一、我国机关事业单位职业年金的推行背景
“养老金双轨制”已经成为影响当前我国社会保障公平性的突出问题。诸多事实表明，机关事业单位相对较高的养老金待遇，不仅给政府财政带来了沉重压力，阻碍了劳动力的合理流动，而且还伤害了企业职工的自尊心与积极性，损害了我国社会的公平正义及各群体之间的和谐稳定 （郑功成，2011）。
改革机关事业单位的养老保险制度、尽早破除“养老金双轨制”，既是广大民众的诉求，也是建立公平正义的社会保障体系的内在要求。
然而，要破除养老金双轨制，绝非简单地将机关事业单位人员的养老金水平拉低至企业职工养老金水平就能实现。国内外的经验表明，在福利刚性原则的影响下，降低养老金水平的这种“减法”不仅会遭遇既得利益群体的极大反弹和抵制，而且不能从根本上消除双轨制的形成机制，效果欠佳。以法国为例，在二战以后的 60 多年里，养老保险碎片化制度逐渐显现其缺陷，福利刚性导致攀高拉齐，致使财政不堪重负，历届政府均信誓旦旦，试图削减山头，向下拉齐福利水平，但始终没有成功过（郑秉文，2009）。
在我国，2008 年山西、上海等五省市开展了事业单位养老保险制度的先期试点，提出事业单位应当实行统账结合的基本养老保险制度和职业年金。然而，该方案在推行中遭遇多重阻力，如今六年多过去了，进展缓慢。基于此，葛延风等 （2003）、董力堃 （2010）、杨燕绥等 （2011）、卢驰文 （2011） 等越来越多的研究者认为，要破除双轨制格局，就必须对机关事业单位的养老保险制度进行“结构性改革”，并将其纳入我国养老保险制度的整体改革中来。
归纳起来，机关事业单位养老保险制度“结构性改革”的要点主要包括：第一，机关事业单位也应建立类似于企业职工养老保险的多层次养老保险体系；第二，建立覆盖全体国民的基本养老金，并实现机关事业单位人员与企业职工在这一层次的“并轨”；第三，在基本养老金之外，建立覆盖机关事业单位人员的职业年金，通过职业年金来弥补机关事业单位基本养老金的不足，使机关事业单位群体的养老保险待遇的整体水平不受损害，并在这一转变中逐步实现机关事业单位养老保险的制度框架与企业职工养老保险的制度框架对接，最终建立起多层次的机关事业单位养老保险框架。
不难看出，在这种“结构性改革”的思路中，职业年金扮演着十分关键的角色。如果我们不能推出设计合理、机制健全的职业年金，机关事业单位的养老保险制度改革就难以真正突破，“双轨制”的格局也就难以破解。那么，机关事业单位的职业年金在我国具有可行性吗？职业年金的推行需要哪些前提条件？我们又该如何设计符合国情的职业年金？这些都是亟待研究的重要理论问题和现实问题。
本文通过梳理国外公职人员职业年金的发展经验及趋势，结合我国的现实，论证推行机关事业单位职业年金的可行性，并尝试对我国职业年金的制度框架进行设计。本文随后的内容安排如下：第二部分总结国外公职人员职业年金的发展经验；第三部分论证我国机关事业单位职业年金推行的可行性；第四部分对机关事业单位职业年金的方案进行设计，并分析配套改革措施；最后一部分是小结。
二、国外公职人员职业年金的经验借鉴
过去几十年来，在财政支出压力增加、养老金待遇不平衡以及促进劳动力跨部门流动等因素的驱动下，不少国家对公职人员养老保险制度进行了改革。从总体改革措施来看，除了采取延长退休年龄、增加缴费年限、控制提前退休等“参量式”措施之外，很重要的措施就是发展和完善职业年金，进行“结构性改革”，比如英国、美国、日本、加拿大、澳大利亚、丹麦、荷兰等 （Palacios 和 White-house，2006）。
在这些国家，职业年金属于第二层次的养老保险计划，与第一层次的基本养老保险和第三层次的商业养老保险共同构成公职人员多层次的养老保险体系。尽管各国公职人员养老保险的制度模式并不相同，其职业年金的具体形式和发展路径也不相同，但我们仍然可以从中总结出一些共同的发展经验。
