摘要：本文详细论述了世界区域经济发展差距演变基本态势,深入分析了世界各国国家区域政策最新的发展方向,并提出了国际区域协同发展先进经验对中国区域协同发展的若干启示。启示之一是进一步提高对缩小区域差距重要性的认识;启示之二是采取更加有力的措施促使区域绝对差距缩小转折点的到来;启示之三是尽快构建我国区域经济新体系,即空间市场一体化条件下的区域经济分工合作新体系——包括“四纵四横”的空间市场一体化的基本框架和“二实三虚”多层次区域分工合作新体系。
关键词：区域协同发展; 国际经验; 对中国的启示;
Abstract：The paper has described the basic trending of the regional disparity of the international world in details;analyzed the newest development direction of regional policies of the international world; and put out the advanced experiences of the Coordinated Regional Development of the international world and some enlightenments to the coordinated regional development of China. One of the enlightenment is to build up a new regional system,which is a new regional division and cooperation system—including the basic framework of the integration of space market with“four-level and four-vertical”connecting lines; and new system of multilevel of regional division and cooperation.
Keyword：coordinated regional development; international advanced experience; enlightenments to China;
一、世界区域经济发展差距演变基本态势
世界区域经济发展不平衡是一个基本的经济规律,区域差距始终存在,需要政府有效干预才能控制在合理范围内。工业化革命以来,全球区域经济逐步形成的“北高南低”的格局始终没有变,各国区域差距与其经济总体发展水平呈现倒“U”型的规律也始终没有变。当前,世界经济总体上已经进入“中等收入”发展阶段,是区域差距最大的时期,也是区域差距由扩大转向缩小的关键时期。因此,构建有效的全球区域经济治理体系,促进世界区域经济协同发展,对解决当前世界经济面临的一系列困难和问题,保证世界经济能健康顺利地迈入发展的更高阶段至关重要。
(一)相对差距缩小、绝对差距扩大
世界金融危机以来,全球经济发展水平不平衡问题继续深化,并仍然呈相对差距缩小、绝对差距扩大的基本趋势。2008年世界金融危机不仅是全球经济和金融发展的危机,也是一场世界区域经济发展差距过大所造成的社会失衡和治理危机。金融危机后,国际社会和各国政府所采取的治理对策和协同行动,在一定程度上昭示了人们对世界经济社会发展严重不平衡问题的担忧和调控意愿,但世界区域经济发展的绝对差距仍然在扩大。
1. 世界区域经济发展水平依然呈现“北高南低”
