完善我国食品安全民事责任法律制度的建议

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　　【题目】食品安全法律体系的完善探析
　　【第一章】我国食品安全民事责任制度构建导言
　　【第二章】食品安全民事责任的相关理论
　　【第三章】国外食品安全民事责任的比较与借鉴
　　【第四章】中国食品安全法律体系存在的主要问题
　　【第五章】完善我国食品安全民事责任法律制度的建议
　　【结语/参考文献】食品安全惩罚性赔偿机制研究结语与参考文献
　　
　　5 完善中国食品安全民事责任法律制度的建议
　　
　　2015年4月24日下午，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了关于修改食品安全法的决定。新法中对八个方面的制度构建进行了修改，如完善统一权威的食品安全监管机构；明确建立最严格的全过程监管制度，进一步强调食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任；更加突出预防为主、风险防范；实行食品安全社会共治，充分发挥媒体、广大消费者在食品安全治理中的作用；突出对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品的监管完善；严格管理剧毒农药和高危农药；强化治理食用农产品；建立最严格的法律责任制度等。新修改的食品安全法虽然从各个方面对食品安全的管控都有所加强，但在民事责任领域，食品安全法还需要从以下几个方面加以完善。
　　
　　5.1 完善食品安全民事责任的归责原则
　　
　　5.1.1 确立食品侵权适用无过错责任的原则
　　
　　鉴于食品安全的严峻形势，笔者认为，在选择缺陷食品侵权责任归责原则时，一般情况下，应适用无过错归责原则；在特殊情况下，适用过错归责原则，其中既包括一般过错，也包括推定过错。过错归责原则主要适用于销售者对食品缺陷有过错的情形，在这种情况下销售者要按过错归责原则承担责任。在以下两种情况下适用无过错归责原则：其一，生产者和销售者的表面责任或者直接责任。在食品安全事件受害人主张权利时，对方不管是生产者还是销售者，都应当承担这种直接责任。其二，生产者的实质责任或者最终责任。无过错的销售者在向受害人承担责任后，有权向生产者追偿，实质上是由生产者承担了最终侵权责任。在这种情况下，销售者并不需要证明生产者存在过错。这些内容需要在新修订的《食品安全法》中体现，并且在《食品安全法》中应当明确指出需要适用过错原则和无过错原则的情形，还需要详细阐述销售者与生产者转化的适用条件，并说明直接责任与最终责任的相应关系。
　　
　　5.1.2 明确食品安全民事责任的免责事由
　　
　　《食品安全法》未规定生产者的抗辩事由，不利于体现法律的公平公正。因此，应当规定一些免除责任的条款，如列举出食品生产者不需要承担赔偿责任的情况：一是食品生产者没有出售食品；二是由于科技水平有限不可能发现食品存在缺陷；三是在流通过程中食品才出现能够带来损害的缺陷；四是食品缺陷是由于遵守国家发布的强制性规定而引起的；五是受害人严重误用、滥用产品。对此种抗辩事由，法院应加以限制，即要求被告证明原告对食品的误用或滥用是在被告可能合理预见的范围。倘若此种滥用或误用食品的行为可以被被告预见，则被告若想免除其责任，就必须采取相应措施避免损害发生。这样可使免责事由具体化，增强可操作性。上述前三种情形已在中国《产品质量法》中得到规定，而后两种情形主要是借鉴了《欧共体产品责任指令》等国外立法的相关成果。应该说，这五种情形已基本涵盖了食品侵权责任中各种可能的免责事由。
　　
　　5.1.3 厘清食品安全民事责任竞合时的法律适用
　　
　　通常认定侵权责任的前提是需要有损害事实存在。在食品安全民事责任中，如果缺陷食品造成了消费者人身、财产损害，就会发生违约责任和侵权责任的竞合。当这种竞合出现时，应当允许受害人根据自身需求选择其中一种民事责任进行诉讼。
