摘要：以云南省Y县为研究对象，对影响低保政策的执行因素进行调查分析，在梳理既有研究成果的基础上，通过实地采访村民、村镇干部和县民政干部，从执行主体、低保对象的认定、动态管理、监督机制以及资金筹集等方面了解当地情况。采用扎根理论处理访谈资料，发现影响因素主要包括社会、个人和政府三个方面和程序复杂、工作量大、人力资源匮乏、对象认定存在偏差、政策缺乏连续性等问题。由此建议：(一)设计合理的农村低保政策；(二)加强低保制度的衔接性；(三)加强基层工作队伍建设；(四)提升低保对象对政策的认知能力。
关键词：西部地区;农村低保;政策执行;
引言
贫困问题可能是人类社会面临的永恒难题和最大挑战,建立和完善以社会救助为核心的社会保障和服务体系是解决城乡困难家庭贫困问题的重要举措,是实现社会公平团结的重要途径。我国虽于2020年解决了绝对贫困问题,但仍存在一定数量处于贫困边缘的人口,多集中于农村地区,且西部地区需要低保救助的人口较多。因此,巩固西部地区农村人口的脱贫成果,研究影响其低保政策的执行因素具有一定的价值。
一、文献综述
(一)目标对象识别问题研究
关于低保政策执行问题的分析,许多学者关注低保政策在执行上的偏差问题。从制度层面来说,农村低保制度为农村脱贫减贫提供了良好保障,但在理论框架之外,低保制度首要面对的问题是“谁能够获得资格”,也就是目标瞄准的精准性问题。邓大松和王增文从理论上分析了目前我国农村最低生活保障体系的不足,并提出了我国农村最低生活保障体系建设的必要性[1]。安永军和陈文琼也都认为低保政策目标存在偏差:安永军从宏观层面上将其归咎于国家信息能力的欠缺,以及对低收入人群的界定,导致了国家对低收入人群的管理制度的松懈,地方法规取代了国家的法规,导致了政策目标的偏离[2]。陈文琼则从微观视角入手,分析了经济发展中的“收入的精准化”需求与我国非正规社会中的“收入的模糊化”现象的冲突,对其产生的影响进行了分析[3]。李迎生则表示在低保申请家庭核查制度中,主要包括核查主体、核查内容和核查方式,核查程序很难对其进行有效的监督和操作,造成了政策实施上的偏差[4]。
(二)“污名化”与“低保过度依赖”问题研究
研究发现政策执行偏差的影响因素包括对政策的回应,尤其是针对“低保污名化”和“低保过度依赖”,不同学者产生了不同的观点。王惠认为在低保政策资源的分配过程中,街道及社区基层工作人员的态度与受助对象的个人污名感有关,其显示的友好态度在某种程度上反而强化了低保对象的个人污名感,由此建议转变受助对象的主观福利感受[5]。GILBERTN和TERRELP也是通过调查发现,由于家计调查时具体方法的运用错误伤害了救助对象的自尊与自信,导致接受贫困家庭救助项目的人员数量不断下降[6]。然而,当前依然存在“低保依赖文化”,许多学者认为低保救助“污名化”问题有所弱化,促使农村“争当低保户”现象的产生。从一定程度上说,低保污名化会对贫困对象产生激励作用,增强其摆脱贫困的决心,但同时也伴随着“低保依赖文化”。
(三)基层治理的不均衡性研究
有些学者认为,由于地方政府管理的不平衡,使得政府的政策实施存在一些问题。在实行最低生活保障的过程中,往往会出现“变通”现象,导致政策的实施出现偏差,进而对低保体系的效力造成不利的后果。学者桂华认为中国东部和西部区域的经济发展水平差距较大,南方和北部乡村也有不同程度的文化差别,是形成乡村治理不平衡的根本原因。我国的低保制度实施成效取决于“基层”的环境,其不平衡的管理依据势必导致政策实施的差别[7]。其一,李棉管提出“自保式低保执行”的理念,即在强烈的强制执行压力下,县级、乡镇、村三级政府纷纷采用不同的目标和不同的策略,通过“选择性管理”和“环境性抽离”来实现“自保式低保执行”[8]。其二,李平菊等提出农村低保形成“政策执行网络”,即低保的执行结果不仅是基层干部决定的,不是一个单向的、自上而下的执行链条,而是形成一组联结国家与社会、政府与农民、行政部门与行政对象的关系网络[9]。其三,于书伟认为低保政策在实际中呈现出的策略性执行行为违背了政策制定者的初衷和政策的价值伦理功能,给低保政策有效落地造成了阻碍[10]。
