第三章 沈阳市失独老人福利政策分析
一、沈阳市失独老人的基本情况及困境。
（一）沈阳市失独老人的基本情况。
失独老人是一个全社会的一个热点问题，本文辽宁省沈阳市为例，通过调查数据介绍沈阳市现有失独老人的基本情况。据统计，辽宁省共有 3.5 万的失独老人，位居全国第二。其中大部分属于独生子女死亡家庭，截至 2015 年沈阳市失独老人近万人，其中城镇 6000 余人，农村 3000 余人，位居全省第一。本文以沈阳市地区的 8 个区为样本。通过所得数据共统计出和平区、皇姑区、铁西区、沈河区、大东区、于洪区、浑南新区和沈北新区 8 个区的失独老人数量。本文界定失独老人年龄在 49 岁以上。沈阳市 8 个区 49 岁以上的失独老人分别为 843 人、1049 人、1584 人、991 人、1003 人、354 人、112 人、370 人。以沈阳市铁西区失独老人人数最多，浑南新区人数最少。
其中 8 个区按照不同的年龄结构具体分成 70 岁以上、65-70 岁、60-65 岁、59 岁以下 4 个年龄段。其中 70 岁及以上人数 563 人，占比 7%;65-70 岁失独人数 1259,占比 14%;60-65 岁失独人数为 3466,占比 66%.59 岁及以下失独人数3775,占比 40%.由此可以看出 70 岁以上和 65-70 这两个年龄段的失独老人占数量比例最少，大部分的失独老人年龄集中在 65 岁以上，可见沈阳市地区的失独老人正在呈现低龄化趋势。
辽宁省沈阳市失独人口数量在不断增加，2014 年城市失独老人数量 5640,农村为 2284,截止 2015 年，失独老人数量城镇增加 702 人，农村增加 439 人。
2015 年各地区的失独老人都有所增加。
（二）失独老人存在困境。
据走访调研，目前失独老人生活照料问题较多，由于生活照料比较繁琐，操作也较为困难，不比金钱方面的补助直接简单。身体好一些的就会选择独自生活或与老伴共同生活，但那些在经历了丧子之痛后，身心疲惫，体质下降，再加之心情忧郁精神脆弱，所以大部分失独老人失去了劳动能力，自己不能完成事情，日常生活的琐事需要被人照顾，失独老人会选择用物质交易的方式换取亲戚邻里之间的照顾，或者选择进入社会养老院。当前，失独老人长期心态抑郁，患病几率不断上升，而在患病住院期间里，不仅需要经济的援助，更需要照料人员，人力资本过高。而我国现行的生活照料模式都是老人患病子女照料，对父母进行医疗护理，照料左右。但失独老人却丧失掉了这种机会。所以关注失独老人的经济现状的同时生活状况更值得我们关注。通过调研发现，失独老人在失去独生子女后与正常的父母相比心态比较自卑，十分脆弱。他们把自己封锁在狭小的空间里，不愿意出门，不敢和外界接触，唯恐提及孩子的事情，逐渐脱离社会、一蹶不振，身心健康明显下降。这是失独父母存在的普遍心理，需要给予高度重视。
二、沈阳市失独老人福利政策内容。
全国关于失独老人的规定不是很多，主要在我国《人口与计划生育法》与国家各部委出台的一些《通知》规定中。而且这些政策规定并不是针对失独老人制定的，实际中是将失独老人作为特殊困难群体的一部分对待，政策制定主要集中在经济补偿方面，内容比较单一。
2001 年出台《人口与计划生育法》，该法第四章第二十七条："独生子女发生伤残、意外死亡，其父母不再生育和收养子女的家庭，地方政府应当给予必要的帮助。"但是，规定中并未对"必要的帮助"作出具体的说明和解释，补助标准十分模糊。
2007 年和 2008 年人口计生委联同财政部分别颁布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》和《关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》，《通知》决定开始在全国开展实行失独家庭的试点补助政策，同时还明确规定了伤残家庭和失独家庭的适用对象范围及扶助金额。规定如下：独生子女死亡后父母未再领养或生育的家庭，每人每月扶助金不低于 100 元，直至亡故；对于独生子女伤残未死亡并且父母未领养子女的家庭，每人每月扶助金不少于80 元，直至子女康复或亡故。此《通知》对计划生育特殊家庭的扶助政策多集中在物质扶助层面上，没有涉及精神，社会关怀方面的政策，制度还有待完善。
2012 年 1 月 1 日起，在 2007 年颁布的扶助金标准上有所增加，从每人每月不低于 100 元增长到每人每月不低于 135 元，直至亡故。所需经费由中央和地方财政纳入到年度财政预算。