　　
　　《侵权责任法》在产品责任认定的相关条款中认为，产品经营者在明知其产出或销售的产品存在缺陷时仍然持续交易致使产品使用者人身严重损害或死亡的，受害者及其家属有权向法院提出惩罚性赔偿的诉讼请求。在其适用中，需要注意以下几点：第一，行为实施主体仅为生产者和销售者，运输者、仓储者不包括在内。第二，单一的适用过错原则，生产者、销售者主观状态均为明知，即故意，学术界通说认为过失不包括在内。第三，适用于所有的产品领域，对于缺陷产品的认定要符合《产品质量法》第46条的规定。第四，造成受害人的损害仅为人身损害，不包括财产损失。
　　
　　关于《食品安全法》第96条与《侵权责任法》47条二者责任的竞合问题，《侵权责任法》第47条是对缺陷产品致害的惩罚性赔偿的规定，而且，产品与食品是包含与被包含的关系，故缺陷食品致害会既可以适用《侵权责任法》第47条，同时也可以适用《食品安全法》第96条，这就导致了请求权竞合，此时的选择权在于受害人，依据意思自治的民法原则，由消费者自行选择。
　　
　　根据《消费者权益保护法》55条第1款的规定总结得出：商品经营者在交易过程中存在欺诈行为导致消费者遭受损害的，不仅要赔偿消费者的实际损失，还应当承担一定的惩罚性赔偿，具体金额可以是消费者消费的3倍费用，且其最低惩罚金额为500元。商品交易者若在交易过程中明知其提供的商品存在缺陷却仍然向消费者交付，造成消费者人身严重损害或导致消费者死亡的，其权利人有权根据该法要求对商品经营者进行惩罚性赔偿，具体为遭受损失的2倍以下。该规定实际上是基于有效的合同关系产生的，因为“欺诈”所存在于经营者与消费者之间，如合同不存在、无效，消费者是无法享有惩罚性赔偿的请求权。在法律适用中，由于《食品安全法》的惩罚性赔偿规定，消费者也可基于有效的合同关系向销售者索赔，因此在此种程度上，二者属于合同法内部竞合。如果将视线集中在食品领域，《食品安全法》相对于《消费者权益保护法》而言则更加具有特殊性，经营者的概念包含于销售者，且销售者的“明知”已经被“欺诈”所涵盖，所以在食品的合同领域，优先使用《食品安全法》比较适宜。
　　
　　而对于三法之间责任竞合，即不法行为人同时符合合同责任和侵权责任的构成要件时，依据《合同法》第122条确立的制度，当事人可以“二者择其一”,自愿向有利于自身一方选择。
　　
　　5.2 完善食品安全民事赔偿制度
　　
　　5.2.1 明确食品检验机构的赔偿责任
　　
　　根据《产品质量法》第57条规定，产品质量检验机构、或是产品的认证机构出具的检验结果、认证证明不实，对产品消费者造成实际损失的，应当承担相应的赔偿责任。“不实”是指出具的检验结果或者认证证明与检验、认证对象的实际情况不相符合。产品质量检验机构出具的检验结果不实，极有可能给被检验人和消费者造成损失，对此损失，产品质量检验机构应当承担相应的赔偿责任。在发生食品安全事故时，相比广告设计者、制作者、发布者和代言人的责任，认证机构和检验机构的责任应当更重一些，因为这两类机构对于食品认证或者检验更专业，更具有公信力。因此，笔者认为认证机构和检验机构也应当与食品生产经营者承担连带责任，以便于公众更好地维权。
　　
　　5.2.2 扩大人身损害的赔偿范围
　　
　　《产品质量法》规定的人身损害赔偿范围过于狭窄，随着社会的发展，受害人因人身伤害所受到的损失在内容上和形式上都发生了新的变化，因此，人身损害赔偿的范围也应适应社会的发展，才能有效地弥补受害人的损失。应从两个方面来扩大现有人身损害赔偿的范围。
　　
　　第一，对受害人的间接损失加大赔偿力度。受害人的损失除用于医治伤病、恢复健康的医疗费、误工费、残疾费等直接费用外，还存在大量的由于维权产生的律师费、交通费，受害人的家人因帮助受害人维权或照料受害人产生的误工费、护理费等，这些间接费用在实践中是大量存在的必要费用，未包含此类费用的损害赔偿就不可能真正弥补受害人的损失。因此，笔者建议，人身损害赔偿的内容中应包含此类间接费用。