1. 公职人员职业年金的发展离不开基本养老保险的融合
从经验来看，公职人员职业年金比较发达的国家，基本上都是公职人员的养老保险制度与其他群体的养老保险制度存在着“融合”的国家。这里的“融合”并非指公职人员与其他群体在整个养老保险制度上的完全统一，而是指在第一层次基本养老保险制度上的完全统一 （Pinheiro，2005）。
基本养老保险在不同群体之间的融合是有其理论依据的：在多层次养老保险体系中，基本养老保险通常以全体居民为保障对象，以防止贫困为目的，一般是基于国家 “税收 - 财政”体制，替代率较低，强调社会公平；而职业年金作为补充性的养老保险制度，是公职人员薪酬福利体系中的重要组成部分，可用来激励公职人员更好地工作，需要体现出政府的雇主责任和职业的特殊性，强调效率。从这个意义上说，职业年金的发展和基本养老保险的融合是相辅相成、不可分割的。
2. 从待遇确定型向混合型转变
各国公职人员的职业年金在成立之初几乎都是待遇确定型的计划 （DB），也即职业年金的待遇水平与公职人员退休前的工资水平、服务年限等因素有着密切联系，不存在缴费确定型计划 （DC） 下的投资风险。公职人员职业年金的待遇水平也比较优厚，明显高于私人部门雇员的养老金待遇水平。
然而，随着政府所面临的财政负担增加，不少国家开始在职业年金中引入积累因素，推出部分缴费确定型 （DC） 的职业年金计划 （Ponds 等，2011）。
比如 1984 年美国联邦政府雇员养老保险制度引入了联邦节俭储蓄计划 （TSP） 这一完全积累的缴费确定型计划。澳大利亚在 2005 年所推出的公共部门退休金积累计划 （PSSap） 明确引入积累因素。英国在 2007 年以后引入的公务员“伙伴型”职业年金也是缴费确定型的计划。这些职业年金计划也都引入了私人部门来管理和投资。值得注意的是，尽管目前采取缴费确定型计划的职业年金正在增加，但是待遇确定型计划在公职人员职业年金中仍然占有很大的比例。
3. 强调雇员的缴费责任
雇员承担缴费责任是各国公职人员职业年金计划的共同特征，尽管其缴费比例在各国有高有低。
通常而言，对于待遇确定型计划 （DB），政府和雇员的缴费比例相对固定，选择档次单一，并且政府的缴费比例往往大大高于雇员的缴费比例；对于完全积累的缴费确定型计划 （DC），雇员可以选择不同档次的缴费比例，而政府通常会根据雇员的选择进行额外的配套缴费，甚至出台税收递延优惠政策，从而激励雇员承担更多的缴费责任，比如美国的联邦节俭储蓄计划 （TSP）。
4. 职业年金因公职人员的类别而有所不同
公职人员的内涵和外延在各国并不相同，但一般而言，公职人员泛指依法履行公共职务并且由国家财政预算负担其工资福利的工作人员，不仅包括中央和地方的各级公务员，还包括警察、消防员、教师、法官等公共服务型组织的群体。考虑到不同类别公职人员的职业特征和薪酬福利存在差异，不少国家针对不同类别的公职人员建立了不同类型的职业年金。比如在英格兰和威尔士，公务员、警察、消防员、教师等公职人员的职业年金并不相同。在日本，公务员与私立学校教员、农林渔业团体等公职人员的职业年金各不相同，另外，国家公务员和地方公务员的职业年金也不相同。在美国，由于政治分权的影响，联邦政府与各州政府所设立的公职人员职业年金有着明显的差别。
5. 强调职业年金的法制建设