2012 年 9 月，民政部表示，失独老人可以参照三无老人的标准，由政府财政出资扶助老人。
2013 年全国独生子女死亡人数为 40.7 万人，2013 年 12 月 26 日国家卫计委出台了关于《国家卫计委等 5 部门联合关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的意见》，意见指出："自从我国推行计划生育政策以来，全国上下广泛相应号召，为控制人口过快增长，促进我国经济发展做出了巨大贡献，意见表示对于独生子女三级以上伤残及死亡的家庭要进一步在经济补助、养老医疗和精神慰问方面做好扶持工作。"并且国家把试点推广到全国 49 个地市。该意见的出台体现了国家对于计划生育特殊家庭在精神慰问方面的重视，对于失独老人而言有利于缓解精神状况。
2014 年，全国独生子女死亡人数增长到 47 万。国家卫计委等 5 部委联合印发《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，在 2013 年基础上相应调整了补助力度。《通知》规定：女方年满 49 周岁的独生子女三级以上伤残死亡家庭扶助金现为城镇伤残家庭每人每月 270 元，死亡家庭每人每月 340 元；农村伤残家庭每人每月 150,死亡每人每月 170.对于不同区域建立动态增长机制，标准幅度有所不同。
2015 年年底，沈阳市响应国家号召出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭补助工作的通知》沈政办发（2015）78 号。该政策的补助对象应具备以下条件：第一户籍必须为沈阳市户口，第二女方必须年满 49 岁，第三符合法律规定生育子女及合理合法的收养子女，第四、现无子女或独生子女被依法鉴定为残疾，残疾等级达三级（含三级）以上。
（一）生活保障政策。
计划生育政策的开展，为我国的人口事业做出了一定的贡献，但失独老人的产生是计划生育政策后期的必然产物， 2014 年国家民政部和人力资源社会保障部出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭补助工作的通知》（国卫家发〔2013〕41 号，2015 年年底，沈阳市响应国家号召出台了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭补助工作的通知》沈政办发（2015）78 号。在这里的提出的关于计划生育特殊家庭的适用家庭包括五类：第一，独生子女伤残在三级以上的家庭。第二，独生子女死亡后未再收养子女的家庭。第三，独生子女在 1972年以后出生，独生子女家庭依法领取《独生子女光荣证》，但独生子女患有重大疾病的家庭。第四，独生子女父母有一方为三级以上伤残，且独生子女未满 18周岁。第五，独生子女父母有一方死亡，独生子女未满 18 周岁的。几年来沈阳市进一步建立和完善了多元化立体化计划生育特殊家庭关爱补助工作制度，并在经济生活保障，养老保障，医疗保障和社会关怀方面对计划生育特殊家庭提供帮助，关爱失独老人群体，营造更好的社会氛围。
沈阳市于 2015 年出台的政策规定，从 2016 年开始，计划生育家庭特别补助金标准有所提高，沈阳市实行城乡统一的计划生育特别补助金标准，补助对象的范围是符合条件的计划生育家庭。独生子女伤残特别补助金标准从以往的每人每月 270 元提高到每人每月 300 元；独生子女死亡家庭特别补助金标准从以往的每人每月 340 元提高到每人每月 400 元，以年为单位，每年每人共发放补助 4800元。紧急情况下，独生子女死亡后，独生子女父母（含合法收养独生子女的父母）没有再生育的家庭，在女方年满 49 周岁时，可领取一次性抚慰金 5000 元。
落实生活保障政策。对符合城乡低保条件的失独老人家庭可以纳入城乡低保范围，并根据工资收入水平不同发放不同等级低保金。对于年满 60 周岁的失独老人符合农村"五保"或城市"三无"人员救助条件的，分别纳入农村"五保"或城市"三无"人员补助范围。对于生活贫困，住房条件困难或无住房的失独老人按政策规定可优先安排住房，申请廉租房、公租房等解决住房困难。
随着物价的提高，社会的发展，此前的经济生活保障显然不够维持失独老人的生活需要，而自 2016 年实施的此项政策来看不仅解决失独老人的经济问题，还把经济政策纳入到制度体系中。但和经济水平相当的省市相比，经济生活保障的标准还有上升的空间。