　　
　　第二，增加对将来损失的赔偿。实践中，食品安全侵权行为带来的损害具有持久性的特征，受害人的损失不只发生在当前，也发生在将来。如，受害人因致残丧失劳动能力而丧失的本应得到的劳动收入或增加生活协助人而产生的额外费用。这些损失不止发生在当前，也会持续到将来。不管是现在的损失还是将来的损失，其都是由侵权人的不法行为造成的，应由侵权人来承担。因此，食品安全侵权中的人身损害赔偿，应既包括对侵权行为造成的当前损失的赔偿，也应包括对侵权行为导致的将来损失的赔偿。
　　
　　5.2.3 减少对精神损害赔偿权利人的限制
　　
　　根据最高人民法院在2001年和2003年对精神损害做出的相关规定，如：《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》和《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，可以理解为因生命、健康、身体遭受侵害，赔偿权利人起诉请求精神损害赔偿的，人民法院应当受理。前者还规定了因侵权致人精神损害，造成严重后果的，人民法院才予支持精神损害赔偿。可见，中国目前的立法对精神损害赔偿的规定仅停留在人民法院可以受理的阶段，人民法院支持精神损害赔偿请求的条件是“后果严重”,而“后果严重”也不是一个具体的标准。精神损害赔偿的认定标准可以借鉴英美法上非财产损害中的“丧失安乐生活可能性”（ loss of amenity）这一概念。确定“丧失安乐生活可能性”的原则是，当食品受害者在遭受食品损害后不能再做一些可以使其感受到非常开心的事时，可以获得来自侵害人的赔偿。“安乐生活的丧失”可以包括视觉、嗅觉等感官功能的丧失、不能正常缔结婚姻、不能行走、无法正常接受教育、无法正常工作等等。
　　
　　另外，精神损害是很难用金钱予以量化的，因此赔偿的数额也难以确定多数国家对精神损害赔偿数额的确定，依据的是法官的“自由心证”.在美国，关于食品安全精神损害的规定需要依据《统一产品责任示范法》第 118 条。该法第 118 条是这样规定的：“遭受食品侵权的受害者依据本法要求精神损害赔偿的，其支付金额不可超过 2500 美元，或不能超过其实际财产损失的 2 倍，两者中取其少数；但有以下情形者可以例外，如原告方有充足的证据证明原告方通过食用该缺陷食品导致难以弥补的永久性伤害：（1）毁容；（2）身体机能的损害；（3）痛苦或不适；（4）精神疾病，可以不受以上金额的限制。”中国可以借鉴这种选择性条款的规定，对一般性精神损害和严重精神损害做不同限制标准的规定，即：在原告所遭受的损害为短期暂时性的，但达到精神损害的适用范围时，应限定精神损害赔偿数额的上限，笔者认为可参考侵害行为发生地或侵权食品购买地的同年居民平均收入设定具体数额；当遭受永久或长期损害时可不受上述金额限制。
　　
　　5.2.4 完善惩罚性损害赔偿的实施细则
　　
　　完善惩罚性损害赔偿的实施细则，中国可以借鉴的方法有以下三点：第一，参考美国的立法，以补偿性赔偿数额为基础，确定二者的比例关系。也就是说，惩罚性赔偿金的基数是实际损害，而非价款。此项优点在于将法律的威慑性发挥到最大，不可预期的赔偿金额可以最大限度的遏制不法行为人的违法行为。第二，参照中国台湾地区的“立法”,将损害额与价款同时规定在法律中，并赋予消费者择一的选择权。第三，参考中国新修订的《消费者权益保护法》，在以价款为基数并适用单一定率的同时，设定最低限额的兜底条款，依据中国现今阶段的居民生活消费支出来看，500 元到 1000 元的最低限额是比较稳妥的。
　　