世界银行最新数据表明(见表1),2014年世界高收入国家和地区人均GDP在1.8591万美元/人左右及以上(GNI达1.2276万美元/人以上),这些国家和地区大多数分布在北半球,如北美和欧洲地区,零星分布在东亚和中东石油出产国;低收入国家和地区人均GDP在641美元/人(GNI低于1005美元/人以下),这些国家和地区主要分布在南半球,如南部非洲、亚洲南部以及南美洲等。总之,世界经济发展水平仍然呈现出“北高南低”的总体态势;世界金融危机以来,高收入国家和地区与低收入国家和地区的发展差距,也就是世界经济的北南差距,表现为绝对差距扩大、相对差距缩小的基本趋势。
2. 发展差距处于扩大向缩小转变的关键时期
从世界各国经济发展水平看(见表2),2014年世界人均GDP已经达1.0804万美元,各国人均GDP最高的国家是(仅限于表2,不包括石油高收入国家)澳大利亚,人均GDP达6.1887万美元,人均GDP最低的是柬埔寨,仅为1084美元。从多区域差距计算结果看,2014年世界各国绝对差距已经扩大到2.4068万美元,而相对差距则缩小到8.3倍,保持了世界金融危机以来,世界区域经济发展差距变化的基本态势。总体看,世界区域经济发展差距无论是相对差距,还是绝对差距都仍然较大,但发展趋势已经开始向全面缩小的方向发展。根据西方发达国家的经验,当人均GDP达到1万美元的时候,区域经济发展的差距将会逐步出现相对差距和绝对差距均缩小的“双缩”态势。因此,世界各国区域经济发展相对差距和绝对差距正处于扩大向缩小转变的关键时期。
(单位:美元/人,当年价)
注:世界银行最新的国家收入划分标准是高收入国家人均GNI等于及高于12276美元/人,中等偏上收入国家和地区人均GNI在12275-3976美元/人之间,中等偏下收入国家和地区人均GNI在2675-1006美元/人之间,低收入国家和地区人均GNI等于或低于1005美元/人。资料来源:世界银行。
资料来源:世界银行WDI数据库。注:多地区差距一般公式。(1)多区域绝对差(MDa):为各地区间所有两两组合按大值减小值计算的差值的平均值。设:xi为i地区经济指标,不失一般地假设:x1≥x2≥…≥xi…≥xn。有公式:MDa(多区域绝对差)=[Σ(n+1-2i)xi]/n/(n-1)×2,(i=1-n,n≥2,下同)。(2)多区域相对差(MDc):为各地区间所有两两组合按大值比小值的倍数的平均值。公式为:MDc(多区域相对差)=[Σ(Σxi)/xi]-1]/n/(n-1)×2。
3. 各国区域经济差距遵循倒“U”型演变规律
从表2可以看出,贫富差距较小的国家主要分布在欧洲、北美、亚洲次大陆以及北非部分地区。显然,分布这些地域的国家和地区有两种情况,一类是发达的富裕国家,如欧洲等;另一类是发展比较落后的国家,如北非、印度、孟加拉、巴基斯坦等国家和地区。这说明发达国家、欠发达国家和地区经济发展差距相对较低,符合倒“U”型曲线两端所描绘的情形。贫富差距较大的国家和地区主要分布在亚洲东部、美洲南部、非洲南部等地区,这些国家和地区主要是中等收入国家,面临着严峻的贫富差距的考验,这也是所谓“中等收入陷阱”的最直接的理论依据和原因。由此可见,各国区域经济发展的贫富差距遵循着倒“U”型演变的基本规律。目前世界经济正处于收入结构调整和转型的深刻变化之中,对处于“中等收入”阶段的国家和地区而言既是挑战也是机遇。
(二)区域差距和其他经济差距的容忍度在缩小
一是贫困线不断提高,但社会矛盾依然越来越大。联合国和世界银行已经多次调高世界贫困线水平,最近一次是将全球极端贫困线标准提高到1.9美元/人日。按照这个新标准,刚刚过去的2015年世界极端贫困人口(所谓赤贫人口)占全球人口的比重已从1990年的37.1%下降到9.6%,这被认为是去年世界经济取得的最大成就,为到2030年彻底消除世界极端贫困人口打下了良好的基础。据最新估算,目前世界极端贫困人口总数为7.02亿人(按1.9美元/人日标准计算),主要分布在撒哈拉沙漠以南非洲地区和南亚地区。