近年来，德宏州委、州政府高度重视食品安全工作，针对食品药品监管体制进行改革，对食品安全的监管力量逐步提升，各职能部门在食品药品监督管理局领导下更是积极创新监管方式，探索完善工作机制，开展专项整治活动，食品市场总体保持健康向上的良好态势，在全州范围内未发生重大食品安全事故。然而，当前食品安全问题依然严峻，食品安全事件依然频频爆出，食品安全已经成为世界各国公共安全的重要组成部分。在这样的大背景下，笔者认为食品安全监管工作仅靠政府部门是远远不够的，而应当遵循《食品安全法》提出的"社会共治"原则，在加强和完善社会监管方面探索更有效的机制，使政府、公众、社会组织、新闻媒体等各方面共同组成监管体系，以期促进食品安全监管工作顺利开展。
一、德宏州食品安全政府监管工作中面临的困难和问题
（一）监管对象众多
截止 2015 年 6 月 30 日，德宏州共有食品生产经营餐饮单位16582 家（其中：食品生产加工获证企业 192 家，食品加工小作坊396 家，食品经营单位 10623 户，餐饮服务单位 5371 户），农资经营户 1095 户，规模养殖场 906 个，畜禽定点屠宰场 71 个，动物产地检疫报检点 53 个，生鲜乳收购站5 个，饲料生产加工获证企业10 户，无公害农产品产地认定面积 227 万亩，畜禽 198 万头，全州畜禽标准化养殖示范小区（场）707 个。除了大米、蔗糖等少数产业外，整体上德宏州的食品企业呈现出小、散状态，集约化程度不高，小作坊、小摊贩、小餐饮等"三小"问题大量存在，且底数不清，监管困难。
（二）监管体制调整过于频繁
2014 年 4 月，德宏州按照《云南省人民政府改革完善省以下食品药品监督管理体制的实施意见》要求，将生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性移交给新组建的食品药品监督管理局，并加挂"德宏州人民政府食安办"牌子。今年 7 月，又在县市启动了新一轮食品药品监管体制改革，各县市的改革进度不一，改革模式五花八门，监管体制尚未完全理顺，州、县（市）上下部门职能不能完全对接。芒市和陇川县已基本完成工商、质监、食药监"三合一"改革，组建新的市场监督管理局（虽然已完成"三合一"组建工作，但"三定"方案尚未出台，对机构设置、职能职责、定岗定编等问题尚未进行明确）；盈江县拟组建综合执法市场监督管理局（工商、质监、食药监、城管执法"四合一"），梁河县拟组建安全生产和市场监督管理局（工商、质监、食药监、安监"四合一"）。由于监管体制的频繁调整，监管部门之间不断交接工作，监管人员不断熟悉规则，无所适从的情况不同程度存在，给监管工作造成了被动，影响了监管职责的正确、全面履行。
（三）部门间职责不清且联系松散
食品安全监管涉及到食药监、质监、海关、工商、卫生、农业等多个部门，实行的是分段监管模式。种养殖、生产、流通、餐饮等各个环节分别由农业、质监、工商、卫生等部门进行管理。在理论上，各个环节可以分得很清楚，但是在实际的食品生产过程中，从食品的生产、流通到消费的整个过程纷繁复杂，各个环节又互相交叉，易造成各监管部门之间责任不明、边界不清、监管交叉和监管空白并存的局面。例如，对无证无照的小食品加工厂、小食品店、小餐饮店，依照分段监管原则，无证无照的小食品加工厂应由质监部门查处，小食品店和小餐饮店应由卫生部门查处。但质监和卫生部门认为，经营户的营业执照是工商部门颁发的，按照规定应由工商部门进行查处取缔；而工商部门则认为，卫生部门和环保部门是前置许可部门，它们也有责任进行查处。调研发现，食品安全综合协调的体制机制尚未完全理顺。虽然食安办的成员单位多达33 个，但彼此之间联系松散，多依靠定期召开会议研究部署相关工作，各部门信息难互通、资源难共享、工作难互动现象时有发生，无法做到纵向到底，横向到边的无缝对接，从而导致监管效能大打折扣。
（四）监管力量薄弱
经过多次体制调整后，德宏州食品药品监督管理局及各县市"三合一"或是"四合一"部门的监管范围大幅拓展，监管责任高度集中，监管对象成倍增加，但人员编制、机构设置、人员素质、经费投入、监管手段却不能满足工作需要。调研发现，各县市食品安全的技术监管水平有限，技术监管的基础建设跟不上社会发展，专业性的检测设施不健全，眼看、鼻闻、手摸等传统监管方式依然是执法人员使用最多的手段，这对食品安全质量检测的准确性无法确保。仅凭经验和查证、询问、眼观等方式对食品有效期、保质期、商标包装等方面做出粗略判断，大大降低了食品的安全性；一些监管人员还不能熟练掌握有关食品常识和检测操作技能，实际操作能力低，巡查时走马观花，发现不了风险点，业务水平有待进一步提高。另外，工商部门、食品药品监督管理局原来采用垂直管理模式，目前采用属地管理模式。下划地方后，根据德宏州人民政府相关文件规定：工商局下属工商分局、工商所，食品药品监督管理局下属食药监所驻地办公不得执行本地的乡镇工作岗位补贴。这一规定严重影响到基层职工的工作积极性和干劲，基层职工反映很强烈。
