三江源既是我国重要的生态功能区，同时也是贫困人口最为集中的地区之一，完善三江源移民群众社会保障，是促进移民群众尽快融入安置区社会，实现民稳致富目标的必要配套措施，对于三江源生态环境的保护和建设以及经济社会可持续发展有着重要的意义。
一、完善三江源移民群众社会保障的障碍
(一)制度障碍
三江源移民群众迁入到城镇，他们的社会保障理应进入城镇社会保障体系。但是，在调查中民政部门认为，移民群众作为牧区人口，不在城市社会保障的覆盖范围，只能享有农村社会保障的权利。城镇社会保障部门认为，移民作为一个特殊群体，虽然为国家建设做出了巨大牺牲，草场资源的丧失给移民生活带来了极大的不稳定性，但由于没有专门的移民社会保障法规，移民群众的社会保障很难与城市社会保障衔接。按照现行城乡分割的社会保障制度安排，移民群众的农村社会保障无法与城镇社会保障衔接，其社会保障权利难以体现。
(二)资金障碍
从目前的情况看，完善三江源移民群众的社会保障体系，最大的困难就是资金不足问题。三江源移民群众区大多经济社会发展滞后，地方财力拮据，人民生活困难，贫困面还很大。现青海全省15个国家级贫困县中，11个分别在藏族自治州，全省10个省级贫困县全部分布在藏区青南，在青南移民群众区8个国定贫困县中，贫困人口25.4万人，占当地农牧民总人口的63%。①在这种经济条件下，一方面建立移民群众社会保障体系的资金缺口很大，另一方面地方财政和农牧民的收入极其微薄，依靠中央财政吃饭，地方财政和农牧民个人根本没有支付社会保障资金的能力。
(三)观念障碍
对于三江源移民群众来说，他们觉得自己为生态环境保护做出了牺牲和贡献，因此认为政府应该解决自己所有的问题。认为社会保障金应该由政府承担和缴纳，存在“等、靠、要”思想，不积极寻找就业机会，这就为社会保障工作增加了难度。有些人认为缴纳保险金的做法是“摊派”，是不合理的负担。也有些人担心到期能否兑现，投保的资金能否保值。从政府角度看，相关部门和领导对移民群众的社会保障问题还没有引起高度重视，更缺乏系统的调查和研究，从而在某种程度上也成为建立移民群众社会保障的障碍。
(四)管理障碍
一个健全和完善的社会保障制度显然应是建立在法制化的科学而严密的管理之下的。移民群众社会保障管理障碍，表现在，一是跨区管理障碍，三江源移民中的一部分搬迁到本行政区划之外的地方，如玉树州曲麻莱县的移民搬迁到海西州格尔木市，果洛州玛多县的移民搬迁到海南州同德县。由于移民实行原地管理的政策，因此，移民的社会保障与当地社会保障的衔接和统筹带来障碍。二是如前所述，牧民虽然搬迁到了城镇，但由于他们身份还没有转变，他们仍然作为牧民而存在，因此，他们的社会保障纳入城镇体系存在障碍。三是多头管理形成的障碍。
目前民政部门、社保机构、移民办公室等都在管理移民的社会保障，缺乏统一监管。各部门之间存在职责不清，相互推诿等问题。调查显示，移民对各相关部门在工作中的相互推委现象很不满意，对移民社会保障资金的使用也表示出一定程度的忧虑。这不仅增加了政府与移民的矛盾，对移民社会保障工作的开展也极为不利。
二、完善三江源移民群众社会保障的对策
1.建立以政府为主导，多方出资的社会保障资金筹措渠道
资金问题是建立社会保障的关键问题，在三江源生态移民社会保障中必须高度重视和解决资金筹资问题。目前，农村社会保障资金筹集的原则是，个人缴费为主、集体为辅、政府给予适当补贴。这种原则不符合三江源生态移民的实际，因为三江源生态移民的生活状况和收入水平，不可能成为缴费的主体。如三江源地区，大多数移民没有生产收入，主要靠补助生活，在此情况下，让移民拿出更多的资金用于社会保障是不现实的。另外，水库移民中把业主、政府、移民自身作为供款方的做法，也不适用三江源生态移民。因为三江源生态移民工程提供的是社会公共产品，具有明显的外部性特征，无法确定具体的可以用货币计量的收益方法。因此，在选择三江源生态移民社会保障资金筹集模式，必须从实际出发，坚持以政府为主导，多方出资原则。一方面，国家财政专项拨款，保证移民社会保障资金的主要部分。另一方面，根据三江源生态移民工程收益地区的情况，长江、黄河等流域的补偿中拿出一部分用于社会保障。同时，按照社会保障缴费共担的原则，生态移民也要相应承担一部分资金。总之，要形成“政府出大头，下游直接受益区出小头，移民承担一小部分”的多方筹集生态移民社会保障基金的格局。此外借助社会力量，通过发行彩票，组织捐赠，义演活动以及建立互助基金、扶贫基金等途径拓宽三江源生态移民社会保障资金的筹措渠道。
