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【题目】城乡一体化发展的制度因素探析
【第一章】制度创新理论在城乡一体化中的应用绪论
【第二章】城乡一体化与制度创新之间互动关系阐释
【第三章】城乡一体化进程中的制度影响因素分析
【第四章】国内外城乡一体化经验及启示
【第五章】加快城乡一体化的制度创新构想
【结论/参考文献】制度创新角度下城乡一体化建设研究结论与参考文献
第3章 城乡一体化进程中的制度影响因素分析
3.1 户籍制度
3.1.1 我国户籍制度发展历程
中国现行户籍制度大体经历了形成（建国初至 1958 年）、发展（1958 年至1978 年）、初步改革（1978 年至今）等三个阶段[21].
《中华人民共和国户口登记条例》于 1958 年 1 月颁布，这被视为中国人口管理制度的一个分水岭。因为它确立了包括人口等级制度在内的一整套户籍管理制度。
1963 年，我国户口被划分为“农业户口”和“非农业户口”,划分标准为是否吃商品粮。1977 年 11 月，《公安部关于处理户口迁移的规定》开始实施，该法规提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的项重要政策”,并第一次正式提出严格控制“农转非”[22].
改革开放以后，户籍制度改革进入了一个新时期。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984 年，各省、各自治区、各直辖市可若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这是我国进行户籍制度改革的第一个规范性政策规定。
2001 年，我国经济运行存在明显问题，一方面是城镇人口比率增速明显下降，另外一方面是内需不足，而扩大内需的途径之一就是增加城镇人口[23].在这种背景下国务院于当年 3 月下发了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革进入加速阶段。
2006 年，《关于实施北京市工作居住证制度的若干意见》实施，发放北京“绿卡”.2012 年 2 月 23 日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。
我国户籍制度的发展特别是改革开放以来的制度变迁是以我国国民经济快速发展为背景的，户籍制度本身应该为经济建设和提高人民生活水平服务。所以当户籍制度供给落后于需求而处于非均衡状态时，制度供给者应当考虑制度需求者的实际需要进行制度创新。
3.1.2 户籍制度对城乡一体化发展的影响
户籍制度改革的重点是要与经济社会配套政策有效衔接。很长时间以来，户籍都是我国社会福利分配和政策适用对象的判断依据，我国城乡分割开来的二元户籍制度也就此形成，并阻碍了我国城乡一体化水平的提高。
1. 二元户籍制度阻碍劳动力要素的自由流动
在充分竞争中的市场中，劳动力要素能够自由流动，劳动力交易的成本将会降低，而市场中的资源也能够最优化配置。但是当劳动力要素的自由流动无法实现时，劳动力交易成本将会上升，而劳动力资源的分配也无法达到最优。而二元户籍制度同样也阻碍了我国劳动力要素的自由流动。
在二元户籍制度下，户籍是我国社会福利分配和政策适用对象的判断依据，在一定程度上代表着权利和利益。在身份改变十分困难的情况下，从农村转移而来的劳动力无法获得城市居民身份，这就使得农村劳动力要素在城市中的流动性周期缩短，稳定性减弱。这与城乡一体化发展的要求是相违背的。
2. 二元户籍制度造成了城乡居民不平等就业机会
农村劳动力在流动过程中很难获得城市户口，在当前二元户籍制度下也就无法获得与城市居民完全相同的权利和待遇。在寻求工作机会的过程中，这些农村流向城市的劳动力处于弱势地位，无法与拥有城市户口的城市劳动力公平竞争，例如有的正式劳动部门仅向拥有城市户口居民开放。这种不公平竞争无疑阻碍了城乡一体化发展。
3. 二元户籍制度造成城乡居民受教育权利和机会的不平等
农村劳动力在流向城市后，随之也带了一定的问题，比如子女教育。一部分农民工子弟来到城市上学，但由于没有城市户口，他们接受教育的成本相对较高，同时也无法获得公平的教育资源。而更多的农民工子弟则是不得不留在农村，这些留守儿童身处教育资源相对匮乏的农村，师资力量等各方面都无法与城市相比较，而以上两种情况都造成城乡居民受教育权利和机会的不平等。
近几年以来，城乡青少年受教育程度的差距在不断拉大，很重要的一个原因是因为城乡之间教育资源拥有量的差距较大。二元户籍制度在城乡居民受教育权利和机会的不平等尤其表现在农民工子女入学和高考等方面。这些社会不公平现象制约着城乡一体化的进程。农民工子弟因为没有城市户口而不得不向城市学校缴纳借读费，而更多的农村孩子是不得不留在农村。但是在教育资源匮乏的农村，这些留守儿童的受教育权利无法得到有效保障。因此，在进行户籍制度创新时，必须缩小进而消除城乡居民受教育权利和机会的不平等。
3.2 财政体制
3.2.1 现行财政体制特征
我国的财政体制发展是与经济发展水平及国情相适应的。建国初期，由于国家经济基础薄弱，财政需要收归中央，我国实行统收统支的财政体制。该财政体制的主要特点是地方财政收支之间不发生直接联系，财政收支权限掌握在中央手中[23].
