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【题目】青州市城镇化建设问题探究
【第一章】青州市城镇化发展的问题及建议研究绪论
【第二章】城镇化相关理论概述
【3.1】青州市城镇化发展的主要措施
【3.2 3.3】青州市城镇化发展的几种模式分析
【第四章】青州市城镇化存在的主要问题及原因分析
【5.1】高起点做好城镇化发展规划
【5.2-5.6】健全机构，完善城镇管理体系
【结论/参考文献】青州市城镇化建设的困境及策略研究结论与参考文献
4 青州市城镇化发展存在的主要问题及原因分析
城镇化建设对于加快青州市经济社会发展，促进经济结构调整和产业转型，具有十分重要的意义。近年来虽然青州市城镇化发展取得了一定成绩和效果，但是由于布局不合理，发展不平衡，特别是一些乡镇缺乏科学规划，规划起点低，布局不合理，盲目贪大求全，盲目跟风模仿先进地区的发展经验和模式，而没有与本地实际相结合，导致城镇化无序化发展。这导致青州市城镇化在发展过程中存在一些问题和制约因素，影响了城镇化的进一步发展。
4.1 青州市城镇化发展中存在的问题
4.1.1 基础设施配套不完善
青州市某些乡镇在城镇化发展过程中对城镇化认识不足，片面认为“围起耕地，建起围墙，农民进城”就是城镇化。没有将城镇化建设与村居合并、企业改造和配套提升结合起来。一些乡镇对于城镇化发展还停留在老观念上，认为将镇政府驻地和人口相对集中的地方规划建设几条街道，建设几栋办公楼就算是城镇化了。而忽视了相应的供水、供电、供暖、交通、通讯等各种基础设施配套，更忽视了学校、医院、超市等各种便民服务配套设施的建设。因此，从表面来看，似乎是城镇化了，但是农民的生产、生活方式并没有变化。城镇职能体系很不完善，通过城镇化带动人口聚集、促进经济发展和改善经济结构的功能没有得到根本提高，城镇的经济中心职能还较弱。
从青州市具体情况看，许多乡镇基础设施配套还很不完善，一些乡镇交通不便，将马路作为市场，造成交通阻塞；一些乡镇缺少垃圾和污水处理设施，环境脏乱差；一些乡镇文化、娱乐设施普遍缺乏；很多乡镇管理水平较低，供水、排水、绿化、环卫等设施严重不配套。基础设施配套不完善严重影响了一些城镇的形象，影响了城镇化水平的进一步提高。另外，各乡镇之间受行政区划影响，各自为政，仅仅将目光放在本乡镇区域范围内，在进行规划时没有没有将自身置于全市甚至全省范围内进行通盘考虑。甚至有些乡镇与其他乡镇之间互相竞争，更资金、征人才、征市场、争资源，形成恶意竞争。部分经济条件较好的县镇在进行基础设施配套时，仅供本乡镇使用而不与其他乡镇共享，导致公共基础设施配套措施重复建设严重，浪费了公共资源。另一方面，有些乡镇由于规模较小，经济落后，其辐射区域范围狭窄，城镇化很难发展起来。如王坟镇，由于地处偏远山区，人口稀少，经济落后，人口难以集中起来，发展城镇化难度较大，也很难辐射带动周边地区的发展。
4.1.2 二元双重结构较为严重
近年来，青州市工业化发展不断加快，规划建设了多个工业园区。随着工业化的发展，城市规模不断扩张，城市人口不断增加，城镇面积也不断扩大，许多村庄被城市包围，变为城中村。特别是随着青州市工业退城进园和工厂搬迁，农业工业化发杂很难迅速，乡镇工业企业不断增加，出现了大量农村产业工人。这就导致青州市城镇化过程中出现了较为明显的双重二元结构问题，即城镇居民与城镇中农民工之间的问题，新农村建设中“先进村”与落后村的问题，城中村与城市社区的问题，行政主导型二元结构与市场主导型二元结构的对立问题等等。城镇中出现的二元双重结构大大制约了城镇化的发展，增加了城镇化合理发展的难度。