（二）养老服务政策。
沈阳市在对失独老人养老保障方面发布的政策可归纳为以下几个方面：第一，对符合条件的失独老人参加城乡基本医疗保险的，可选择任意的档次缴费，地方政府为失独老人代缴最低标准的养老保险费，并适当按照一定比例给予参保缴费补贴。第二，对 60 岁以上的失独老人，可优先入住政府投资兴建的养老机构，并对失独老人发放一定金额的护理补贴，资金由市区两级财政按 1:1 配比补贴标准为每人每月 55 元，第三，如失独老人过世，免除规定的基本殡葬服务费用，建立丧葬服务补贴制度。
政策中明确表示在养老服务领域，加强对失独老人的照顾，支持参加基本养老保险，对于失独老人，重度残疾人，政府代缴最低标准的养老保险费。也带动基金运营与管理，实现保值增值。集医疗、养护、康复、托管、临终关怀于一体的政府兴建综合性老年养护中心，为经济困难的失能半失能老人、重度残疾人和失独老人提供供养、护理服务。
（三）医疗保障政策。
沈阳市出台完善的医疗保障政策制度。将符合条件的低收入计划生育特殊家庭人员纳入城乡医疗补助范围，给予相应的医疗福利政策。同时完善再生育的福利政策，对于想再生育的家庭成员参加生育保险，城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险或是新型农村合作医疗保险，发放补贴或在一定程度上减免费用，对于再生育手术或是再生育的医疗服务费用，按照基本医疗保险的规定程序报销，政府予以补贴。最后，建立了健康档案。各省市的医疗机构开通"绿色通道",社区医疗分队走进家庭开展服务巡诊制度，提供便利就医条件，优先安排医疗服务。
医疗保障政策体系体现了政府对失独老人的关爱，尤其是再生育福利为失独家庭带来了生活希望与可能性。对于失独老人医疗保障政策的制定，为失独老人解决了看病难，看病贵，手续繁复等问题，体现了政府在医疗保障方面的改革，和对失独老人的重视，加快了失独老人全方位一体化的进程。
（四）社会关怀政策。
沈阳市建立了福利的关怀制度，给失独老人带去社会温暖。主要体现在以下四个方面
第一，完善帮扶联系制度。各乡镇（街）、社区（村）、各部门完善失独老人的信息系统，按照各类情况，建立个人档案，为实施精确扶助、精细关怀提供保障。
将失去民事行为能力的失独家庭成员纳入国家成年监护体系，确立了联系人制度，提供帮助，送去关怀，重要节假日期间开展探视慰问活动。组织开展以社会工作者、社会志愿者为主体的社会关怀活动和专业服务活动，有针对性地开展心理疏导。第二，提供法律援助。计划生育特殊家庭成员遭遇民事纠纷等提起诉讼时，符合法律援助范围和条件的，法律援助中心应提供无偿援助。第三，提供收养服务。对于独生子女死亡的失独老人，父母经济上和精神上有意愿收养的，福利院会主动联系并提供上门服务，提供详细的收养人信息。如果达成共识，所在地的公安派出所和民政局会优先办理收养手续。第四，扶持就业创业。对有就业愿望和就业能力的计划生育特殊老人免费开展就业培训知识，扶助就业。
三、沈阳市福利政策的评价。
本文采用半结构式访谈，走访了沈阳市部分街道和下设的 5 个社区，由于不同的家庭有不同的情况，他们对于政策的认知、要求和评价也不尽相同，本文通过走访，观察，访谈了解并分析失独老人各自存在的特点，具体问题，具体分析。
将访谈的家庭分为三类：经济政策需求型，情感关怀需求型和经济和精神方面均缺乏型三类，根据分类的不同对他们的需求也有不同程度的补助政策。本文中各选一例来尽可能全面详细的分析失独老人对于政策的需求。
案例一：情感需求型时间：2016 年 1 月 15 日
地点：沈阳市皇姑区牡丹社区
被访人：李阿姨，沈阳市皇姑区人，62 岁，退休工人
李阿姨以前是某国有单位的一名普通工人，她唯一的女儿学习成绩优异，考上了重点高中 120 中学，但不幸的是在学校军训期间不料被蚊虫叮咬，最终耽误了最佳的治疗时机，病情恶化，导致尿毒症，尚未治愈而离世，这给李阿姨造成了不小的打击。这使李阿姨本身乐观开朗要强的个性遭受打击，整天把自己关闭在屋子里，逢年过节，家里的亲戚，社区居委会的阿姨来探望都闭门不见，老伴也时常开导李阿姨，但李阿姨都捧着女儿的照片潸然泪下，就这样，把自己关在屋子里长达三年之久，一直都没有走出丧子之痛。而李阿姨自己本身的身体状况非常良好，丈夫也只是血糖，血脂有些偏高，每月的固定用药费用并不是很高。