2.逐步把三江源移民群众社会保障基金管理纳入移入区城镇社会保障体系
为促进生态移民与当地社会的融和，三江源生态移民社会保障要纳入当地城镇社会保障体系。这样既可以减少生态移民社会保障制度运行成本，减轻财政负担，又能够保证规范化的管理和安全的资金运作。此外，生态移民社会保障资金进入当地社会保障资金统筹范围，可以充分发挥社会保障风险共担作用，保证生态移民社会保障机制的真正落实。
政府作为移民工作的组织者和实施者，应担负起移民社会保障的监管责任。国家劳动和社会保障部设立生态移民社会保障处，对全国生态移民社会保障统一领导。在统一领导的前提下实行分散管理，由地方政府社会保障部门会同移民安置实施机构具体管理，建立合理的管理体制，保证工作高效灵活。生态移民相关各地方应设立专门的机构和工作人员从事包括受保人资格的审查、保险费标准的确定、调整和征收以及为移民提供社会保障咨询等工作。同时，设立专门的监督机构，对移民社会保障的各项工作进行监督，尤其是对保险基金的管理和营运进行严格的监督。在确保资金安全的前提下，依法通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值。
3.制定各项支撑三江源移民群众社会保障制度的政策
在统筹考虑生态移民就业和社会保险的前提下，从实际出发，制定符合实际的政策措施。一是制定“就业优先”政策。根据三江源生态移民对青藏高原生态环境保护的贡献以及他们目前或将要面临的生活困难，对他们在迁入区的就业要实行“优先”政策。二是积极的财政政策。如对为三江源社会保障提供资金的各类企业实行财政扶植和减免税政策等。三是信贷政策。在有条件的地方大力兴办社区群众性的互助储金会，将其作为发展农村社会保障事业的一项重大政策措施；开放社会保障基金的专项有偿贷款；对社会保障基金的储蓄给予优惠利率，对社会保障企业给予无息或低息的贷款扶持等。四是“草场换保障”。在搬迁前，移民社会保障都是以草场为依托的。搬迁后，随着草场的失去，以前草场的社会保障功能也就随之消失了。
从社会公平的角度考虑，应该制定有关政策，为生态移民提供相应的社会保障。五是户籍政策。生态移民虽然大多已搬迁到城市和城镇附近，但是他们在户籍上还不是城市或城镇居民，他们的身份依然是牧区牧民，这种状况严重制约着生态移民纳入城镇社会保障体系。因此，必须改革牧区现有的户籍制度，改变生态移民身份，为生态移民的社会保障和城镇居民的社会保障制度的衔接创造条件。
4.完善社会保障法律体系，使移民群众社会保障有法可依
以法律为依据强制性地实施是社会保障最基本的特征之一。法律制度的欠缺会给三江源生态移民社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理的随意性和盲目性等等。对生态移民社会保障进行立法，就是通过法律规范来调整因生态移民社会保障而引起的各种社会关系。因此要尽快制定适合三江源地方性的生态移民社会保障法规。从法制上确认移民社会保障在三江源经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期移民社会保障的性质、对象、内容和标准；规范移民社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。使移民社会保障的基金来源、管理体制等问题有法可依，保证制度运行的合法性和规范性。同时建立一套项目齐全、内容完整、可持续发展的开放的移民社会保障指标体系，以保证所有享有保障权利的移民都能够充分保障自己的权益，解决一切需要利用社会保障手段来解决的生产生活问题。进行生态移民社会保障立法时，既要考虑到全国统一的社会保障制度的长远需要，更要考虑到生态移民失去草场以后生产生活的严峻性，而这些主要体现在生态移民社会保障立法的原则上。从理论上讲，这些原则包括：普遍性保障和生态移民重点保障相结合、满足三江源生态移民基本生活需求、移民权利与义务相一致以及政府统一管理与移民自我管理相结合等原则。
参考文献：
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