城镇化发展过程中出现的二元双重结构问题，导致农民虽然脱离了农业生产，转变为工厂工人，但是其身份却没有改变，无法转变为城镇人口，享受不到城镇居民所享受的医疗、养老等各种待遇，合法权益得不到有效保护，严重阻碍了城镇化的发展。同时城中村的出现也不符合城镇化发展要求，城中村的存在既影响了城市环境和面貌，又影响力城镇化的发展。只有真正将城中村变为城镇社区，才能有效消除二元双重结构，促进城镇化发展。当前青州市市区内、周边郊区几个乡镇还存在大量的城中村及镇中村，据统计，青州市共有 1001 个行政村，其中城中村及镇中村就有 269个，在青州市区及各城镇务工的农民工达到近 15 万人，如此多的农民工在城镇务工，如果不合理解决其身份问题，消除二元双重结构带来的影响，可能产生严重的社会问题，影响城镇化的发展。另外，青州市农村经济发展很不均衡，一些村经济实力非常雄厚，如何官镇南张楼村，村集体年收入达 2 亿多元，城镇化发展水平较高，而另有多达 10%的村却没有任何集体经济收入，城镇化发展也无从谈起[37].
4.1.3 城镇化发展特色不明显
青州市在城镇化发展过程中出现了一哄而上，盲目铺摊子的现象，各乡镇在城镇化中盲目模仿其他地区的发展模式，而没有与本乡镇实际相结合，形成富有地方特色的城镇化发展方式。结果出现了“天女散花”式的局面。各乡镇都规划建设了工业区、农田保护区、商贸区、住宅区、行政区，都进行了供排水、供电、交通、医疗、娱乐等公共基础设施，不但占用了大量耕地，而且造成大量重复投资，造成浪费，这样一来，由于投资跟不上，基础设施与公共服务设施不到位，城镇功能不全，造成城镇人口不足，二、三产业不发达，形成有城无市的局面。
同时，青州市城镇化发展过程中，地方传统特色正在逐渐弱化甚至消失。一些乡镇在新城镇规划建设过程中，没有考虑到将城镇化与长期以来形成的独特风貌和景观特色结合起来，盲目进行建设。在建设形式上千篇一律，山区城镇模仿平原城市，大规模开山造地；平原城市却要建设人造假山与水乡风格，导致当地景观风貌遭到破坏。如青州市王坟镇地处山区，该乡镇在进行城镇化时，未考虑将城镇化发展与山区特色相结合，以山林特色为重点进行规划建设，而决定将城镇化性选择远离山区的平原地带，由于失去了山区特色，导致城镇中心地区人口较少，甚至部分村民在下山居住一段时间后又返回到山区，城镇化发展未达预定目标。再如何官镇南张楼村在城镇化发展过程中，盲目追求高标准，高定位，结果其东部规划的建筑群不仅破坏了原有城镇的总体规划，而且建筑风格也与其原有了德式风格格格不入，破坏了该村的总体特色。因此，突出当地特色是城镇化规划的总体要求。
4.1.4 城镇二、三产业发展落后
小城镇处于城乡节点位置，是连接城乡的重要节点，起到承上启下的传递作用。