而且李阿姨和丈夫都有自己的退休金，每个月每人 2000 元，再加之有自己的的积蓄，李阿姨和老伴生活上并不缺少什么，看病住院也没有什么问题，所以经济方面并不拮据。访谈中，李阿姨总是提到自己心灵空虚，时常活在女儿还在世的情景里。不能重新面对生活，从上面可以看到，对于李阿姨一家而言，如何李阿姨走出内心的悲痛。
访谈中谈论到对于沈阳市福利政策情况的了解程度，李阿姨表示，"政策年年都会关注，每年都会出台新的政策，更新速度很快，可是看来看去好像都是在经济生活保障方面，往年经济生活保障是多少，今年又提高了多少，政府在这块投入财力多少，虽然听着心里挺舒服的，政府想着我们，很感激。"但是她还说，"我们没有子女了，我和老伴儿平时也没什么花销，我就是在孩子走的这段日子里，自我封闭了一段时间，我希望政府和社区能多开展些社会活动，多提供些关怀，温暖温暖我们，我们心里就老美了。"李阿姨感叹道，如果政府或是社区的干事来到家中，陪我聊天说话，我的心情会舒缓好多。她希望国家和政府能多提供些关怀让我们这些和社会半脱节的老人们重新面对生活。
案例二：经济需求型时间：2016 年 2 月 26 日
地点：沈阳市乐山社区
被访人：张叔叔，沈阳市皇姑区人，51 岁，个体
张叔叔是初中毕业，一直没有稳定的工作，都在给人打工，大大小小换过很多次工作，目前在商场里做保安的工作，收入微薄。张叔叔与老伴是后组建的家庭，40 多岁才和妻子生了一个儿子，老来得子的他感到特别幸福，谁知好景不长，在孩子 6 岁时突然检查出得了败血症，"那是感觉天像塌了一样，眼前一片昏暗，真是不知道该怎么办了"张叔叔说道，"可是再怎么样，我都不能放弃"于是，带着孩子四处求医，跑遍了沈阳市各大医院，也带着孩子去北京治疗，但病情却没有好转，于一年后病逝，这一年里花光了全部积蓄，工作也因为孩子耽误下来，被人解雇，张叔的情绪因此受到打击。如今，张叔叔和妻子还沉浸在悲伤中，访谈时叙述此事眼泪还在眼圈中打转，并且现在张叔的日子过得并不顺心，身体每况愈下，由于之前单位没有给缴纳养老保险，退休后不会发放退休金，而妻子也因腰病缠身不能外出工作，家里的收入也因孩子都投了进去，家里现在的积蓄所剩无几，而且，张叔叔还有 87 岁的老母亲需要人照顾，需要花销，这使这家人的日子更为难过。
从上述访谈中可以看出，对于张叔叔一家而言，目前最迫切需要的就是经济方面的政策援助，访谈中，每次提到经济方面的政策，张叔就激动起来，"现在我基本上都是靠国家的补助金生活，去年申请了低保边缘户，80 岁的老母也有每月 200 块钱的津贴，但还是属咱们失独这块发的是最多的，这样日子还能过得舒坦些，过年心理可乐了。"其中当问道您怎么看待政策时，张叔叔说"希望政策的制定者政府人员还是能够多为受益人着想，换位思考，互相理解。还希望社会上有更多的人知道我们这个群体"而且张叔叔还说道，"政府可不可以每年不审查手续，每次拿出子女的死亡证，独生子女证，心理很不是滋味。"通过访谈了解到对于张叔叔一家来说，更多的侧重于经济生活保障方面其实无论是社区的补助还是社会的捐助，都会解救这家人于水火之中。
案例三：经济和精神均需求型时间：2016 年 3 月 4 日
地点：沈阳市皇姑区柳江社区
被访人：刘阿姨，沈阳市皇姑区，67 岁，退休人员
刘阿姨现今 67 岁，退休前在沈飞机电车床厂工作，20 年前的某天，刘阿姨的孩子小华因溺水抢救无效身亡，刘阿姨当时还在车间工作，听到这一消息，如晴天霹雳，一下子瘫坐在地上，不知所措。之后夫妻关系迅速恶化，现已分居，不再往来，刘阿姨这些年来身体状况迅速恶化，有时社区会派工作人员或志愿者走访到刘阿姨家帮忙照顾。访谈中，刘阿姨提到，一般情况下。自己是不会出门的，有任何信息社区的专干会电话通知或是亲自登门，比如，"2016 年新实行的关于失独老人经济方面的补偿政策，就是李干事到家里传达给我的，如果不是李干事讲解，我什么都不明白，每年的钱是如何打到我的账户上，我该如何查询，都需要人来教我，"刘阿姨说道。刘阿姨的情况无论在经济上还是情感上都需要照料，并且政策的传达和实施过程中是要投入一定的人力和财力的。
诸如此类的案件还有很多，通过访谈的这几例表明，他们有的是没有相应的经济条件，有的是没有必要的精神关怀。还有的是经济和精神层面都缺乏。因此，在制定相关的福利政策时，应发挥经济保障和精神关怀的共同作用，不仅要让他们的经济，生活等物质需要得到满足，还要给他们送去温暖，让他们了解政府一切从需要出发，提供关怀，让他们逐步摆脱失独的心理困境，开放心态，投入到社会实践活动中去，度过一个美满富足的晚年生活。