世界多数国家也都在用法律规定最低工资标准,并根据经济状况定期或不定期调整和提高标准。据分析,在规定最低工资的国家中,60%的国家只规定一个标准,40%的国家对不同工种规定不同最低工资标准(见表3)。虽然联合国和世界银行,以及各国都在不断调高各类贫困线标准和最低月工资标准,但世界区域差距和人群之间的收入差距,特别是绝对差距依然呈现出扩大的趋势。虽然,除极少数情况之外,世界各地区和各类人群的经济收入都有所提高,但是地区和人群之间收入差距扩大的势头也进入比较敏感的时期,特别是世界经济总体进入人均一万美元这样中等收入水平的关键时期。这个时期,也是各类社会矛盾集中爆发的时期,主要矛盾主要体现在机会不均等、法制不健全、社会纠纷和治安问题突出、公共服务不足、社保体系不完善(有些甚至出现逆向调节)、可持续发展问题严重等等。这些问题处理不好,就有可能长期陷于“中等收入”陷阱中去。
数据来源:世界银行、国际货币基金组织、亚洲银行、非洲银行、国际劳联、欧盟、经合组织、各国统计局及劳工部,引用数据除注明外均为最新数据。货币均换算成人民币元。
二是中产阶级严重不满。首先,是经济增长下滑、通货膨胀严重,导致中产阶级财富大量缩水,成就感和幸福感严重受挫。其次,社会动荡加剧,如占领华尔街运动、恐怖活动增加、极左和极右等极端行为和思潮时有出现等等,都会直接冲击中产阶级对社会的稳定感和责任感。第三,最为重要的是社会上升通道不断缩小使中产阶级失去了前进的方向、动力和活力,社会精英政治正逐步被僵化和固态体制机制所破坏。
三是富裕阶层对社会失控不满,他们担心政府大幅度增加其税收(只有少数最富有的人群对此持高度支持态度),包括遗产税和馈赠税等。这些都引起了富人阶层的强烈不满,他们纷纷转移财产、移居海外,影响了他们投资的积极性和进一步发展的动力。应该说,按照世界上多数国家和地区实施的各类累进税收体系(除少数市场经济体系还不完善的国家外),富裕阶层的税收已经远高于中低收入阶层,他们对各国税收的贡献已经不小,如果要继续加大他们对社会的贡献,适当进一步提高累进税税率是可以的,富人阶层也乐意如此,但一定要有一个度,否则经济活动最活跃的富裕阶层的消失,将对整个经济社会健康发展带来极为不利的影响。
(三)区域差距对全球经济的影响
人类发展不平衡是一个十分正常的现象,而且在一定程度上是经济社会发展的动力之一。但是,发展上的不平衡,无论是经济上的、还是社会上的、或其他方面的,都不应该超过某种界线和程度,都有一个不可逾越的底线,超过了这个底线,很可能就会出现经济社会发展系统的崩溃,阻碍经济社会继续正常的发展。目前,世界经济社会发展正处于新一轮“新常态”的发展转型阶段,适应“新常态”,将各种经济社会发展差距控制在能够容忍的范围之内,是当前世界各国经济社会发展需要认真解决和对待的问题。只有那些能够有效解决了这个问题的国家和地区,才能成功地进入下一个新的发展阶段。
世界经济循环出现薄弱环节,生产与消费脱节难以解决,都在一定的程度上与世界区域经济发展差距扩大有关。美国金融危机和占领华尔街运动,以及随后的欧盟主权债务危机、日本经济陷入长期低迷状态等等,以及以中国、巴西、俄罗斯、南非、印度等为代表的新兴国家和地区经济也多出现徘徊,都是这种世界经济全球化模式不可持续带来的结果。
二、世界各国区域政策发展案例
(一)发达国家区域政策
1. 欧盟实施的一体化战略
从20世纪80年代后期以来,欧盟开始制定旨在缩小地区差距的区域协调发展政策,先后出台了3期指导和资助落后地区和其它经济结构存在问题地区发展的“结构政策”,有力地促进了欧盟区域经济的协同发展。经过多年的努力,目前,欧盟统一的区域政策已经基本形成,其本质上是各国区域政策的相互确认和整合,主要体现了包括德国的纵横区域均衡政策和英国法国的落后地区扶持政策在内的区域协调和协同政策的大综合。其重点目标和任务是巩固空间市场一体化和对欠发达地区和结构老化地区的扶持政策。
