着名营养学家玛利恩.内斯特尔在揭露美国食品安全的隐秘时写到:"公众对食品安全事故的广泛关注已成为左右美国政治与公共政策的重要力量. 它从来就不仅仅是科学问题,也是政治问题". 这个政治问题包括了"联邦食品安全管理机构之间的职权关系; 食品企业以损害民众健康和安全为代价的发展;企业将科学视为追求自身利益的合理工具;消费者保护组织提出的食品安全问题;科学家和民众对食品安全的思考方式等主题"(内斯特尔,2004). 可见,食品安全不只是食品经营者私人的事情,而是关系到整个社会利益的公共事务, 是作为一种公共物品而存在.
但在市场机制诱导下,人们长期致力于追求食品的私人利益最大化而忽略食品安全公共性本质,将维护食品安全的责任简单让渡给食品生产经营者,以致食品安全公共性供给严重不足,这是导致我国食品安全危机爆发且不得治理的真正根源. 揭示食品安全的公共性特征, 对人们深入认识食品安全问题形成的根源,采取有效应对策略,提供了新的思路.
一 、食品安全公共性的生成逻辑
1974 年联合国粮农组织把食品安全定义为 "任何人在任何情况下维持生命健康所必需的足够食物". 1984 年世界卫生组织认为,食品安全是"生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠,有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施". 我国《食品安全法》将食品安全界定为"食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害". 有学者更明确表示,"食品安全是以社会公共秩序和公众健康的需求为逻辑起点, 行动的结果是食品的安全性结论的正效应的具体实现, 其实现的途径主要是公共管理部门的行政性行为,包括立法、基于科学基础的政策制定、行政执法行为、行政指导行为和鼓励社会其他各种资源的参与"(冀玮,2009). 可见,人们对食品安全的认知已经从"量的保障"到"质的安全"扩展到"保有益健康的条件和措施"、"担保"和"管理方法与措施".这表明食品安全的内涵正在不断地丰富和发展.
食品安全的内涵包含两个方面: 一是自然属性,二是社会属性. 食品安全的自然属性是指食品本身的安全性. 它是某种物质从量和质的角度确保能否食用的规定性, 揭示了食品对食用者产生的客观实际效果. 而社会属性则是以食物的客观结果为基础引申出来的对食品安全的认知,采取各种预防手段和控制措施来确保食品安全,避免或消除社会危害的一系列公共过程. 所以,食品安全不只是食品生产的技术问题,更是为保障公共健康,维护公共秩序而采取的一系列公共行动. 哈贝马斯认为,公共性意味着公共领域对所有公民无障碍的开放性、公众在公共领域内对公共权力和公共事务的批判性, 以及遵循自由、民主、正义原则进行理性商讨所达成的可以促使独立参与者在非强制状态下采取集体行动的共识. 当社会公众为扞卫身心健康、维护社会秩序这个共同目标而达成一致意见并采取集体行动时,食品安全便被赋予了不可剥夺的公共性. 食品安全的公共性是食品生产经营者、公共部门、消费者、第三部门等社会主体对食品安全问题的共同关注、共担责任,并为此达成一致的共识和采取的集体行动. 公共物品理论为食品安全公共性的生成逻辑提供了充分的解释依据.
(1)食品安全的公共物品属性.显然,食品安全是向全社会提供的,且关系到"多数人共同的利益"而不能被独享的公共物品. 萨缪尔森指出,公共物品或服务是向整个社会共同提供的,其效用为全体社会成员所享用,不能将其分割为若干部分分别归属某些个人或企业享用. 公共物品具有效应的不可分割性、消费的 非 竞 争 性 和 受 益 的 非 排 他 性 三 个 基 本 特 征(Samuelson,1954). 食品安全同样具备以上特征:第一,食品安全效应的非可分割性. 食品安全是向整个社会提供的公共物品与服务,而不是只供个别成员或集体单独享用. 把食品安全进行分割后单独分配将会造成恶性竞争,严重损害一部人的身体健康,进而引发社会矛盾. 公共部门为保障食品安全而做的制度安排与管理行动也是面向全体公民付出的努力,而非专门为某些个人或特殊群体服务. 第二,食品安全消费的非竞争性. 某个人对食品安全的消费不会排斥、妨碍其他人同时获得食品安全的机会. 在多数人消费的情况下也不会造成食品安全的总量和质量的减少. 第三,食品安全受益的非排他性. 即无论食品安全表现为客观性状还是主观形式,其效应范围将覆盖全部受众,任何人都可以对其进行消费而不能同时拒绝、排斥他人的消费. 可见,食品安全属于典型的公共物品,而非私人物品. 正是由于食品安全的公共物品属性从根本上决定了它具有天然的公共性.