通过小城镇的辐射带动作用，将城市的先进经济、文化、社会等方面的优势和要素扩散到农村，促进农村经济社会发展；同时，将农村闲散剩余劳动力介绍到城市之中，解决城市劳动力短缺难题。小城镇的承上启下的传递和消化功能正是小城镇发展潜力。从青州市来看，当前青州市城镇化发展过程中，工业和服务业产业发展较为缓慢，聚集和带动作用较差，这说明青州市城镇并没有充分发挥承上启下的传递消化功能，无法吸引和留住资金、技术、人才等各种要素，而这些要素是工业和服务业发展的重要要素，这些要素的缺乏制约了青州市二、三产业的发展。从青州市各乡镇产业结构来看，许多乡镇仍以农业为主，农业所占比重要占到接近60%;二、三产业所占比重仅为40%左右。即使在少数二、三产业发展较好的乡镇，如弥河镇、东坝镇等，二、三产业所占比重也仅为60%左右，发展较为落后，所占比重较低。许多城镇仍然以农业为主，产业发展单一，二、三产业空虚，农业劳动力非农就业比重低，许多城镇规划建设的沿街商铺闲置而成为摆设，许多居民虽然在城镇居住，但仍然从事农业生产或外出打工，而在附近企业打工机会较少。
4.1.5 政府重建设轻管理
当前，由于对地方政府政绩考核制度的不合理，对地方政府的政绩考核偏重于经济增长指标为主，导致许多乡镇领导干部出于政绩考核的需要，往往只考虑其任期内的经济发展和增长，过于追求短期利益和政绩，在任期内大力推动城镇化建设，只注重城镇化的建设速度，在短期内见到效果和成绩，而忽略了城镇化发展的质量和内涵，忽略了城镇基础设施和公共服务配套建设，导致了城镇化的畸形发展。同时许多乡镇领导人片面认为只要建设连片住宅楼，让农民从平房搬上楼房就算是城镇化了，而没有考虑到城镇化以后农民的就业问题，没有考虑到相应的养老、医疗、教育等有关居民利益问题，实质上没有将他们作为城镇的医院，导致农民很难融入城镇环境，农民虽然住上了楼房，但是身份没有发生任何改变[38].另外，从城镇管理体制来看，许多乡镇存在“条块分割，多头管理”现象。乡镇政府在管理上管理体制机制混乱，机构臃肿，人浮于事，行政效率低下，政企不分，政事不分，在管理问题条上“管的着，看不见”,块上“看的见，管不了”,管理体制不合理，不透明。这样的管理体制难以适应城镇化发展需要。
4.1.6 城镇规划布局与功能定位不合理
当前，青州市城镇规划主要存在以下几方面问题：
（1）规划缺乏宏观性。一些乡镇城镇规划建设缺乏整体规划，缺乏长远、科学的规划。一些乡镇的城镇建设取决于领导的意志，由领导拍脑袋决定，导致在城镇建设上缺乏统一规划布局，没有从宏观角度对全镇进行统一规划，导致城镇规划标准低、起点低，缺乏稳定性与连续性。当新的领导上台后，可能会推翻前任领导的城镇规划，另起炉灶，重新进行城镇规划，造成资源的大量浪费。
（2）规划缺乏协调性。一些乡镇在城镇规划中过于重视城镇建设规划，片面强调城镇形象建设，建设住宅区、商贸区、行政区等等；而忽视了城镇经济规划，没有及时跟上经济发展规划，大力发展经济。如经济相对落后的高柳镇、东夏镇等以农业为主的乡镇，在进行城镇规划时，过于重视城镇规划和建设，试图打造新型城镇化的样1实现既定的城镇化规划发展目标。一些乡镇由于基础较差，加上后天规划不到位，导致城镇发展重点不明显，特色模糊，发展畸形。
（3）规划缺乏特色。部分乡镇在进行规划布局时盲目追求“高大全”,片面追求高水平、大手笔，而没有与自身功能定位相结合，导致城镇建设缺乏特色，呈现雷同化发展。而一些经济条件较好、特点较突出的的乡镇，如东坝镇，在城镇化建设中也没有体现出其既有特点，没有将城镇规划与乡镇特色相结合，而片面追求新奇与高大。在管理体制方面，青州市所有乡镇已将城镇化作为促进农村发展的主要途径，但是在如何进行城镇化上，缺乏统一长远的规划布局，进行规划时片面模仿沿用先进地区城镇化发展模式和规划，如建设大广场、修建宽马路，圈占土地大量建设住宅小区和别墅等，超越了本乡镇的实际能力和购买水平，导致规划脱离乡镇实际，造成土地资源的浪费[39].