在上述区域协同发展政策指导下,进入21世纪后欧盟地区发展差距总体呈现缩小趋势。2015年欧盟人均收入基尼系数已降低0.29左右,收入差距最小的国家是挪威,最大的是拉脱维亚。
2. 美国促进区域经济协同发展的做法
美国高度重视全国空间市场一体化的建设和维护。1864年南北战争之后,美国开始了工业化和现代化进程。伴随着工业化进程的发展,美国空间市场一体化不断得到加强,先后掀起了运河网络建设高潮、铁路建设高潮、高速公路建设高潮和机场体系建设高潮等,有力地促进了美国区域经济一体化的形成和发展。
在区域政策上,美国早在19世纪初就出台了统一全国铁路运价的州际法案。1929年经济大危机时期的《复兴法案》开启了对落后的田纳西河流域的开发与整治。“二次大战”后,美国区域政策开始关注所谓“问题区域”,如过度开发地区,包括新英格兰;资源开发枯竭地区,包括阿巴拉契亚地区;欠发达地区,包括欧扎克区。20世纪70年后,美国开始重视全国统一的国土整治和区域协调发展立法,先后制定了《地区再开发法案》、《公共工程与经济开发法案》和1993年克林顿政府制定的《受援区与受援社区法案》,逐步形成了以联邦政府直接补贴和赠款给落后地区和社区的区域政策体系。
奥巴马执政以来,美国区域政策主要围绕重整地区公共基础设施和推行全民医保展开。前者主要包括高速铁路项目的推进、现有高速公路的维护以及城市内部和城市间轨道交通网络的维护和更新。由于“次贷”危机的影响,该项工程进展十分缓慢,有些甚至因种种原因招致停工和退款(将联邦政府对基础设施建设的地方拨款退回)。后者“全民医保”经奥巴马总统的强力推进,目前进展良好,但也有可能面临总统换届的强烈影响或反弹。
(二)新兴市场国家区域经济发展动态
1. 俄罗斯
近年来,俄罗斯高度重视区域协同发展,出台了新的联邦区域规划。2000年5月,普金总统发布命令,决定成立7个联邦区,包括中央区、西北区、南部区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区和远东区等,形成了“5+2”的区域经济体系(5个俄罗斯欧洲联邦区和2个俄罗斯亚洲联邦区)。新的联邦区区划体系加强了俄罗斯联邦政府对区域经济的控制力和协调发展能力,进一步整合了各新联邦区内自然和经济资源,促进了俄罗斯区域经济一体化发展。
目前,俄罗斯区域收入差距和居民收入差距还比较大,与高收入国家中的收入差距和地区发展差距是比较大的,与处于中等收入国家行列的中国相似。这与俄罗斯区域政策比较强调区域增长极或区域重点增长聚合体(growth cluster),以及鼓励地方政府发展优先经济的政策有关。随着中央集权水平的提高,俄罗斯联邦政府正在逐步完善财政转移支付制度。2004年俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦税法典》,提出俄罗斯的转移支付要按照各联邦主体在联邦财政面前平等的原则,尽量在各地区实行合理的财政政策。与此相适应,俄罗斯还不断调整各级财政之间的收支划分,消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。这些都将有利于改善俄罗斯区域发展相对较严重的不平衡现象。
2. 巴西