(2)食品安全的外部性与公共性.布坎南指出,只要某人的效应函数或某厂商的生产函数所包含的某些变量在另一个人或厂家的控制之下,就表明该经济中存在外部性(布坎南,1989). 公共物品的外部性告诉人们,对自身利益的追求在某些情况下导致的结果可能并不能真正实现大多数人的幸福. 正因为有了物品的外部性,才衍生出公共物品的公共性. 作为一种公共物品,食品安全的外部效用远远超出了交易双方的决策范围. 它对公共安全、经济发展、社会秩序、道德诚信等诸多方面均产生深远影响. 食品安全的公共性与外部性之间相互作用,彼此影响. 食品安全公共性的巩固程度直接影响到其外部性的效用方式与效用程度, 而食品安全的外部性效用也会影响食品安全的公共性状态. 公共物品的外部效应有正外部性与负外部性之分. 正外部效应是指给交易双方之外的第三方所带来的未在价格中得以反映的经济效益,而负外部效应则会给交易双方之外的其他人带来损害. 食品安全的外部性也存在正负两种效应类型,它与食品安全公共性之间存在不同的逻辑关联.
从食品安全的公共性来看,如果各种社会力量能共同维护食品安全,使食品安全的公共性得到充分保障,那么食品安全事故数量就会减少,负面影响就会降低. 这时,食品安全的外部性更多的是以正效应的方式体现,若食品安全的公共性供给不足,那么市场上的不安全食品就会增多. 这时食品安全的外部性则更多的以负效应方式呈现, 这也将会在食品生产经营者之间产生坏的示范效应,从而减少食品安全的供给机会与可能,使负外部效应与公共性之间形成恶性循环. 从食品安全的外部性来看,因为食品安全的正外部效应符合人们的利益诉求和社会需求,能够得到广泛认同,也会促使更多的社会主体为促进食品安全做出更多努力,使公共性与正外部效用之间形成相互促进的良性循环.
二、食品安全公共性的危机
长期以来, 由于人们过度追求食品的商品性价值,忽略了对食品安全公共性的扞卫,使得在我国食品安全的公共性格局中,市场权力一家独大,政府丧失了扞卫公共利益的独立性, 而社会力量处于一种行动力不足的原子化状态(吕方,2010). 正是由于食品安全公共性供给的严重不足,导致了一系列重大食品安全事故的连续爆发. 食品安全公共性危机的原因主要有以下几个方面:
1. 食品利益相关者追求私人利益的正当性削弱了食品安全的公共性. 尽管食品安全属于公共物品,但毕竟建立在食品的商品性基础之上. 食品生产经营者在食品交易中的首要目标是最大限度追求食品的商品性价值,而不是实现其公共性目标. Richards研究认为, 潜在的食品安全事故会减少企业利润,但是采取控制措施也会减少企业利润,只有当前者超过后者时,企业才会采取相应的控制措施. 然而由于食源性疾病的不确定性,潜在的损失也具有很大的不确定性,而企业在事件未发生之前,往往倾向于低估损失,不采取任何控制措施;如果因为某个企业的食品安全问题导致消费者对所有同类产品失去信心,那么即使单个企业采取了有效的食品安全控制措施,也没有太大意义,因而导致单个企业缺乏控制食品安全的动机. 食品经济链条中的利益相关者忽视对食品安全的绝对保障是导致食品安全公共性遭到削弱的最直接也是最根本的原因.
2. 食品安全供给中的"搭便车"现象导致一部分食品安全公共性流失. 由于公共物品或服务的消费不具有排他性,这部分人完全有可能在不付任何代价的情况下,享受由其他人出资贡献的公共物品或服务的效益. 这就形成了所谓 "搭便车者"的现象. "免费搭便车" 问题影响着公共物品供给成本分担的公平性,进而影响公共物品供给能否持续和永久(奥尔森,1994).在食品安全供给中,一些食品企业利用信息不对称优势搭乘安全食品的"便车",将不安全的食品投入市场,攫取高额利润. 这种"搭便车"机会助长了提供不安全食品的行为,直接损害提供安全食品的企业的经济效益, 打击这些企业提供安全食品的积极性,甚至转而提供不安全食品.
3. "理性经济人"管制资源滥用与监管职能缺失削弱了食品安全的公共性. 在我国,体现这种管制的形式是免检产品制. 三鹿奶粉曾经连续多年被评为国家免检产品. 监管机构利用其公信权威将一种高品质的形象赋予了类似如"三鹿"等产品,在免检和非免检产品之间建立管制,而消费者赋予管制机构的监管权利并没有得到充分有效地利用,造成了食品安全流通中监管的真空状态.公共部门由于"理性经济人"的本性会尽可能减少行政成本,规避行政问责,避免伤害与企业的某种特殊关系等,以致未能很好地履行维护食品安全的公共职能,从而导致食品安全问题不断出现.