为了解决低保制度已有的问题,从国家层面,李棉管提出将国家治理能力建设和基础能力提升作为解决地方对政策目标和政策执行的自由裁量权不明问题。雷望红建议各级政府转变政策实施的思维方式,在实施过程中要兼顾中央和地方的发展,以确定其基本的方针和底线,以保证中央政府和地方政府的公平性和合法性[11];从基层治理层面,桂华则提出要考虑乡村社会自身基础条件,从农村社会本身的基本情况出发,努力使其与农村的治理目标相适应[12]。孙明扬提出了在借鉴国外先进社会治理的实践中,要将低保政策同社会形态、基层治理方式相结合,防止盲目复制他国经验[13]。
过去的研究基于以上三类问题开展分析与探讨,从低保的制度设计缺陷、执行者的脱离国家目标的自保行为以及低保对象本身对政策的回应、评议低保制度及政策执行,为完善制度和推动政策实施提供了诸多宝贵经验。然而,正如WEATHER-LEY等和BERMAN,P所说,为了预测某一政策的效果,必须评估该政策对基层官僚行为的影响及其行动[14],讨论他们在政策执行中的作用。多数学者过去的文献大多把基层人员的行为作为低保发展不良的原因之一,是将基层人员行为看作一种客观存在的负面因素,缺少对影响基层人员行为的主观能动性的探讨。此外,通过文献梳理,我国学者较少运用扎根理论分析低保政策执行的影响因素。
二、研究背景及研究方法
(一)研究背景
党的十八大以来,随着“精准扶贫”战略的提出和实施,截至2020年末,9899万贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列[15],区域性整体贫困基本得到解决,其中低保政策发挥至关重要的作用。但是,目前的脱贫标准并不意味着脱贫工作的结束。《2019年中国农村贫困监测报告》显示,按照我国目前的农村贫困水平,农村贫困人口仍然占到了半数以上。以云南省为例,2019年云南省有56万贫困人口,位居第一。其中Y县辖4镇2乡2街道,有涉农行政村(社区)112个,省级建档立卡贫困村4个,建档立卡贫困户1466户4586人,脱贫监测户14户49人,边缘户38户85人,而Y县于2018年率先脱贫,如何防止这部分人口返贫显然是一项重要的举措,因此研究西部地区低保政策执行的影响因素对巩固目前的脱贫成果有着重要意义。
(二)研究方法
本文采用的研究方法是扎根理论和个案研究法。扎根理论是格拉斯等提出的一种质性研究方法,其主要宗旨是在质性材料的基础上发掘、发展理论,是在系统收集资料的基础上寻找反映社会现象的核心概念,然后通过这些概念之间的联系,建构相关的社会理论。
个案研究也称个案调查。对某一特定个体、单位、现象或主题的研究。这是一种广为搜集的文献,详细地了解、整理和分析被调查者的发生和发展过程、内外要素以及它们之间的联系,从而使人们能够更深刻、更完整地理解和得出相关的结论。案例分析可以是个人、团体、组织;由活动或特定类别的问题引发的个案,如个人个案、社会团体个案、媒体个案、各类社会问题个案。
三、Y县低保政策执行影响因素分析
(一)开放式编码
