国 以 民 为 本，民 以 食 为 天，食 以 安 为 先《2011-2012 中国饮食安全报告》显示，80. 4% 的人对当下的食品没有 “安全感”,91. 3%的受访者表示非常关注食品安全事件。随着社会生产力的发展，人民生活水平的提高，食品科学与技术的发展以及新的有毒有害物质的发现，食品安全问题的社会关注度越来越高，河北 “红心咸鸭蛋”、“苏丹红”事件、“孔雀石绿”事件、“三鹿奶粉”事件、“塑化剂”事件等一系列的重大食品安全事件相继发生，甚至可以用 “井喷”来形容。
1 国内食品安全现状。
我国近几年来的食物中毒事件统计见表 1.
水平向好的态势发展，但还存在着一些不容忽视的问题。目前我国食品种类已有 16 个大类、525 个分类，具体品种难以计算，而食物中毒的原因主要分为微生物性、化学性、有毒动植物及毒蘑菇、不明原因四大类，其中微生物性食物中毒事件的报告起数和中毒人数占较大比重。
面对如今种种食品安全问题，如 《国家食品安全监管体系 “十二五”规划》所述，各有关部门不断强化食品安全监管措施，在企业管理方面： 工商部门在食品经营主体准入、食品入市质量、食品违法行为整治、食品监管责任落实方面进行了严格把关； 在行业标准方面： 2012 年10 月，卫生部网站公布了 《食品标准清理工作方案》，对现行食用农产品各项标准进行对比分析，找出存在问题，为整合食品标准奠定基础； 在综合宣传方面： 2012 年6 月，全国食品安全宣传周以 “共建诚信家园，同铸食品安全”为主题在京启动，利用多种媒介和载体，开展多种形式的宣传活动。而这些问题食品却依然轻易地流向市场，暴露出我国食品安全监管工作中还存在的一些亟待解决的薄弱环节。本文在理清食品质量安全和安全监管内涵的基础上对食品安全监管体系中各元素加以探讨，提出监管现状的改变要以不同主体意识转变为前提。
2 食品质量安全问题造成的影响。
食品质量安全，是指一个单位范畴 （ 国家、地区或家庭） 从生产或提供的食品中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要，即维持生存生长或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力，是一个国家或地区的食品中各种危害物对消费者健康的影响程度[1].食品质量安全问题会对以下几方面产生影响：
首先，严重损害百姓的切身利益。据统计，全球人口中每年大概有 1/3 的人有过食源性疾病的经历[2],这一直是人类健康的重要威胁，而衡量食品安全状况的直接指标即为食源性疾病的发病率。卫生部提供的统计数字表明，近年来全国食物中毒的事件、中毒人数和死亡人数均呈上升趋势。而发展中国家病源性疾病的漏报率在 95% 以上 （ 根据世界卫生组织估计） ,由此推断，我国所掌握的食源性疾病发生数据仅为实际发生的 “冰山一角”.
其次，造成政府的公信度下降。不管是在发达国家还是在发展中国家，政府都有责任和义务确保国民的安全和生存条件。西方发达国家因食品安全问题引起的政治动荡事件屡见不鲜： 德国因疯牛病导致卫生和农业部长辞职，食品、农业和林业部改组成食品、农业和消费者保护部； 比利时政府因二噁英事件，使欧洲乳业和肉业的出口大大受损，直接导致了内阁倒台。显而易见，确保食品安全是对各国政府执政能力的一大考验，食品安全问题一旦出现，最先受到质疑的便是是政府。
再次，对企业生存造成巨大威胁。加强食品质量安全是企业发展的客观需要。食品行业是中国的一个重要支柱产业，是一个重要的就业领域，也是农民和食品行业其他就业人员收入的主要来源之一。
加入 WTO 后，中国参与国际市场竞争面临的一个明显的挑战就是食品的质量安全问题。许多国家加强了对中国出口食品的监测，一些国家和地区甚至禁止进口中国食品。食品安全问题就是造成我国食品出口受阻、限制我国食品的国际竞争力和食品行业发展的一个重要原因。例如： 2008 年美国国会修订消费品安全法例，致力革新食品安全法规，矛头直指中国内地的食品生产商与出口商，直接导致中国当年对美国的食品出口量明显减少，食品企业也有相当部分的亏损。由此可见，食品企业要想生存，要想更具竞争力，就必须认识到目前食品安全对其自身利益的巨大影响，并加强食品质量安全把关，推进企业诚信建设。
最后，食品质量安全问题将产生对和谐社会的反作用力。食品质量安全问题的频频出现给人民群众造成了很大的心理恐惧，使人们谈之色变，人民群众的身体安全和生命安全得不到保障，和谐社会也就无从谈起。对于食品质量安全出现问题，不仅给社会带来直接或间接的经济损失十分惊人，不利于经济的健康发展，更不利于激发全民的凝聚力，制约了社会发展和社会稳定的大局，直接影响了和谐社会的建设与发展。
3 多角度食品安全监管体系的建设
食品安全监管，是指食品安全监管主体为了确保市场的食品处于安全状态，而利用各种监管手段对被监管者及其行为进行的规范、约束以及控制活动。食品安全监管主体是指行使食品安全监管权的组织，在我国主要是由卫生、农业、质检、工商、食品药品监管管理局等九个部门行使。被监管者主要是食品安全的生产和经营者[1].