4. 社会诚信缺失使食品安全公共性的道德防线失守. 温家宝总理在一次座谈会时讲到:近年来相继发生"毒奶粉"、"瘦肉精"、"地沟油"、"彩色馒头"等事件.这些恶性的食品安全事件足以表明,诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步. 按理来说,生产销售安全的食品是一个企业和商家最起码的常识和道德认知. 但任何法规制度归根结蒂都有赖于人的自觉遵守,而当有人执意要忽视或破坏规则时,再完备的制度也是枉然. 自觉遵守规制的心理动机一方面来自规制的力量在个体内心所产生的威慑,另一方面是个体内心的道德观念对自我的要求. 道德支撑是制度效用的底线. 而当道德退却,制度就会失效. 当生产销售不安全食品成为道德上的不自觉和普遍无意识时,伪劣商品的制造者和经营者同时成为了不安全食品的受害者,长此以往,就会形成恶性循环. 这意味着整个社会陷入了集体麻木和对生命尊严的漠视与践踏的可怕境地.
三、食品安全公共性的供给
虽然经典公共物品理论认为,纯公共物品应该由政府单一提供,但学者们已经论证了公共物品供给中存在"市场失灵"与"政府失败"和"自愿供给"的可能性. 因此,公共物品供给方式的选择可以由纯公共物品供给所致力于实现的公共利益目标来衡量. 公共利益目标的实现程度可以具体化为供给绩效,这就要求我们在供给方式与供给绩效之间建立起内在联系(吕普生,2013).所以,要使食品安全公共性得到充分保障,就得在私人供给、政府供给、社会自愿供给亦或联合供给与其各自供给绩效之间建立现实关联,让所有食品安全主体尽到维护食品安全的本位责任,才能确保食品安全的最终实现.
1. 食品安全公共性的私人供给. Auster 认为,完全垄断者一般不可能生产出最优水平的公共物品.但在长期均衡中,公共物品的竞争性生产方式恰恰能够实现此类物品的最优供给. 在市场经济条件下,食品的提供主体是市场组织和个人而不是公共部门.因此,追求食品的商品性价值---私人利益而非公共利益是食品提供者的原始动机与最终目标. 但食品毕竟不同于一般的商品,它只有在保障消费者身体安全的前提下才能进行生产经营. 尤为重要的是,这种食品安全不能只满足个别付费者的需求,必须向全社会提供才能得到许可. 事实上,食品生产经营者是保障食品安全的第一责任人,他们在食品生产经营链条的每个环节都负有十分重要的责任. 食品生产经营者要加强生产自律, 自觉保障食品安全. 一方面,在农产品的育种、种植、养殖、加工、销售过程中必须自觉遵守各类食品安全法规制度,严格规范各种农药、化肥、抗生素、激素、添加剂的使用. 另一方面,在食品生产、加工等流通过程中要严格遵守食品安全生产操作规程,改善食品生产经营环境和条件,增强员工的安全卫生意识,提高生产管理技术,积极借鉴国际先进管理方法,以确保食品安全. 再者,增强企业管理者、员工的社会责任感与道德意识. 所以,食品生产经营者提供安全健康的食品是保障食品安全公共性的第一道也是最重要的屏障.
2. 食品安全公共性的政府供给. 虽然政府允许私人提供某些公共产品,但决不意味着政府让渡了其提供公共产品的全部责任. 一旦在公共产品供给中出现"成本与收益"关系倒挂,私人组织就会失去提供公共物品的兴趣. 特别是市场主体为追逐私人利益最大化,可能将市场机制的负效应转嫁给消费者和社会,最终引发社会危机. 所以,为了抑制私人提供公共产品可能会出现的负外部性问题,保护公共利益,政府必须加强对私人提供公共产品行为的约束(吕达,2005). 为了保障食品安全的公共性,政府所需要做的是提供制度形态和行为形态的公共服务. 一方面,制定完备的法律规制是保障食品安全的基础. 由于食品的流通环节多,涉及领域广,专业化程度高,政府必须制定各种法律、规定、标准等制度对食品生产经营者的行为进行约束与调控. 美国在 100 年前就制定了《联邦肉类检验法》,后续出台了大量食品安全法规,形成了一个庞大而严密的食品安全法规体系. 英国政府就与食品有关的沙门氏菌的立法就有 10 多部. 欧盟在 2002 年确定了"从农田 ,畜舍到消费者餐桌 "的食品安全通则 . 我国必须构建一个以国际食品安全法规为参照,《食品安全法》为核心,其他具体法律为配套,地方食品安全管制法规为基础,食品安全技术法规和标准为支撑的多种层次的法律法规体系 (袁文艺,2011).