巴西属于中等收入国家,是世界上收入差距比较大的国家之一。进入新世纪以来,巴西政府实施了一系列以推动社会发展为核心的发展政策和措施,通过降低利率、税制改革、增加出口、加大基础设施投资等措施恢复经济增长,减少对外资的依赖,成功地促进了地区差距和居民收入差距缩小,促进了巴西经济的可持续发展。这些政策和措施:一是“第一次就业计划”,以解决青年失业问题。创造各种机会,鼓励青年人第一次就业。二是提供家庭补助金普及教育,以防止低收入就业。巴西把贫困家庭分为两种:即赤贫,指人均月收入低于50雷亚尔(25美元)的家庭;以及贫困家庭,指人均月收入在50-100雷亚尔(25-50美元)的家庭。政府按人数不同向他们发放每月15-95雷亚尔(7-47美元)的现金补助。三是实施“零饥饿计划”解决温饱问题,保障穷人基本生活。四是扶贫教育帮助穷人掌握劳动知识和技能。巴西政府将大幅增加教育投入,提高基础教育质量,加强培训,将扶贫的重点从救助转向帮助穷人掌握劳动知识和技能。世界金融危机爆发,在一定的程度上打乱了巴西消除发展差距、努力进入现代化国家的进程。
3. 印度
印度发展水平相对较低,收入差距也不太高。在区域协调发展方面,印度作为低收入国家虽然地区差距没有中等收入国家那么大,但相对而言也是不小的。许多人认为,下一步印度改革的重点任务应该是缩小兴旺的中产阶级与数百万贫困者之间的差距,以继续保持经济快速增长的势头。在一定的程度上,这个看法是有道理的,特别是在比较了巴西在金融世界金融危机以后的表现后,更是如此。但从目前印度政府的政策和发展战略上,还看不出对缩小地区差距和收入差距的控制意图。许多人认为,由于印度独特的种性文化、气候条件以及殖民经历,使印度在缩小地区发展差距和居民收入差距方面需要付出更大的努力,而且成效究竟如何也是难以意料的,这也是有待今后人们给予密切关注的问题。
三、结论及对中国的启示
总结发达国家和新兴国家区域经济发展的经验,可以看出以下几点:一是各国都认识到,区域差距继续扩大是当前经济健康发展面临的重大挑战之一,也是造成目前经济难以恢复活力的原因之一;二是需要并采取更加有力措施,对区域差距加以控制,防止收入差距扩大可能造成的社会动荡;三是国际社会在区域差距和收入差距上需要展开合作,共同应对世界依然存在的贫困危机,同时也为世界未来经济的发展开辟新的途径和领域。
区域经济如何协同发展是极其重要的并为各国政府所关注的课题,也是各国宏观调控的一个重要目标,任何国家内部严重的区域发展不均衡都将会影响整个国民经济和社会的发展。因此各国都高度重视区域之间均衡发展及消除差距的问题,并均通过不懈努力和探索来解决此难题。特别是发达国家采取各种政策和措施协调区域发展,为我们积累了丰富的可借鉴经验。我国区域经济发展不均衡、不协调,区域差距较大具有一定的客观性和历史性。要充分认识到区域协调发展不均衡带来的各种问题,通过研究国外发达国家和新兴国家区域经济协调发展的经验,启迪我们增强历史责任感和现实紧迫感,处理区域经济协调发展,构建我国区域经济发展新体系。
(一)建立分享型社保体系,缩小区域差距
区域差距不仅是公平问题,也涉及效率问题。世界各国经济发展的经验表明,处于“中等收入”水平的国家,区域差距和居民收入差距最大。事实还表明,大多数处于“中等收入”水平的国家,之所以未能顺利地进入“高收入国家”行列,其中一个重要原因,就是没有处理好各类收入差距问题。其理念根源可能是对各类发展差距的认识不足,没有认识到这不仅是公平问题,也涉及效率问题,收入差距的过大和过小都会影响经济发展的公平和效率,收入差距控制在合理区间应当是政府的基本责任。例如,在调控收入差距中,全民社会保障体系应该是一个十分有效和有力的工具,但目前在中国,社会保障体系还十分不完善。甚至有一些人认为,我国现行社保体系不仅没有起到缩小差距的作用,反而还存在所谓“逆向调节”的现象,也就是越富有的人群,获得的社会保障水平反而越高,这显然不利于促进区域经济协同和社会和谐发展。如何建立符合国际惯例的分享型社保体系,将是未来我国调控收入差距的应该采取的重要措施之一。
(二)构建合理区域经济新体系