（4）规划缺乏权威性。当前，城镇化被多数乡镇领导当做经济发展的唯一出路，许多领导为突出政绩，在进行城镇规划过程中急功近利，对城镇规划没有进行严格的调研论证，仅凭领导“拍脑袋”决定即匆匆实施，甚至一些详细的规划尚未制定全面。在实施过程中管理粗放、随意性大、不够科学民主，缺乏公众的监督监管，导致城镇规划可操作性不强。
（5）功能定位混乱。部分乡镇在进行城镇规划时，功能定位混乱，工业、商业、住宅等功能区划分混乱，不但增加了基础设施建设的成本和使用效率，而且造成土地利用率和利用价值不高。一些乡镇的规划超前意识不足，城镇内基础设施薄弱，功能划分不明确，城镇建设长时间未形成规模。一些城镇建设工程建设缺乏前瞻性与科学性，匆匆上马进行建设，但却不符合城镇实际需求，造成资源的严重浪费。
4.2 青州市城镇化发展中问题产生的原因分析
4.2.1 农村产业结构不够合理
青州市各乡镇在进行产业发展规划时，没有结合各地实际进行规划，不注重各地不同经验，导致产业规划千篇一律，起点水平较低，没有体现产业特色，导致产业发展雷同情况严重，没有根据各地产业特色发展不同的农业产业。同时，第三产业即服务业发展严重滞后，水平较低，制约了第一、二产业的发展，导致农村经济发展活力不足，制约了城镇化的发展。
一是主导产业发展不明显。青州市在城镇化发展过程中，对城镇产业规划发展不注重结合当地产业优势，结合当地自然禀赋及市场条件，而去舍近求远引进大量外来项目，不断不适应本地发展需求，而且不能充分发挥本地资源优势，削弱了本地原有的主导产业，不利于原有主导产业的发展。
二是产业发展空心化。青州市一些城镇政府领导对于城镇化建设进入误区，受不正确的政绩观的影响，盲目铺摊子上项目，进行迁村并点，大搞拆迁运动，获取大量廉价土地。并圈占大量土地建立各种园区，并大搞招商引资引进项目。但是在大规模进行建设的同时却忽略了水、电、气、路等基础设施建设，导致基础设施配套不完善，缺乏对产业和项目的吸引力，许多项目未能及时快速投产，为当地创造经济效益。而政府进行征地拆迁和基础设施建设需要大量的资金支持。这样导致城镇化发展缺乏资金和经济支持。
三是产业层次低，关联度较差。青州市多数乡镇经济存在产业素质不高，关联度不紧密的情况，特别是在欠发达地区尤为严重。产业素质不高在于企业产品技术含量不高，多为低等级产品，工人文化水平低，设备陈旧落后等。这样生产的产品市场竞争力很弱，在市场上销量很差。这样企业和也很难生存发展。而产业关联度低将导致企业间很难形成产业链关系，企业成本支出较大，技术扩散速度也很慢导致产业技术进度成本较高。制约了城镇化发展速度与质量[40].