另一方面,建立科学的监管体系和机制是实现食品安全的保障. Tompkin 提出政府与企业共同承担保障食品安全这一公共目标,企业具有保障食品安全的基本责任,而政府的角色就在于检查和核实企业是否履行了其职责. 为了确保企业确实履行基本责任,政府必须建立完善的监管机制,加强监督检查、风险管理、科普宣传以及应急处理等. 美国建有联邦、州和地方政府既相互独立又相互合作的食品安全监督管理网,在全美国设立多个检验中心或实验室并向各地派驻大量调查员. 欧盟的"欧洲食品质量安全管理局"设有管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员和 8 个专门科学小组,遵循独立性、先进性和透明性的工作原则,统一管理欧盟内所有食品安全事项. 目前,我国建立了以食品安全管理办公室为中心,整合卫生、工商、农业、林业等部门的食品安全监管体系,形成了以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式,但还必须进一步打破行政分割,加强部门协同合作,提高食品安全监管效率.
3. 食品安全公共性的社会供给. 由于食品安全违法行为具有很强的隐蔽性和随机性, 完全依靠企业自觉和政府监管也不一定能达到预期效果. 积极引入多种社会力量,充分利用其灵活性、专业性、独立性等优势参与食品安全监管,对于弥补政府与市场不足具有不可取代的作用.
消费者虽是不安全食品的直接受害者,但也是打击食品安全违法活动的重要力量. 消费者要积极学习鉴别假冒伪劣食品的知识和方法,自觉抵制不符合卫生标准的食品,树立科学理性的消费观念. 消费者还要积极参与食品安全立法、风险交流、舆论宣传、监督举报等活动,成为维护食品安全的积极力量. 新闻媒体能够凭借其专业力量和资源优势能获得更多的信息,引起社会的更多关注,传媒在监督食品安全生产经营,促进食品安全立法执法,信息沟通等方面均能起到很好的作用.
将食品安全管理的部分非核心业务进行外包,把部分辅助职能转移到第三部门如专业中介机构、行业协会和非政府组织,已经成为世界各国普遍采用的方式. 如美国食品专家协会(IFT)、美国微生物学协会、食品和环境卫生专家联合会、食品和药品官员联合会等组织,在食品安全技术管理、制定规范、行业培训、组织研讨会、出版期刊等方面发挥着积极作用. 日本的食品卫生协会派遣食品卫生指导员进行卫生知识指导,开展自我保护等宣传工作,水产品质量检测等.我们也应该广开渠道,充分利用各类社会组织和机构参与到食品安全的保障工作中来.
4. 食品安全公共性的联合供给. 公共性就意味着公共领域的参与者愿意并且能够对自己生活在其中的共同体制度以及公共事务表达自己的意见. 治理意味着政府部门的核心地位被动摇,向地方分权、社会分权甚至跨国际组织分权成为趋势,政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中,政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态. 治理强调国家与社会、政府与非政府组织、公共部门与私人部门、公民相互交流、合作与协调. 尽管市场、政府和社会力量在保障食品安全中发挥了重要的作用,但是单凭某方的一己之力均无法保障食品安全公共性的充分供给. 只有联合市场主体、政府部门、消费者和各种社会组织等各种力量,相互协调,彼此合作,积极参与,形成多元主体联合治理的格局才能充分保障食品安全的公共性. 构建由政府、市场、社会等多元主体积极协作的新公共性治理格局,有赖于三者在新公共性格局中发挥各自的作用,也才是化解食品安全问题的最终途径.
参考文献:
1. 玛丽恩·内斯特尔着 ,程池 、黄宇彤译 :《食品安全 》,社会科学文献出版社 2004 年 5 月版.
2. 冀玮:《食品安全的公共性分析》,《工商行政管理》2009年第 23 期.
3. P.A.Samuelson: 《The Pure Theory of Public Expendi-ture》, 《The Review of Economics and Statistics》,vol.36,No.4.(Nov,1954),pp:387-389.
4. 布坎南着 ,平新乔 、莫扶民译 :《自由 、市场和国家 》,上海三联书店 1989 年版.
5. 吕方:《新公共性:食品安全作为一个社会学议题 》,《东北大学学报》2010 年第 3 期.
6. 曼瑟尔·奥尔森着,陈郁、郭宇峰、李崇新译:《集体行动的逻辑》,上海人民出版社 1995 年版.
7. 吕普生:《政府主导型复合供给纯公共物品供给模式的可行性选择》,《南京社会科学》2013 年第 3 期.
8. 吕达:《公共物品的私人供给机制及其政府行为分析 》,《云南行政学院学报》2005 年第 1 期.
9. 袁文艺 :《食品安全管制的模式转型与政策取向 》,《财经问题研究》2011 第 7 期.