十一届三中全会后，我国经济开始转型，由计划经济向市场经济转变，开始实行财政包干体制。财政包干制能够提高地方经济发展的热情和动力，从而提高地方财政收入，但同时财政包干制也使地方政府因为信息优势占据了主动地位。
我国现行的财政体制分税制从 1994 年开始全面推行，它扭转了因包干制而使中央政府相对于地方政府而言的财政弱势地位[24].
分税制是指各级政府按照事权与财权相结合及兼顾利益关系的原则，划分各自的收支范围。而政府间的收支往来关系利用转移支付制度来协调[25].现行财政体制的基本特征包括：1. 分别建立中央、地方两套税务机构分别征税；2. 根据财权、事权相统一的原则合理划分中央和地方收入；3. 按照中央和地方的“基本事权”划分各级财政的支出范围；4. 税收返还承认现状并分省分别确定税收返还的数额。5. 实施相应的转移支付制度以调节各地区政府的纵向以及同级政府的横向财政不平衡。
3.2.2 我国现行财政体制对城乡一体化发展的影响
1. 城乡分割的财税政策阻碍了城乡一体化的发展
2006 年，作为支持“三农”建设的重要举措，我国取消了农业税，广大农民因此而受益，同时也减轻了农业产业生产负担。但是农业税的取消无法从根本上改变现行财政体制向城市倾斜的现状。这种倾斜使得农村经济社会发展的外部环境远远落后于城市，而农村经济发展的底子本就薄弱，在这种情况下我国城乡一体化发展必然受到阻碍。
2. 重城轻乡的财政公共支出不利于缩小城乡之间服务和公共产品的差距
最近几年来，我国各级财政对农村公共品和服务资金投入力度不断加大，农村在义务教育、社会保障、等方面都有了很大提高。但是由于在过去很长一段时间内对农村社会公共事业的投入不足，再加上由于我国农村公共服务建设还处于起步阶段，导致我国农村的公共产品和服务在短时间内达到城镇的水平非常困难。
3. 农村公共产品支出占财政支农支出的比重较低，不利于城乡一体化水平的提高
农村公共产品对于提升农民的生活水平和质量有着重要作用。但是现阶段，我国农村公共品的供给却并非十分充足，同我国农民日益增长的农村公共产品需求相比供给还有待加强。造成这种局面的原因主要是农村公共产品支出占我国财政支农支出的比重较低。财政支农支出主要集中在农村生产经营项目以保证我国粮食生产安全。近年来，我国各级政府不断加大农村公共支出，但是整体比重并未有明显提升。
4. 财政支农资金使用效率不高，影响城乡发展水平的同步提升
我国的农村财政资金来源主要有两大类，包括我国各级财政部门和县级以上各农业主管部门。这两类部门下辖的部门众多且多有交叉合集。这就造成支农财政资金管理成本居高不下，资金运用无法实现规模效益和效率最大化，究其根源有两方面原因：一方面财税政策在支农方面系统性不强，制度安排落后于我国农村发展现状；另一方面，对财政支农投入资金的审计监督机制不健全。正是财政支农投入资金来源的多渠道化，分散化。但是在实际操作中，项目管理和集中支付制度等一系列制度无法将全部的支农财政资金纳入监管之内，这就使得资金的合理规范运用无法得到有效的保证，甚至有可能出现转款无法完全专用，造成明显的资金流失。
3.3 农村土地制度
农村土地制度安排是提高农业生产效率的关键影响因素，它关系到农民增收和农村社会的长治久安。要解决“三农”问题和推动城乡一体化发展，就必须不断健全完善农村土地制度，以优化土地资源配置、维护农民土地权益。
3.3.1 我国现行农村土地制度特征
新中国成立之初的土地改革实现了耕者有其田。1953 年对农业的社会主义改造把土地等农业生产资料从私有制转变成了社会主义公有制。改革开放以后，我国农村土地制度变迁分为两个阶段：第一阶段是从 1978 年到 1999 年，在农村实行土地家庭联产承包责任制度，第二阶段是从 2000 年至今，这个阶段的农村土地制度改革旨在给予农民长期有保障的土地使用权并实现集体土地所有权益，主要措施包括继续完善并用立法规范承包土地制度，探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革[26].具备“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”特点的一套完整的新型土地制度初步建立。
3.3.2 农村土地制度对城乡一体化发展的影响
从 2003 年我国《农村土地承包法》实施至今，具备“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”特点的一套完整的新型农村土地制度初步建立，但是在我国城乡一体化进程中，现行农村土地制度还存在着一下不足：
1. 农村土地产权主体不明晰，易降低土地使用效率
我国现行的关于土地方面的法律主要有：《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农村土地承包法》，其中农村土地属于农民集体所有在以上法律中都有明确规定，但是对于集体的详细界定还十分缺乏。在农村实际的生产生活中，经常涉及到的集体有乡镇、村、村民小组这三个级别。如果这种产权主体对于农村土地都拥有产权，那么在农业生产生活中必然会产生一定的矛盾，这种农村土地产权的不清晰界定对于提高土地使用效率起到了反作用。
2. 农民拥有的农村土地权利内容不完整，难以实现规模经营
规模经营对于提升农村生产效率，提高农业抗风险有着重要作用。但是由于各种原因，规模经营无法铺展开来，一方面农民拥有的农村土地权利如处分权不完整，这就使农民无法参与处分土地。另一方面，农民的长期稳定经营有赖于各方面的有力制度保障，尤其是对于土地所有权，但是现行土地制度下，农民的土地所有权还不完整，所以也就造成了规模经营很难展开。
3. 人地关系紧张，土地的保障功能与生产功能发生矛盾
当无法转移到城市中的农村劳动力因为城乡二元结构只能滞留在农村时，这部分农民的社会保障就只能依赖土地。土地的社会保障职能和生产资料功能之间的矛盾在会随着农村分工程度和农民经营素质分化程度的提高慢慢激化。同时，土地所承担的社会保障功能上升，生产功能下降[27].