养老保险制度是一项法制性很强的事业，法制建设的完善与否，直接决定了养老保险制度的运行成效。职业年金作为公职人员养老保险制度的组成部分，同样离不开法制建设的基础作用。从国际经验来看，各国在职业年金正式建立之前，往往都会出台相应的法律法规作为实施依据和行动指南。比如，英国的职业年金是以 《养老保险法》、 《公务员退休年金法》 等进行规范的。美国的联邦雇员退休制度 （FERS） 和联邦节俭储蓄计划 （TSP） 的出台是以美国 《社会保障法》 的修订作为前提的。澳大利亚的公共部门退休金计划 （PSS） 和公共部门退休金积累计划 （PSSap） 的建立都是以该国 《养老金法》 的相应修订作为依据的。丹麦的 ATP 计划更是由政府出台专门的法律强制推行。总之，各国公职人员职业年金的发展过程，同时也是职业年金法制的建立和完善过程。
6. 坚持“增量改革、平稳过渡”的发展思路
所谓“增量改革、平稳过渡”，是指各国在公职人员职业年金制度改革的过程中，基本遵循“渐进式改革”的原则，避免因为“休克式改革”而造成社会震动，从而实现新旧制度的平稳过渡。比如，在 1987 年 1 月 1 日前，美国公职人员参加的职业年金是公职人员退休制 （CSRS），而自 1987 年1 月 1 日开始，美国政府推出了针对联邦政府公职人员的联邦雇员退休制度 （FERS），为了保证两项制度的顺利过渡，美国政府规定所有于 1983 年 12 月 31 日以后参加工作的“新雇员”均自动包括在新制度内，其余未包括进来的“老雇员”则可自由选择是否参与。联邦政府提供转换权给原本在公职人员退休制度下的员工，让他们可以从公职人员退休制度转化到联邦雇员退休制度。再比如，在2002 年 10 月 1 日之前，英国公务员参加“传统计划”这一职业年金，然而，从 2002 年 10 月 1 日之后，新参加工作的公务员就不能加入该计划，而是必须参加“优质计划”、“伙伴型计划”等其他职业年金。
三、我国机关事业单位职业年金推行的可行性分析
国外公职人员养老保险制度的发展经验显示，职业年金在其中扮演着越来越重要的角色。那么，职业年金能否成为推动我国机关事业单位养老保险制度改革的关键因素呢？以下我们从技术基础、试点经验、心理预期三个方面来探讨职业年金在我国推行的可行性。
1. 技术基础
从精算的角度来看，在给定缴费基数、缴费比例、缴费年限、投资收益等基本参数的前提下，我们可以很容易地估算出职业年金参与者的养老金水平。因此，一旦确定了机关事业单位人员养老金的总体替代率目标和基本养老保险的替代率目标，我们完全可以对机关事业单位职业年金的相关参数进行确定和调整。从这个意义上说，职业年金制度并不复杂。不仅如此，这些年来我国在企业职工基本养老保险制度的建立和完善、企业年金的运营和投资、“新农保”与“城居保”的融合等问题上已经积累了比较丰富的经验，对机关事业单位养老保险制度的改革难点和重点已有比较清晰的认识，这些为我国建立职业年金奠定了一定的技术基础。
2. 试点经验
2008 年以来，我国多地在机关事业单位职业年金的推行上进行了试点，其中以深圳的试点探索较为成功。2010 年 5 月，深圳市在国内率先出台了 《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，首次将职业年金纳入公务员养老保险体系，并明确对聘任制公务员职业年金的缴费基数、缴费比例、账户管理、领取条件、奖惩条件、转移接续等做出了详细规定。根据该规定，深圳聘任制公务员的养老保障由社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金三部分构成，而传统的委任制公务员仍然沿袭先前的退休方式，职业年金成为了公务员养老保险制度平稳过渡的重要手段。尽管深圳市聘任制公务员的职业年金制度尚需进一步细化，其成效也有待进一步的检验，但其“增量改革”的总体思路已经得到多方认同，示范效应也正在显现，这为我们大范围推进机关事业单位职业年金改革提供了宝贵借鉴。