（五）监管留有死角
一是从农产品生产第一环节看，农产品药物残留超标问题比较严重，但现在并没有对初级农产品实行市场准入限制，缺乏监管的依据和标准；二是从加工环节上看，德宏食品加工小作坊占食品加工企业的70%左右，这些经营主体遍布大街小巷和各个村庄，规模小、点多、线长、面广，环境卫生条件较差，相当一部分经营者未办齐证照，加之很多是季节性生产加工小作坊，产品质量难以保证；三是从流通环节上看，经营者素质高低程度不同、经营规模也有比较大的差异，规模比较大的超市商场等食品种类较多、员工素质稍高，也有比较健全的内部管理体系；相对来说，小规模的小店综合素质较低，食品安全概念比较模糊，导致所经营的部分食品不能达到食品安全卫生标准；四是从消费环节上看，中小餐馆、街面流动摊点和学校周边小食店数量多、卫生条件较差，监管难度较大。特别值得注意的是，德宏属于边疆民族地区，边境线长，边民互市活跃，进出口食品种类繁多，很多境外食品没有通过正规渠道，没有经过检验检疫就流入境内；而少数民族的传统饮食习惯，例如火烧肉、撒苤等也存在一定的食品安全风险，从而导致监管更加困难和复杂。
二、实行食品安全社会监管的优势
何谓食品安全社会监管？不同的学者有不同的理解。有的学者认为社会监管是除政府以外的监管，主要包括公众、新闻媒体、社会组织监管。但也有学者认为社会监管包括政府监管在内。本文所称社会监管是指前一种意义。如前所述，因为诸多原因，食品安全监管难度很大，监管留有死角，监管效能低下。因而，食品安全监管不能仅靠政府单打独斗，而应当建立起政府监管和社会监管相结合的模式，充分发挥社会监管的优势，最大限度地保障食品安全。
（一）社会组织监管的优势
在食品安全监管体系中，社会组织主要包括食品行业协会、食品认证机构、消费者保护组织等。社会组织具有自律性、自治性、自主性特征和专业性、效率性、公正性优势，是介于政府与消费市场之间的一种组织形态。行业协会可以利用其自身的信息优势，对食品行业内部的违规、违法行为进行监督，既降低了监督成本，也提高了监督效果，还可以在加强行业自律、提供政策咨询、沟通行业信息、加强业务交流、推广先进技术、开拓新市场等方面发挥重要作用。食品认证机构、检验机构的监管标准和检测手段相对科学具体，监管行为相对专业、公正、权威，监管结果更容易被监管对象所接受。消费者保护组织可以积极引导消费者理性、科学消费，还可以利用投诉、诉讼等来维护消费者的合法利益。
（二）新闻媒体监管的优势
现在，食品安全问题是全社会关注的热点，新闻媒体能快速对社会上的食品安全问题做出回应，充分发挥公益宣传和舆论监督的作用。近年来多起食品安全事件都是先被新闻媒体披露出来，从而引起相关监管部门的高度重视，从而防止了事态进一步扩大。可以说，新闻媒体同时扮演着环境检测者、信息传播者、社会协调者和权力监督者的角色，既充分保证了公众的知情权和监督权，积极推动政府工作向良政和善治方向发展，又有力推动了社会诚信体系的建设。特别是新媒体利用其受众面广、传播速度快、影响力大的优势，为食品安全监管提供全民监督，提高全民食品安全意识。
（三）公众监管的优势
公众，尤其是消费者，是食品安全法律关系中最直接的利益相关者，因而是最直接、最有动力的食品安全监管主体，是主动的监管主体。近年来很多重大的食品安全事件，都是群众举报、消费者投诉，经记者艰苦调查后发现的。所以说尽管食品安全监管有很强的专业性，但是公众的热情参与对加强监管是必不可少的。食品安全关系到每一个人的切身利益。如果公众能以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式积极参与食品安全的决策和行动过程，如果每个人都来关心和监管食品安全问题，专业监管机构和专业人员在全民参与的大力支持下，必然会成为食品安全监管领域的一支重要力量。
三、加强和完善德宏食品安全社会监管的对策建议