　　因此，本文对于惩罚金额的设计如下：第一，建议以实际损失作为基数之一。一方面，符合了国际的立法趋势；另一方面，在中国食品立法中，与《食品安全法》96 条第一款的补偿性赔偿具有逻辑上的关联承接性。第二，如果是以实际损失作为基数，再配以 10 倍的定率显然过高，超过了威慑的合理限度，依据 2013 年城镇居民人均可支配收入 26955 元，死亡赔偿金额为上年度人均可支配收入的 20 倍，约为 53 91 万元，惩罚性赔偿的定率施以 2-3 倍是比较符合中国经济发展水平的，既可以达到威慑的效果，也有效的保护了受害人的权益。
　　
　　第三，在民事法律背景下，充分发挥当事人的选择权实为必要最后本文在集合众家之长，并结合中国司法实践，欲将食品安全领域的惩罚性赔偿金额设定为：受到缺陷食品侵害的消费者在维权过程中除了可以获得本该得到的赔偿损失以外，还可以向是食品的生产商或销售商要求惩罚性赔偿，如支付价款10金额的赔偿或是受害者财产性损失的3倍赔偿金。赔偿金额不足1000元的按照1000元计算。
　　
　　5.3 构建完整的消费者权利救济体系
　　
　　5.3.1 建立统一的食品安全信息发布制度
　　
　　权利依赖救济，不存在没有救济的权利。食品安全信息关乎公民的切身权益，在公民要求行政机关公开食品安全信息得不到支持，或行政机关公开的食品安全信息损害到公民或食品安全经营者的利益后，应当有权依法向国家机关主张保护，使其权利得到有效的矫正和补救。公布食品安全信息的必要性在于，食品安全信息的公开化可以为消费者获得权利救济提供依据，保障消费者的知情权，切断政府垄断食品安全信息的模式。
　　
　　扩大食品安全信息公开途径，在保证政府网站、新闻发布会、报刊及广播电视公开等公开方式之外，建立信息公告栏、电子信息屏等便于公众知晓的方式公开食品安全信息；在不发达地区加强广播、信息公告栏、宣传手册等公开方式；申请公开下需要保证邮件寄到申请人，不收取邮寄费用。
　　
　　探索建立图书馆公开食品安全信息的新途径，在保障公民行政知情权中公共图书馆与政府信息公开密切相关，图书馆在信息公开中有能力开展专业化、系统化的评议。《政府信息公开条例》第16条确立公众图书馆在食品安全信息公开中的法律地位，但只是限制在政府主动公开信息层面。建立图书馆信息公开途径需要进一步明确图书馆行使信息公开请求的权利，构建政府信息资料库，提高图书馆界对政府信息的获取能力，发挥图书馆在信息公开中的积极作用，扩大信息公开的服务范围，方便公民掌握食品安全信息。
　　
　　笔者认为建立完善的食品安全信息公开的救济机制，有利于提高对食品生产者和经营者监管水平，降低不真实信息的几率，从而改善公众在食品信息中的弱势地位；有利于打破食品安全信息获取中存在的矛盾，提高食品行业的透明度，保障知情权的实现；有利于加强政府部门的监管，引导食品行业健康有序的发展。
　　
　　5.3.2 实行举证责任倒置，合理配置举证责任
　　
　　根据最高人民法院的司法解释，在缺陷产品侵权诉讼中，产品生产者依法承担免责事由的举证责任。因此，在中国现行法框架下，缺陷食品的受害人不需要举证证明生产经营者是否存在过错，但要证明以下事项：一是食品属于缺陷产品；二是受害人的人身或者财产遭受损失；三是损失与缺陷食品之间存在因果关系。缺陷食品的生产者对免责事由承担举证责任，而《食品安全法》及《修订草案》并无免责事由的规定，所以实际上无论是销售者还是生产者在缺陷食品侵权案件中都无任何举证责任。对此，笔者有两点建议：
　　
　　第一，对食品缺陷的举证责任实行举证责任倒置，即由食品生产者和销售者承担此责任。其理由为在证明食品缺陷方面，食品生产者、销售者相对于受害人具有天然的优势，其掌握充分的食品专业知识和内部信息，这是受害人无法比拟的，如果让受害人来证明缺陷，受害人往往因为举证不能而限制了请求权的行使，这对无辜的受害人是不公平的。同时，缺陷的举证责任倒置制度可以敦促食品生产经营者为了避免承担法律责任，而在食品生产、经营中积极主动地进行食品信息的记录、收集，从而保障食品可追溯制度的建立和实施，最大限度地预防食品质量安全事故的发生。