各部门虽已采取了一系列措施，但要在整个社会建立起全方位的监管体系，依然存在诸多问题，如监管本部门合作不够，社会群众主人翁意识不强等等。针对现存问题，要提高食品安全监管的有效性，需从多个角度入手，强化以下 “四种意识”,并以此为基础，实现 “三个转变”,其关系如图 1所示
3. 1 强化四个意识
3. 1. 1 强化政府的领导责任意识
鉴于目前我国的食品行业协会在监管体系中力量还很薄弱，政府作为食品安全治理中最重要的主体，在食品质量安全监管中的作用与责任尤其凸显。
比如河北 “三鹿有毒奶粉”事件中，主要责任是应由生产厂家的责任人承担，但政府对三鹿颁发的“国家名牌”、 “国家免检产品”等称号值得深思。
从某个角度来说，是政府的不负责任导致了 30 多万儿童的受害。
政府应承担其应有的责任，确保上架食品即是安全食品。通过政府的正面作用力涵养整个社会的道德，明确道德底线，避免社会成员为追求利益不择手段。建立起完善的质量信誉考核制，不定期对食品生产经营者进行质量信誉考核，综合考核、量化、评价生产经营者的自律体系建设、质量审验、消费者投诉情况、质监部门监测结果以及查处不合格产品等情况，把考评结果公之于众，并及时将有关信息录入企业质量档案，实施分类监管： 对失信企业采取强制性监管措施，对讲诚信的标兵企业进行鼓励与表扬[4].
3. 1. 2 强化部门的合作监管意识
从现阶段看，我国各级食品安全监管部门有卫生、农业、质检、工商、食品药品监管管理局等九个部门。监管部门负责任地履行自己的监管职责，做好食品质量安全监管工作，这是本职，但是食品安全问题却并没有因此而减少，说明现行的多部门分环节监管体制，导致食品生产链条中某些环节处于监管的真空状态，即 “碎片化”监管现状，造成“十几个部门管不好一桌饭”的监管困境。
各级监管部门应加强沟通，强化合作监管意识，通过风险监测网对整个食品安全网络进行监测，及时发现监管的空白和隐患。同时加大对政府职能部门自身的监管，让失职部门承担起相应的民事甚至刑事责任。
3. 1. 3 强化企业的主体责任意识
无论是之前的 “牛肉膏”、“霉变牛奶”、“毒豆芽”风波，还是近日刚刚曝光的致癌南山奶粉，沃尔玛出售变质肉食等事件，食品生产经营者都承担着不可推卸的责任。 “食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”食品安全法第三条明确了食品生产经营者在保障食品安全中首要责任人的身份。要想从根本上解决食品质量安全问题，就要求企业生产的食品都是安全的。
企业在一方面要严格执行 《食品安全法》及其实施条例的相关要求，在企业内部建立起质量安全控制模式，如 HACCP 体系，并强化企业的自律和诚信意识，另一方面可采用产业组织形式以提高食品安全水平，如企业纵向一体化及其内部质量安全控制、纵向契约协作和合作经济组织等[5].
3. 1. 4 强化消费者的自我保护意识
消费者在购买到问题食品，自身权利受到侵害时，往往忍气吞声，不能引起重视，通过法律的手段作有力抗争。不管经历怎样的生产与供应链条，食品最终都会到达终端环节---消费者。在食品安全问题及早发现及早解决的实现过程中，消费者的力量不容忽视。
政府在积极开展食品质量安全相关的公益性宣传、教育活动时，消费者应主动地参与其中，增长辨识和选择判断能力，要以安全健康为选择导向，提高自我防护意识，充分发挥监督力量，让问题企业暴露无遗，成为众矢之的，从而净化食品市场。
3. 2 实现三个转变。
在不同主体转变意识的基础上，食品质量安全监管现状有望实现以下三方面转变。
3. 2. 1 由分段监管向综合监管转变
目前的多部门分环节监管体制中，农业部门负责食品源头监管，质检部门负责生产领域，工商部门负责流通领域，食药监局负责餐饮领域，而协调重大事故的责任又是由卫生部门负责，看似各司其事，实则很容易产生监管盲区。如超市中现制现卖食品的混合业态，就由于监管部门负责主体不明确或者职权交叉，出现类似 “染色”馒头等问题。
参考西方运用较为成功的 “整体政府”理论，强调合作的 “跨界性”,在不消除各部门边界本身的条件下，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各监管部门进行协同活动的 “联合”工作[6].即在全局的视角下考察，加强各部门间的相互沟通与协作，从而实现各监管环节的无缝衔接，使监管工作更统一、协调、有效[7].