开放式编码是研究人员通过对所搜集或访谈的对话材料进行编码,对其定义和现象进行提炼,从而形成某种概念。作者首先将访谈材料逐字输入、标记、编码,再将其内容进行对比、分析,从中提取最初的思想。在选择和输入的时候,尽可能地保持材料的真实性,以避免数据整理人员的主观意识对研究的影响。最后,对影响农村低保政策实施偏差的各种因素进行了抽取和分析,并对其进行了概念化。具体如表1所示。
表1 开放式编码形成的概念
(二)主轴式编码
主轴编码是在开放式编码的基础上对开放式编码进行二次合并归纳的过程,从先前归纳出来的概念中发现并提炼出主要范畴,建立起相应范畴和概念之间的联系,做出主范畴与副范畴之分,通过对主轴范畴的分析把握整个事件的发展脉络。本文通过在开放式编码的基础上,将上一过程得到的概念进行重新整合,由此归纳出更精炼的概念,再次进行绘表处理,如表2所示。
表2 主轴编码
(三)选择性编码
选择性编码,也就是所谓的核心代码,就是通过对主轴进行比较和归纳,通过最核心的线索将其它类别联系起来。其实,选择性编码就是对多种主要类别进行深入的剖析,并从中挖掘出能够将其它类别连结起来的统领类。本文的核心范畴是农村低保政策实施偏差的成因,并提出了三种类型:个人因素、政府因素和社会因素,具体解释如图1所示。
个人因素的影响包含领导者和农户两个主体,即基层领导集体的素质与农户本身的素质:低保政策的公正执行与否与领导者也就是基层干部的能力、道德水平等有很大的关系;农民个人素质偏低则会导致其对政策的关心程度降低,同时也对政策的理解能力也会受到限制。就基层领导集体而言,基层人才队伍建设力度不够,部分地区只有3人专门负责民政事务,很多地区甚至没有民政事务员。此外,从薪酬及工作认可度来说,基层干部的工作积极性并不高,这就导致低保政策在执行过程中产生偏差。
图1 三方模型
对于农民来说,他们对国家和政府的政策并没有太多的重视,虽然现在的网络已经很普及了,但是大部分的农民都是围绕着自己的土地生存,对政策的敏感度不够,所以各种优惠措施在乡村的普及率都比较低,他们自己也只是关心自己的经济发展,并没有足够的重视政策。
从政府的层面来看,国家建立低保制度的目的是通过精准识别,为处于贫困状态的个人或家庭提供帮扶,实现“应保尽保”的目标。但是,该政策在执行过程中不免存在漏洞,具体体现在“申请—审核—执行”这一程序中。
农村低保的政策环境以乡村为主,属于典型的“熟人社会”,促使在处理问题方面具有浓厚的地方特色,影响到政策的实施,或者说使政策的执行产生偏差。表现为谁和基层干部关系更近、“关系更好”,就越能得到干部的重视,获得救助资格,而一些深陷贫困但不善于表达、不善于“攀关系”的人就被排除在外,往往得不到救助。
四、对策建议
(一)科学设计收入核算方法
中国的农村保障制度采用的是“以户为单位”的方式,按贫困者的困难程度进行分类,即从贫困者中选出最穷的进行救助,这种方式也被称作“社区瞄准”(Community-BasedTargeting)。近几年,为了提高我国农村低收入的精准识别度,研究者们建议采用代理家计调查的方式来测算家庭收入。代理家计调查是一种国际上常用的贫困瞄准方法,它充分利用诸如人力资源水平、家庭结构、就业状况等代理指标,对家庭收入或消费进行预测,并将预测结果与贫困线进行精确比较,以此来衡量该贫困家庭是否需要帮扶。代理家计调查法与传统方式相比,对行政能力的要求更低,执行成本也更低。因此,将代理家计调查方法纳入到现有的农村低保政策中,有利于农村低保瞄准效果的提升。
(二)加强基层能力建设