我国农村土地制度以上的这些不足严重阻碍了城乡一体化进程。第一，农村土地产权主体不明晰和农民拥有土地权利的不完整使得农村土地无法自由流转，也就无法使土地使用效率达到最大化，不利于缩小城乡收入差距。第二，人地关系紧张、土地的保障功能与生产功能发生矛盾也使得农民在农村的经济收入水平无法得到有效的提高和保证。第三，农村土地制度对于城乡一体化的影响更多的是侧重于农村，当农村土地制度无法提高农村土地利用率和提高农民土地收益时，城乡收入差距缩小进而消除将得不到保证，这有碍于城乡一体化的发展。第四，农村土地制度是农业生产经营活动中的基础性的重要制度安排，农村土地制度的非均衡状态无疑会弱化农业产业的整体竞争力，进一步拉大农业与第二、三产业之间的发展差距，最终阻碍了城乡一体化目标的实现。
3.4 社会保障制度
在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提到，到 2020 年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，就是建成覆盖城乡的社会保障体系。社会保障制度建设是直接和个体相联系的，能够最直接地促进人的发展，而促进人的全面发展恰恰是政府推动城乡一体化的目的和出发点。建立城乡社会保障一体化模式，是构建社会主义和谐社会的必然要求。构建社会主义和谐社会，就要坚持公平正义，坚持和谐共处，城乡社会保障一体化的建设就是实现社会公平正义的重要标志[28].
3.4.1 我国现行社会保障制度的基本内容及特征
我国的社会保障制度主要包括：医疗保障制度、养老保险制度、工伤保险制度、失业保险制度和生育保险制度。其中，养老保险制度主要包括城镇职工基本养老保险基金和新型农村社会养老保险。而我国基本医疗保障制度涵盖了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。
新型农村社会养老保险（包括开展城乡居民基本养老保险地区）虽然涉及参保人数高于城镇职工基本养老保险，但是无论在保险基金收入还是支出上，前者均无法与后者相比。而社会保险是社会保障制度的核心制度安排，城乡在社会保险上的差距，也一定程度上反映了我国农村社保制度发展水平落后于城市。消除这种落后对于城乡一体化的推进有着重要意义。
3.4.2 现行社会保障制度的问题及对城乡一体化发展的影响
1. 我国社会保障制度内部制度安排缺乏连续性
我国社会保障制度涉及的制度层面较多，但是很多制度层面的内部制度安排缺乏连续性和整体性。
例如，我国现行的基本医疗保障制度主要包括：城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度[29].其中，前两种由人力资源和社会保障部门管理，后两种分别由由卫生部门和民政部门管理。这就使得社会基本医疗制度无法从整体上设计，各制度之间缺乏连续性，医疗保障资源利用率也相对较低。
2. 社会保障制度运行缺乏有效的法律保证环境
社会保障制度建设是直接与个体相联系，社会保障制度的切实落实和顺利运转需要法制保障，以约束相关参与执行人员。但是在我国，现代社会保障制度的建立尚在摸索中前行。而与之相关的法制保障也不是十分完善，相关制度供给远远落后与制度需求，例如基本医疗保障制度在实际推行中主要依靠行政法规和地方性法规，作为法律法规，缺乏足够的法律强制力和权威性[30].另外，在基本医疗保障制度运行的过程中，风险控制和防范机制还不是十分成熟，资金审计监督机制还有待完善。
社会保障制度与城乡居民的生活密切相关，它的运行效果好坏对城乡一体化的发展有着重要影响。良好的法律保障能够促进社会保障制度的健康平稳运行，使得城乡居民社会保障一体化成为现实，有利于最终实现城乡一体化[31].而现行社会保障制度设计和法律保障上存在的缺陷，使得城乡居民共享改革发展成果的这一城乡一体化目标难以完全实现，进而弱化了城乡一体化发展的内在动力。