　　
　　第二，对侵权行为与损害结果之间因果关系的举证责任实行适当分配。一般情况下，该举证责任仍由受害人承担，这主要基于两点原因：一是因果关系的复杂性。二是《食品安全法》应坚持食品生产者和消费者并重保护的原则。在保护消费者合法权益的同时，也要照顾到中国食品生产的实际以及食品生产者的保护。特殊情况下，针对具体案件，由法官判断是否具有因果关系并决定举证责任分配。59但是，应规定一个前提条件，即原告要证明已经尽了合理注意义务，并且没有其他原因可以造成损害。
　　
　　5.3.3 明确缺陷食品侵权责任主体与受害者救济请求权
　　
　　首先，需要明确食品生产者的范围。现行法多将食品的“生产者”、“制作者”、“经营者”作为缺陷食品责任主体，但对这些主体的范围理解存在不同认识，应在立法中明确的是生产者不同于生产厂。实践中存在委托生产方式，受1托方是生产厂，委托方才是真正的生产者；任何在食品（或其包装上）加注识别性标识的人视为“生产者”;如果不能查到生产者是谁，经营者则被视作生产者。
　　
　　其次，需要明确食品经营者的范围。食品经营者的定义通常有两种，一种观点认为：只要食品出厂，那么在食品流通的每一个环节直至到达消费者手中之前，每一个经手人都可以被称呼为食品的经营者，这其中包含了食品的生产者、批发者、零售者等等；另一种观点认为，食品的经营者仅仅包括食品的零售者。第二种观点中的食品经营者的含义太过狭窄，在消费者维权诉讼中使消费者处于被动地位。由此可见，食品的经营者应当包括食品的生产者、批发者、零售者等等。
　　
　　再次，要科学确定食品仓储者和运输者的责任。对于食品仓储者和运输者应不应该成为缺陷食品侵权责任的主体，学术界存在不同认识。有学者认为不应当，因为他们不与消费者直接发生法律关系。也有学者认为应当，并认为其属于间接责任主体，而且有先后顺序之分。我赞同第一种观点，食品仓储者和运输者只有在有过错时才需要承担合同责任。
　　
　　最后，明确受缺陷食品侵权主体的救济请求权。如前所述，中国缺陷食品民事责任的权利主体应当包括因食品存在缺陷受到财产损失或人身伤害的一切受害者，不管是公民亦或是法人机构，不管是食品的直接生产商或是销售者，只要消费者在食品交易中受到缺陷食品的损害，皆可依《食品安全法》获得救济，只有这样，才能更好地维护和贯彻产品责任立法的宗旨和精神。
　　
　　5.4 完善食品安全责任的配套制度
　　
　　5.4.1 完善《食品安全法》的配套法规
　　
　　目前中国的食品安全现状亟需改善，食品安全事故中需要解决的第一个问题就是完善食品安全的相关立法，构建食品安全法律保障体系，中国食品立法存在可操作性不强的问题，而且食品规制的法条分散，不够系统，具体内容大多宽泛不易实施，针对这些问题制定的解决方案应当有以下三点：首先，废除空泛不具有可操作性的法律条款；其次，整合食品安全相关的法律规定，使其系统化；最后，以《食品安全法》作为食品安全法律体系中的主导，其他相关法律作为补充。将中国的食品安全法律体系构建成为体系完整、内容具体，结构分明的规范性制度。
　　
　　为了保障食品执法监督程序能够有效的运行，就必须健全食品安全法律体系，所以应在立法上将其完善，对于《食品安全法》这一主导法律，需要继续修改整合，将风险评估制度、企业信用制度等一系列制度细化，强化法律的可操作性，避免法条内容空泛；对法条间的冲突和竞合进行解释说明，给出具体操作方法；全面规范立法，对食品安全民事责任立法空缺内容及时填补。完善《食品安全法》及其配套法规，强化对食品安全受害人的赔偿和救济制度。构建食品安全事件赔偿救济机制，用法律切实强化食品生产者、经营者的主体责任，明确对食品安全受害人的赔偿和救济制度，这非常必要。构建食品安全事件救济制度，食品生产、经营者必须主动为自己的产品投保质量责任险，一旦发生食品质量安全事故，承保人应立即启动保险救济机制。