3. 心理预期
随着我国人口老龄化进程的加快，养老保障不足已经成为我国经济社会发展中非常突出的一个问题。其中，企业和机关事业单位之间的退休双轨制问题，因其导致养老金差距悬殊、加剧群体和阶层利益对立而受到社会各界的广泛关注。2010 年以来的“两会”民调显示，养老金双轨制问题一直高居公众关注的热门问题之榜首。在多方力量的共同呼吁下，推进机关事业单位的保险制度改革、破除养老金双轨制已经得到中央政府的重视，被列入 2014 年政府工作报告的工作重点之一。对机关事业单位工作人员而言，养老保险制度的“并轨”无疑会触及他们的切身利益，然而，考虑到“公平正义”和“可持续发展”已经成为新时期我国社会保障领域的改革重点，养老金双轨制不再是一个“是否需要改革”的问题，而是一个“何时改革”的问题。在这一背景下，机关事业单位人员或多或少会有一定的改革心理预期准备，这在一定程度上会降低职业年金的推行阻力。
四、我国机关事业单位职业年金的制度设计和配套改革
（一） 制度设计
在广泛借鉴国外公职人员职业年金发展经验的基础上，我们对机关事业单位职业年金的制度设计提出如下基本思路。
1. 实施对象与制度转轨
为了保证职业年金的顺利实施和新老养老保险制度的顺利过渡，我国应坚持“新人新办法、老人老办法”的“增量改革”原则：也就是说，我国的职业年金计划应该针对最新参加工作的“新人”；对于方案实施前已经退休的“老人”，则应继续适用原有退休制度；对于方案实施时尚未退休的在职“中人”，则应赋予他们在新旧两种制度之间进行选择的权利。
根据我国养老保险制度的改革经验，“中人”的认同是新旧制度顺利转轨的关键。因此，我们需要依据在职的公职人员的服务年限和工资水平，将其转换为一定数量的个人账户余额，尽可能地保证这些人的利益不受损害，从而实现新旧制度的顺利对接。
2. 计划类型
从职业年金自身的特点来看，待遇确定型计划 （DB） 与缴费确定型计划 （DC） 二者各有优劣。
具体而言，待遇确定型计划 （DB） 能够实现预先确定的替代率水平，但却不利于劳动力的流动，并且可能加大政府财政负担。而缴费确定型计划 （DC） 的养老金权益透明，便于携带，但却不能保证替代率水平。尽管目前绝大部分国家的公职人员职业年金是待遇确定型计划 （DB），但少数国家已开始在公职人员的职业年金中引入缴费确定型计划 （DC），并适当降低原有待遇确定型计划 （DB） 的待遇水平。可以预期，随着人口老龄化的加剧和政府财政压力的增加，公职人员的缴费确定型职业年金计划 （DC） 将会进一步增加。考虑到目前我国的公职人员对职业年金计划还缺乏足够了解，职业年金的投资运营水平和外部环境还很不完善，采取完全的缴费确定型计划 （DC） 可能会遭遇公职人员的抵制，因此，为了积极稳妥地推进公职人员养老保险制度改革，我们建议我国公职人员职业年金的计划类型应该有计划、分阶段来设计。具体而言：在第一阶段也即职业年金计划设立之初，我们可设计成待遇确定型计划 （DB） 和缴费确定型计划 （DC） 的混合计划，努力推动改革破冰；随着公职人员对职业年金的了解程度加深以及资本市场的逐步完善，我们可以考虑逐步降低待遇确定型计划（DB） 的替代率水平，逐步加大缴费确定型计划 （DC） 的缴费比例，并激励雇员积极缴费。
3. 筹资缴费
筹资缴费主要涉及两个问题：缴费基数和缴费比例。就缴费基数而言，我们可以考虑采用公职人员的月工资作为缴费基数，由公职人员所在单位每月从工资中进行扣除。另外，考虑到我国机关事业单位不仅有中央和地方的行政级别之分，而且还存在着不同行业的性质之分 （比如公务员、教师、医生、军队等），因此，我们职业年金的缴费比例不应“一刀切”，而是应该允许不同级别、不同行业职业年金的缴费比例存在一定差异。当然，这种差异化政策应该谨慎，否则将会出现新的不公平。