近年来,在西部大开发和中部崛起等区域协调发展战略指导下,我国区域经济改变了地区相对差距扩大的趋势,已经开始了区域经济协调和协同发展的初步进程,这一趋势是符合区域经济发展的一般规律的。按照区域经济发展的倒“U”型理论,当经济发展水平也就是人均GDP达5000美元(2010年价)时,在适当的区域政策的干预下,地区相对差距将出现缩小的态势,也就是达到地区相对差距变化倒“U”型曲线的顶点,或称为地区相对差距开始缩小的“转折点”。2014年我国人均GDP达4.6531万元,已经超过7000美元,表明我国区域经济已进入地区相对差距逐步缩小的新的发展阶段。
区域经济协调和协同发展转折性的新阶段,对构建我国完整的区域经济新体系提出了更加迫切的要求。首先,是全面建设小康社会的目标和适应“新常态”要求的需要。全面小康不能有掉队的区域,完整的区域经济体系可以确保区域协调协同政策的全覆盖,让所有的区域都获得发展的机会,都能享受发展的成果,而且能达到一定程度的有底线的共同的平均水平;稳增长、调结构、增效益,在很大程度上靠我国巨大的国土空间和完整的区域经济体系,其巨大韧性和回旋余地为我国经济长期的中高速增长提供了基础条件,为不断发现和培育新的区域增长极提供了依据。其次,是空间市场一体化和区域经济进一步合理分工合作的要求。空间市场一体化是区域分工协作的必要前提,其目的在于为各产业和各企业提供更大的市场空间,为其规模扩张创造必要的区域间流通顺畅的交通通信硬件条件和无障碍空间市场软件条件;区域分工合作的不断深化是区域经济发展不竭动力之一,在空间市场一体化程度不断完善的条件下,区域分工协作体系越完整,区域发展的潜力就越大,以前的区域体系层次不多,难以适应不断深化的区域分工合作的要求。第三,是进一步缩小地区差距与区域生态环境可持续发展的要求。地区差距具有明显的方向性,也就是说不同的区域划分方案会得出不同的地区差距的结果。目前,我国地区相对差距开始缩小,地区绝对差距还在扩大,只有构建合理的完善的我国区域经济体系,才能正确反映和指导未来我国区域经济发展差距调控的方向和力度。不同地区生态环境和资源条件不一样,区域经济发展的方向和水平也不一样,实现区域经济与其生态环境可持续发展,必须因地制宜,按照不同区域体系的要求,采取不同的发展模式,才能获得事半功倍的效果。
(三)全面深化改革,加强顶层设计
我国区域经济协调和协同发展先后提出了许多新认识、新观点和新举措,概括起来就是未来我国区域经济协同协调发展顶层设计的“四三三”总体战略部署。其中,“四”是指“四大板块”,即指东北、东部、中部和西部,其作用是显示和调控区域差距。“第一个“三”是指“三个支撑带”,即“长三角”支撑长江经济带,“环渤海”支撑东北、华北和西北经济带,以及泛“珠三角”支撑西南和中南经济带,其作用是促进区域合作和互助(2014年政府工作报告提出了构建我国区域经济协调发展的“新棋局”,2015年政府工作报告进一步总结为拓展我国区域发展的“新空间”,即统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合)。第二个“三”是指大家已经熟知的“一二三号”重点区域工程:一号工程是指京津冀协同发展,其主要目的是解决看似意外实则必然的突显的遍及华北(包括华东乃至全国其他地区)的严重的大气雾霾污染,以及越来越严重的大城市病;二号工程长江流域经济带,其主要目的是探索东西部协调发展路径和新的城乡区域增长点;三号工程陆地“丝绸之路”经济带和海上“丝绸之路”,主要目的是建立全球一体化开放体系,重振中华民族往日的辉煌。
我国区域协调和协同发展顶层设计的“四三三”战略是个大方向,需要进一步细化和具体化,才能形成我国空间市场一体化条件下的完整的区域经济分工与合作新体系。所谓区域经济新体系,即以城乡居民点体系为支点、以交通网络线路为连接的“四纵四横”的我国空间市场一体化的基本框架格局,以及依托各级行政区划和经济区划体系,构成“二实三虚”的五个分层分工合作系统。
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