3. 2. 2 由关键环节监管向全过程监管转变
近期的塑化剂事件暴露出一个不容小觑的问题，由于检测费用较高，多数企业对采购回来的添加剂不会再进行详细的检测，只是根据对方提供的检测报告来评估，这也是塑化剂事件危机我国台湾地区大多企业的重要原因。食品行业关系到消费者的根本利益，其特殊性决定了其生产供应链中的每一步都不容有失。因而企业不仅要加强对自己内部生产的管理，对生产环境、生产原料、添加剂产品检验、包装、运输、存放、销售等环节也必须给予极大的重视。
传统监管手段一般是经验性的，信息较闭塞，很容易出现监管不到位、信息滞后等弊端，在对食品进行检测时，依据的往往是以往的经验来对食品所含的成分进行化验分析。像在双汇 “瘦肉精”事件中，2002 年就已在中国境内已禁止使用的 “瘦肉精”成分却没有成为强制检测的项目，如应用现代化监管手段对产品中所有硬性约束的成分进行检测，将在很大程度上避免此类事件的发生。
针对这种状况，应以现代化监管手段为依托，即通过配备和运用高科技的执法装备以全方面应用计算机通信技术、多媒体技术、自动化控制技术等，更便捷全面地获取、整合、共享各类信息，借助全球统一标识管理平台，建立起信息资源管理平台，记录下食品的一切身份信息 （ 包括存储、处理以及运输过程） ,实现无纰漏的全过程监管，强化产业链各企业责任，从而更迅速准确地找到问题的源头。
3. 2. 3 由少数人监管向全社会监管转变
食品生产面多地点广，单靠监管部门的有限力量很难取得满意的效果。因此，必须依靠全社会的监督，使食品安全质量问题及早暴露及早解决。
一是要重视媒体舆论的监督功能。新闻媒体信息来源广泛，能及时发现许多监管部门没有发现的问题，像 “三鹿奶粉”事件曝光时，国家质检总局就是 “从有关新闻报道获悉”.从美国、欧盟等发达国家的经验也可以看出，媒体的监督对食品安全行之有效。因此要对媒体揭露商贩不法行为的举动采取鼓励与奖励措施，当然也要进行正确引导，避免过度炒作，造成不必要的恐慌。
二是要树立公众正确的消费意识。因为产品的形成，往往是根据消费者的偏好定型的，正确的消费意识对食品产业、食品安全有着不可忽视的作用。
而消费者投诉更是发现问题极为有效的渠道，对许多质量安全问题，消费者往往是第一发现人，重视并积极处理消费者的投诉，对消费者投诉的内容进行及时的分析和处理，对投诉中发现的问题及时处置，避免造成更大的食品安全事故[8].
三是要强化食品工业协会的作用。食品工业协会 （ CNFIA） 由食品行业的企、事业单位和科研院所、专业组织及行业工作者等自愿结成的全国性、行业性、非营利性的社会组织。该协会根据不同种类的食品设置了分支机构以及信息咨询中心、培训中心等下属机构，有很强的专业性和针对性，对于食品中的问题，可以说是最有发言权的。因而，协会应积极开展食品行业安全问题的调查研究，制定并监督执行行规行约，规范行业行为，加强行业自律，充分发挥职能作用，避免 “潜规则”的出现。
4 小结
目前，我国处在 “由长期食物短缺转向食物相对剩余时期，由重点解决食物供需转向主要解决食品质量安全问题时期”,生产规模越来越社会化，产销链条越来越长，食品质量安全存在的阶段性问题是改革发展途中必经的阵痛，但是通过社会各方力量的共同努力，多角度地完善监管体系，食品质量安全的未来必将走向光明。
参考文献：
[1] 魏益民，潘家荣，郭波莉。 食品安全学导论 [M]. 北京： 科学出版社，2009
[2] DOUGLAS A,POWELL A,CASEY J,JACOB A,BENJAMIN J,CHAPMAN B . Enhancing food safety culture to reduce rates of food-borne illness [J]. Food Control,2011,（ 22） : 817 - 822
[3] 张云华。 食品安全保障机制研究 [M]. 北京： 中国水利水电出版社，2007
[4] 沙元森。 食品安全离不开道德托底 [N]. 齐鲁晚报，2011 - 06- 03 （ 5）
[5] 李先国。 发达国家食品安全监管体系及其启示 [J]. 财贸经济，2011 （ 7） : 91 - 96
[6] 蒋敏娟。 从破碎走向整合---整体政府的国内外研究综述 [J].