4. 治理结构
从世界范围来看，英、美等不少国家公职人员的缴费确定型职业年金 （DC） 基本采取了信托型的管理模式，将职业年金委托给外部治理机构 （各类金融机构），使其按照委托人的意愿进行管理和运用。我国的企业年金也采取了信托型的管理模式。实践表明，信托型管理模式有助于确保职业年金财产的法律独立性，有助于充分发挥投资机构的专业优势，有助于降低各种运营成本。基于以上考虑，我国公职人员缴费确定型职业年金 （DC） 也可以考虑采用信托型的管理模式。在这一模式中，居于核心地位机构的是公职人员职业年金理事会。职业年金理事会由来自多方面的代表组成，主要负责职业年金的投资管理、账户记录、转换接续、养老金发放等事务。职业年金理事会的运作要受到监管机构的监督 （可在人力资源和社会保障部下设职业年金监管部门），并定期接受独立审计机构的审计。
5. 转移接续与领取方式
养老金的转移接续主要是指公职人员在不同地区调动时以及公职人员的职业身份发生变动时的养老保险制度转换。从理论上说，在我国公职人员多层次的养老保险体系确立之后，公职人员与企业职工在第一层次即基本养老保险层次上将实现完全对接，那么，一旦公职人员发生地区调动或者职业身份变动时，其养老金的转移接续将集中体现在第二层次即职业年金的转移上，这将大大降低养老金转移接续的成本，有利于促进劳动力的合理流动。
职业年金的养老金可以采取两种领取方式：一次性领取和年金式领取。考虑到一次性领取不利于维持公职人员退休后的稳定生活，因此，管理机构应该采取适当的激励或约束机制来鼓励年金式领取，限制一次性领取，比如可以考虑给予年金式领取以税收优惠，或在一次性领取养老金时施加一定的惩罚，提高一次性领取的成本，从而鼓励采取年金式领取的方式。
6. 投资运作与税收优惠
为了保证公职人员职业年金的保值增值，我国应当对职业年金的投资运作出台专门的管理办法，进行严格的监督管理。一方面，我们应当对职业年金的投资运作流程、风险管控、投资对象和投资比例、信息披露等重要内容进行明确的规定，从而确保资金的安全；另一方面，还应当不断拓宽投资渠道，实现职业年金资产的保值增值。
为了激励公职人员积极缴纳养老保险费，减轻政府财政负担，我国可以考虑采用税收优惠的激励手段。职业年金的税收激励主要运用在两方面：一是允许公职人员的缴费在个人税前进行列支，降低他们实际承担的所得税费用；二是对公职人员的投资环节给予免税处理，只对养老金领取环节纳税，也即允许税收递延。另外，为了避免税收优惠所带来的负面激励，我们应该对税收优惠的金额及比例的上限进行规定。
（二） 配套改革
建立职业年金不只是在机关事业单位养老保险制度中引入积累成分，它还意味着对包括基本养老保险在内的整个制度体系的重构。在重构过程中，我们不仅要解决机关事业单位从现收现付模式向部分积累模式改革中出现的“空账”问题，而且还要解决机关事业单位与企业在统筹养老模式上的协调问题。从这个意义上说，职业年金的推行“牵一发而动全身”，需要我们“谋全局而后动”。如果不妥善解决职业年金的配套问题，那么职业年金的推进或者将“举步维艰”，或者将异化为“摆设”。
1. 加快事业单位分类制改革步伐