无论从食品监管的复杂性、艰巨性，还是从政府监管部门人力、财力各方面的限制来看，食品安全监管实行"社会共治"都是必然选择。2015 年 10 月 1 日实施的《食品安全法》第三条就明确规定：食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。为充分发挥社会资源在食品安全监管中的重要作用，笔者提出如下建议。
（一）尽快出台相关法律规定
目前，食品安全所需的各种管理规定尚不完善。德宏州人大和政府应该主动或委托食品行业协会开展相关调研活动，甚至可以借助媒体对食品市场情况进行暗访，注意听取和收集社会各界对食品药品安全监管工作的要求和建议。在调研充分的基础上，可考虑由德宏州人大制定食品安全方面的暂行条例，或由州政府出台或完善相关规定、意见和标准。一是出台规范"三小"（小作坊、小摊贩、小餐饮）的管理办法或相关意见，进一步提高经营者的违法成本；二是出台促进食品行业协会发展，可约束与强化食品行业自律的法律法规，提供食品安全信息技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营；三是研究制定地方民族传统饮食的食品安全监管标准；四是研究制定口岸进出口食品的安全监管标准和管理办法；五是完善食品安全有奖举报制度，扩大举报奖励范围和提高奖励金额。
（二）社会组织进一步提升实力，力争在更宽领域内发挥作用
鉴于德宏的食品行业社会组织发展较慢、所涉领域有限，社会影响力较弱，州、县市两级政府和食品安全监管部门应积极支持食品行业社会组织的建设与发展，在条件成熟时适时指导成立新领域的行业协会，依照有关规定尽量提供政策、资金、技术等支持。行业协会要紧紧围绕"自我管理、自我服务、自我发展"的管理职能，理顺工作运行机制，大力提升综合实力，引导食品行业向规范化、科学化、正规化方向发展；食品认证机构、检验机构要大力提高检验检测技术，提升技术服务帮扶力度，通过努力，力争在更大范围更宽领域更高层次上参与食品安全监管。一是积极参与食品安全立法和政策制定；二是通过自身的章程、规则开展监管活动或者依据法律、法规的授权、行政机关的委托进行具体的监管活动；三是对全社会普及关于食品安全法律法规、食品安全标准的知识，倡导健康的饮食方式；四是消费者协会、行业协会可以合理推荐产品，比如说通过比较实验来推荐产品。特别是消费者协会在这方面可大有作为。因为消费者协会的职能就是为消费者服务，引导消费是其重要的使命；五是发挥社会组织发布信息的功能，毕竟为保证信息的高度透明，食品安全信息的发布不能仅依靠政府一个声音。
（三）加强媒体自律，促进舆论监管
新闻媒体应积极宣传健康消费理念、宣传国家有关食品安全方面的法律法规和方针政策，宣传德宏州、各县市政府和有关部门制定的有关食品安全方面的规定和意见，宣传食品安全监管工作的开展情况、取得成效，可通过举办食品安全论坛、开设网上"食品安全知识"宣传栏、公布食品"黑名单"等方式宣传食品安全知识，增强广大消费者食品安全意识和自我保护能力。还可借助《德宏团结报》、《第二视角》、《德宏网》等各种平台对政府和有关部门开展的食品安全工作开展舆论监督，一方面发现问题要进行举报，但另一方面在报道中要做到客观、确凿、科学，正确引导舆论，不能一味追求吸引眼球效应。
（四）公众积极行动起来，做食品安全最有力的维护者
公众是食品的最终销售渠道，是食品安全的最终体现者和反映者，是食品安全最有力的监管者。人人都应当重视食品安全，人人都应当参与安全监管。一是公众要健康消费的观念，熟悉一些基本的食品安全知识；二是当发生食品安全事件或发现食品异常时，不息事宁人，也不走极端，而是学会通过合理、合法的方式进行举报和投诉，维护自身合法权益；三是注意收集掌握食品安全相关信息，积极关注身边的不法行为及不合格产品，对身边的食品安全违法行为，及时对其进行举报，对食品安全监管存在的问题积极提出意见和建议；四是公众不只是监督食品的生产者经营者，同时还要监督执法机关，公众有权对监管部门监管缺失、监管不力的行为追究责任。
四、结语
食品安全监管是一个很复杂的论题。要解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和食品安全形势复杂多变等突出问题，实现公共利益最大化，不能仅依靠政府，也不能仅依靠监管部门单打独斗，而应该充分调动全社会的积极性，多管齐下，内外并举，综合施策，才能够形成合力，形成好的食品安全治理的效果。
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