　　
　　新修订的《食品安全法》虽然相比较旧法而言有了里程碑式的意义，构建出了食品召回法律体系，但修订后的《食品安全法》在有关食品召回规定中只给出了原则性条款，在实体法与程序法的衔接上仍然有所欠缺，其他与其相配套的法律制度并不完善，在解决实际问题时往往缺乏可操作性，由此可见，中国的食品安全召回体制尚需完善。中国可以适当借鉴欧美等发达国家的食品召回制度，其具体作法建议为以下4条：首先，完善食品召回法律体系。其次，健全食品安全监管体系。第三，建立完整的食品安全召回制度。第四创建食品召回强制保险制度。
　　
　　每一部法律的制定都具有其时代特征，反应了当时的社会发展状态及人类生活水平，法律的颁布与制定，不可能脱离当时的时代背景。法律的滞后性使其不能够一直适应时代发展，这就需要不断修订完善法律，使其跟上时代发展的步伐。借鉴欧美等发达国家对于食品安全规制的经验不难得出一个结论，即食品安全必须依赖一个完整的法律体系作为保障。
　　
　　5.4.2 完善食品安全检测标准
　　
　　对于完善食品安全标准是当务之急，主要注意三点：首先，避免“内外有别”,借鉴国际先进的食品安全标准。标准的制定实际是利益之争，标准的制定过严将有损于部分食品企业，特别是小食品作坊的利益，因此，有学者认为，低标准将有利于大部分企业的发展。从长远角度看，低标准对于整个中国食品行业是弊大于利的，只有“修好内功”才能走出国门，强力碰撞欧美市场的“食品壁垒”,使得中国食品业真正立于国际市场中。
　　
　　其次，坚持实时动态更新原则。相当一部分食品标准在制定之时是符合行业先进的检测水平，“复审周期的标准通常在五年以内”是1990年《标准化实施条例》的相关规定，但鲜有标准依此执行。科学技术发展的日新月异，检测的标准的制定也不能僵化，要不断更新进步。
　　
　　最后，发挥第三方研究机构的作用。在欧美等国家，第三方研究机构、食品企业与国家监管机构处于三足鼎立的状态，相对独立专业的研究机构对食品行业进行实时监控，并反馈给监管部门，由监控部门进行处理。中国可以进行相关的借鉴，建立三方联动机制。一方面可以减轻政府部分的执法压力、提高效率；另一方面，排除企业对政府施加的压力，使得执法更具公正性。因此，提高制定标准、缩短更新时限、善用第三方专业机构是完善食品安全标准，也是完善国家监管工作的不二法宝。
　　
　　5.4.3 推行食品安全强制保险制度
　　
　　随着保险业日新月异的发展，责任保险作为传统的人身、财产险之外的新型模式加入保险业大军。责任保险最大的作用是分散企业风险，降低破产率。责任保险通常以自愿性模式为主，但是食品安全责任则应采取强制性模式。因为这样既可以最大程度的降低企业的运营风险，风险转嫁至保险人；也可以解决了食品赔偿救济不及时的弊病，因为拥有立法的支持，食品纠纷发生后，保险人可直接赔付作为第三人的受害者。事实上，中国自 21 世纪初期即存在食品责任保险，已有其实施的基础。但是考虑到中国食品企业多为中小型的特性，在现阶段大规模推行强制保险为时过早，可以走二者相结合的模式。如在孕妇食品、婴幼儿食品等高风险领域实行强制性保险制度。待试点领域成功后，再循序渐进的推行强制性模式相对是更优的路径。
　　
　　与此同时，试行食品责任保险可能遇到以下障碍：如，对于补偿性赔偿业界已无争议，但是够适用于惩罚性赔偿尚不明确、食品行业领域众多，基于食品的复杂性，如何合理的确定费率是制度的关键。笔者认为：对于食品领域惩罚性赔偿是否可保不能适用“一刀切”的规定方式，全部适用或者全部不适用绝非可采模式，可以借鉴美国的“担保间接责任、不担保直接责任”的立法，但是否与中国模式相符合，待制度的有效设计及实践检验；对于保险费率的设计，在保险公司合理评估的基础上，充分发挥第三方行业协会的力量，在全国、各地区范围内对不同类型企业开展调查，在被保险人可承受范围内以及有利于食品业发展的伯仲之间平衡。