4.2.2 城镇化发展底子薄，投入不足
城镇化水平高低与当地经济发展水平密切相关。经济发展水平越高，则当地经济实力越强，财政资金充足，就会投入更多资金进行城镇化建设。同时经济发展较好的乡镇可以为农村居民提供更多的就业岗位，从而带动城镇化发展。要吸引更多农民到城镇就业，就要提供更多就业岗位，这就需要进行更多投资促进经济发展。而目前青州市各乡镇经济发展很不平衡，差距较大，那么对城镇化建设投入差别也很大。从表4.1中可以看出，在经济较为发达的益都街道，2013年固定资产投资为285130万元；而经济较不发达的王坟镇，其2013年固定资产投资仅为6428万元。资金投入不足对当地城镇化建设发展影响巨大。当前制约青州市城镇化发展的一个突出问题是资金问题，城镇化建设资金缺乏。
城镇资金缺乏的原因主要在于：一是由于取消农业税及县乡财政实行分税制，导致乡镇财政很紧，无力对城镇化发展投入更多资金；二是城镇在进行土地转让过程中获得的收益太少，大部分土地出让金、城建配套费和城建维护税等资金上缴国家财政，而地方留成部分很少，用于基础设施配套建设是杯水车薪。三是银行对于城镇化建设贷款较少。四是城镇化建设经营程度低。城镇化建设主要还是由政府推动和投资开发，企业和个人等社会资本和民间资金投入较少。市场化投资主体缺位，城镇化建设对民1投入不足。
4.2.3 整体规划与执行不到位，监督不力
城镇规划是城镇化建设的重要依据。如果城镇规划不合理或者在规划执行过程中不合理，都将会对城镇建设造成障碍。青州市城镇化建设中城镇规划与执行过程中存在一定问题，城镇规划制定不够科学合理，规划执行和监督不到位，导致城镇化建设出现了一些不合理之处。一是规划制定不够科学合理。青州市城镇规划制定随意性较强，没有充分结合当地实际，按照科学的方法，科学合理制定城镇规划。对城镇体的宏观规划考虑不够，各乡镇制定规划时各自为政，只考虑自己的规划，而忽略了不同乡镇之间的联系，导致各乡镇的城镇规划缺乏全局性和整体性。虽然全市13个乡镇街道都制定了城镇规划，但只有弥河镇少数重点镇聘请了有资质的设计单位进行规划设计，其余多数乡镇规划都没有充分结合本地实际，而是按照统一模板编制本乡镇规划设计方案，导致城镇规划缺乏权威性和可行性。另外部分乡镇领导为突出政绩，在城镇规划上急功近利，多次更改城镇规划，缺乏稳定性；有的片面追求“高大全”,不能充分反映本乡镇特点，城镇规划缺乏特色。二是城镇规划制定过程中缺乏有效监督，没有确定或聘请专门的监督部门对城镇规划过程进行监督管理，导致规划在制定过程中可能不严格按照规定程序进行。如果在规划制定中出现错误，由于监督的缺失也很难发现和纠正。同时城镇规划大多是政府部门与规划制定部门协商讨论后即确定，缺乏征求公众意见这一环节，没有充分征求和采纳群众的意见建议，缺乏群众的监督监管。有的规划确定后也仅仅将规划向群众公示，对群众提出的意见建议没有很好的采纳，导致制定的城镇规划并不能真正反映群众的意愿和需求，不一定真正符合地方实际。三是未按规划严格执行。部分乡镇的政府部门在城镇化实施过程中，未按制定的规划严格执行，而为了追求政绩与短期效益，盲目进行开发，追求短平快，导致制定的城镇规划成为摆设，无法发挥规划的指导作用。同时由于规划制定不够科学合理，不符合当地实际情况，导致原规划方案不具备科学性和可实施性，无法为城镇化建设提供指导和依据。
4.2.4 制度上的缺陷
我国的城乡二元结构是以户籍制度为基础构成的，将人们划分为农村和城市两大部分。户籍制度对于我国城镇化进程有加强的制约作用。长期以来， 由于城乡二元制度在我国长期存在，导致城乡居民在生活习惯、收入差距、消费观念、劳动技能等方面存在较大差距。城乡分割的二元户籍制度严重制约了农村劳动力向农村转移，而且成为城镇化发展的重要阻碍之一。由于二元户籍制度，城镇居民享有养老、医疗、救济、失业等各类社会保障，而农民则没有社会保障或者仅有很少的社会保障。农民和城市居民之间差距巨大，而这种差距的存在导致农民很难变成真正的城市居民。特别是农民和城市居民收入的巨大差距，导致相当一部分农民虽然愿意进城却没有生存的能力，严重阻碍了城镇化的建设。