首先,充实低保工作队伍。在人员配备、编制上给予一定倾斜,留出一定比例的员额,为今后符合条件的人员留出空间,同时综合考虑干部年龄结构、能力结构、知识结构等因素配备人员。除此之外,还应加强乡镇低保人员队伍建设。根据保障对象数量,结合服务半径、工作程序和服务时效等因素,综合考虑精确科学测算每个乡镇实际所需工作人员数量。其次,为低保工作的顺利开展创造良好的工作条件。一方面,要进一步提高基层低保工作人员待遇,基层工作人员在农村低保政策的执行过程中发挥着不可或缺的作用,其工作涉及群众的切身利益,直接关系到低保政策的全面落实。但是,目前在像Y县这样贫困地区,基层工作人员的待遇,与其肩负的繁重工作以及所处的艰苦环境并没有形成正比。为吸引大量人才投身基层,应给予基层低保工作人员适当的岗位津贴,从而稳定人才队伍。另一方面,要保障充足的工作经费,购置必要的办公设备来保障低保工作的实际需要。最后,随着机构改革的推进,机构精简,服务效能提升已成为改革的大方向,一味地增加工作人员数量只会加大政策执行成本,加大财政负担。据《社会救助暂行办法》,应吸纳社会力量参与社会救助工作,后续可以逐步将低保相关工作委托或授权给专门从事低保工作的社会机构执行,使政策执行更加高效和专业。
(三)提高低保对象政策认知能力
低保政策在推行过程中遇到较多阻力,宣传不到位导致没有争取到政策目标群体的普遍支持。对农村低政策进行充分的政策宣传,一方面有利于农村贫困居民在需要帮助时及时向政府申请救助,保障到每一个需要帮助的居民,另一方面也利于在民众中树立政府权威与良好形象。当然达到良好的宣传效果的前提是工作人员自身能够正确理解国家政策,并且融会贯通,用通俗易懂的方式准确传达给群众,让群众真正理解国家政策,使困难群体获得低保救助。而现实情况中,大部分基层工作人员在宣传时,对政策对象进行了过滤,仅考虑自己认为可能获得这项帮助的对象,对潜在对象不予考虑,并没有让基层群众很好地认识政策,致使很多未列入低保范围的村民对政策的具体内容一无所知。由于认知度较低,这就会使这项政策惠及范围缩小,群众缺乏参与意识,甚至会产生认知偏差。比如,有些低保对象就认为享受低保是终身的,这些都会妨碍农村低保政策的有效执行。因此,要采取村民易于接受的形式来宣传相关政策。基层工作人员可以充分利用广播电视、网络、微信平台等媒体和政务公开、村务公开栏等各种渠道,将传统媒体与新兴媒体相结合,采取多种办法提高政策知晓度,从而提高政策的执行效果。
(四)增强文化道德素质
扶贫必扶智,治贫先治愚。可从以下几个方面增强村民的文化道德素质:一是提高农村群众的文化水平和素质,对农村居民的文化观念进行合理引导。加大对农村教育基础设施的投入,为改善农村教育水平提供基础条件,提高农村居民的教育水平和素质,促进农村居民思想观念的转变。二是道德和法律双管齐下,强化对农村家庭养老和子女赡养义务的宣传。在农村弘扬敬老养老爱老的传统美德,对农村居民进行道德约束,强化子女赡养父母的自觉意识,可考虑从善待老人的家庭中评选道德模范,并给予其物质鼓励。其次是法律规范,加强法律的强制保护,依法严厉惩治不尽赡养义务的恶劣行为。
结语
本文通过实地调研,运用扎根理论梳理访谈资料,从个人、政府、社会角度分析,发现云南Y县在农村低保政策执行中存在着制度不完善、农户政策认知度低、基层人力资源不足、熟人环境导致政策不公平等问题,对此提出科学设计收入核算方法、加强基层能力建设、提高低保对象的政策认知能力、增强文化道德素质等建议,有助于西部地区进一步完善农村低保政策的执行机制,巩固来之不易的脱贫成果。
参考文献
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