事业单位是具有中国特色的组织概念，其种类多样、覆盖面广、利益牵涉复杂。统计表明，目前我国机关事业单位人员总数超过 4000 万人 （含退休人员），如果这些人员的养老保险“转制成本”全都由财政负担，必将加大改革的成本。因此，加快事业单位的分类制改革，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位运行管理体制，一方面有助于更好地发挥事业单位在公共服务体系中的作用，另一方面也有助于减轻政府的财政养老负担，降低改革成本。2011 年，国务院颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，并在此基础上对其进行多方面改革和创新。然而，这一改革在实践中暴露出不少问题，比如现行分类标准仍然相对宽泛，缺乏可以量化的执行标准，结果主管机构与事业单位之间在认定过程中出现“讨价还价”的现象，不少地区的改革最终以主管机构的妥协收场。另外，现行分类标准是以服务的公益性作为依据的，它回答了服务是否应当由政府付费的问题，然而却没有回答服务是否应当由政府生产的问题，结果导致该政策在执行中出现内在冲突 （郭小聪和聂勇浩，2011）。
因此，推进事业单位分类制改革，我们还需要更多的智慧和更大的勇气。
2. 适度降低基本养老保险的缴费率
机关事业单位养老保险的改革方向是与企业养老保险制度实现“并轨”，建立起“基本养老保险+ 职业年金”模式的多层次养老保险制度，其中，职业年金类似于企业年金的角色。值得注意的是，一旦机关事业单位在财政的支持下建立起自己的职业年金，那么它将对企业职工产生明显的“示范效应”和“从众效应”，也即更多的企业职工要求企业建立企业年金。这一点我们可以从当前“养老金双轨制”广受舆论诟病的现象中进行验证。但令人担忧的是，当前我国企业年金的覆盖面还比较窄，据统计，2013 年我国企业为职工设立年金的比例不足 0.5%。在建立年金的企业中，相当一部分是财务状况较好的国有大型垄断企业和金融企业，而数量庞大的众多中小企业在为职工缴纳基本养老保险费之后，已无力再为职工购买补充养老保险。另一方面，从国际范围来看，我国企业职工基本养老保险高达 28%的缴费率超过了世界平均水平。因此，为了扩大机关事业单位职业年金和企业年金的发展空间，降低“并轨”过程中的阻力，我国有必要适度降低基本养老保险的缴费率。
3. 改革机关事业单位的人事制度和工资福利制度
职业年金作为机关事业单位的补充养老保险，还能够发挥出激励员工更好工作的作用。机关事业单位在设计职业年金计划时，可以打破传统薪酬福利的“平均主义”传统，采取“按劳取酬、奖优罚劣”的原则，对于不同服务年限、不同职级、不同岗位、不同贡献的员工提供不同的保障计划，实现养老金保障的差异化，从而可以充分调动员工的工作积极性，发挥自身的最大潜力。因此，这就要求我们一方面要推进公职人员的分类管理模式、建立科学的绩效评估体系、健全公职人员的退出机制，完善人事制度；另一方面也要根据经济和社会发展的情况，适度调整公职人员的工资结构和工资水平，并加强对工资福利的监督管理，完善工资福利制度。否则，职业年金将缺乏成为激励手段的前提条件，异化成机关事业单位的确定性福利，产生新的不公平。
五、小结
“养老金双轨制”已经成为当前影响我国社会保障公平性的突出问题，迫切需要进行“结构性改革”。在这一“结构性改革”的思路中，职业年金扮演着十分关键的角色。从国际经验来看，公职人员职业年金比较发达的国家，存在着一些共同的特点，比如公职人员与其他群体的基本养老保险制度存在着部分“融合”、从待遇确定型向混合型计划转变、坚持“增量改革、平稳过渡”的发展思路等。
从技术基础、试点经验、心理预期这三个方面来看，我国推行机关事业单位职业年金已经具备了可行性。在广泛借鉴国外公职人员职业年金发展经验的基础上，我们对机关事业单位职业年金的制度进行了设计，并且讨论了事业单位分类制改革、适度降低基本养老保险缴费率、改革机关事业单位人事和工资福利制度等相关配套措施。
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