一、引言
越来越多的农村制度创新实践表明，农村土地流转制度创新已成为改造传统农业和发展现代农业的重要手段，成为联结传统农业个体生产者与现代化农业规模经营主体间的重要渠道。农村土地流转制度创新有利于促进农业规模化经营，实现土地、资金、信息、管理、劳动力等生产要素的优化配置，从而有利于提高单位土地的产出效益和农业生产的比较收益，实现农村土地流转制度创新参与主体多方的互利共赢(戴伟娟，2010) 。
农村土地流转制度创新进程中，也是各个参与主体在现有制度安排下追求利益最大化的互动博弈过程。刘宗劲(2009) 认为，无论是公平还是效率，农村土地流转制度创新参与主体都只能在路径依赖中获得利益平衡。农村土地流转制度创新中地方政府、农村集体经济组织、普通农户和农业规模经营主体等都有不同的利益目标和行为动向，其形式和效果取决于各参与主体互动博弈的结果。
农村土地流转制度创新各参与主体及其行为特征受到政治经济环境和制度的约束，在不同的政治经济环境和制度安排下，参与主体不同，其行为特征也存在差异，最终获得效用也会有所差别。研究农村土地流转制度创新参与主体的行为特征有助于制定相应的农村土地流转制度创新政策，规范各参与主体的行为，从而达到提高农村土地流转制度创新绩效的目的。
嘉兴市“两分两换”是推进城乡统筹发展，打造城乡一体化而推出的一种农村土地流转制度创新政策。所谓“两分两换”，就是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开: 以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式; 以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式(杨卫忠等，2013) 。“两分两换”农村土地流转制度创新的土地权属界定及收益分配划分相对清晰，有利于促进土地节约集约利用，提高现代化农业生产经营，释放农村剩余劳动力，允许农户宅基地使用权和农地经营权分开流转，有利于满足不同农户的要求，提高土地流转效率。然而，嘉兴市“两分两换”却遭遇了签约瓶颈，各参与主体的行为仍然存在逆向选择和道德风险问题。
因此，本文以嘉兴市“两分两换”为例，通过对农村土地流转制度创新参与主体行为特征的分析，提出相关政策建议，试图为农村土地流转制度创新提供参考，以期促进农户农地经营权和宅基地使用 权顺利流转和提高农村农业规模化、集约化经营。
二、农村土地流转制度创新参与主体结构
“两分两换”农村土地流转制度创新参与主体包括地方政府、普通农户、农村集体经济组织、以及农业规模经营主体，各参与主体之间的通道以及耦合关系如图 1 所示。
(一) 当地政府
当地政府是“两分两换”农村土地流转制度创新政策规划的设计者，并为其他参与主体提供资产评估、法律咨询、土地投资、土地融资和土地保险等科技支持与社会化服务。首先，当地政府对农村土地流转进行统筹规划、协调监督，以期引导农村土地流转市场的高效、有序发展，并及时发布农村土地流转的相关信息，为有土地流转意愿的农户和农村集体经济组织与需要土地的投资者牵线搭桥。
其次，通过大量培育、发展家庭农场、农业龙头企业和农业专业合作社等组织来促进现代化农业的规模发展。最后，通过实施农业现代化发展规划，以政策引导农业产业结构的转型升级调整，走生态、高效、现代化农业的发展道路。
(二) 普通农户
“两分两换”农村土地流转制度创新背景下农户既可以同时参与宅基地使用权和农地经营权流转又可以只参与宅基地使用权流转或农地经营权流转。总体上，“两分两换”农村土地流转制度创新兼顾了不同类型农户的需要。农户在宅基地使用权流转中可自由选择“公寓房结合产业用房、货币补偿”的不同组合安置模式(王明姬，2010) 。同时，农户在农地经营权流转中可获得农地经营权流转费(700 元/亩·年) ，并以 50 元/亩的增幅递增。
(三) 农业规模经营主体
农业规模经营主体是指直接或间接从事农产品生产、加工、销售和服务的任何个人和组织(张义珍，1998) 。改革开放以来，中国的农业经营主体已由改革初期相对同质的家庭经营农户占主导的格局向现阶段以家庭农场、农业专业大户、农民专业合作社和农业企业为代表的多种农业规模经营主体并存的格局转变，实现了土地规模化、集约化经营，提高了农业生产效率。
(四) 农村集体经济组织
农村集体经济组织主要负责引导有组织、大范围的农村宅基地使用权和农地经营权流转工作。
具体地，在保持农村土地的农业用途及所有权性质不变的前提下，农村集体经济组织代表拥有农村宅基地使用权和农地经营权的普通农户，将宅基地使用权和农地经营权以租赁、入股等方式，转让给其他的农业规模经营主体来从事集约化与规模化农业生产经营。
如图 1 所示，“两分两换”农村土地流转制度创新参与主体结构中普通农户为最高层次委托人，农村集体经济组织既为代理人又为次委托人，农业规模经营主体为代理人，从而形成了普通农户到农村集体经济组织再到农业规模经营主体的两级委托代理关系。这种主体结构体现了参与主体多，程序繁琐，但总体上呈现出显性、公开、集中、有序、规范、高效等特点。参与主体间的经济行为是相对独立、彼此联系的，共同影响农村土地流转制度创新进程以及土地规模化经营水平。然而，由农村集体经济组织引导的农村宅基地使用权和农地经营权流转，尽管降低了土地流转的交易风险和交易成本，有利于提高农户经济收入和社会效益，但仍然存在制度创新漏洞，导致不规范行为。
三、农村土地流转制度创新参与主体行为特征
(一) 当地政府的行为特征
“两分两换”农村土地流转制度创新中宅基地使用权和农地经营权流转以尊重农户意愿为原则，当地政府在农村宅基地使用权和农地经营权流转中起引导、鼓励和中介作用，期间也包括当地政府为了兼顾地方经济和政治利益而积极推动农村土地流转。当地政府一方面只能在现行法律和政策框架内进行农村土地流转制度创新，另一方面在财政压力和利益驱动下存在强大的政策变迁激励(钱颖一，2003) 。因此，当地政府在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征:
1. 违背农户意愿，采取行政干预流转。尊重农户意愿为原则的农村宅基地使用权和农地经营权流转，当地政府不能分享土地流转获得的收益，但在中央政府鼓励农村宅基地使用权和农地经营权流转，促进农业规模化经营，推动农业现代化发展的政策指令下，有可能为了打造促进农业集约化、规模化、专业化经营的政绩，以行政力量强制流转农户宅基地使用权和农地经营权。违背农户意愿强制流转和集中土地而实现的土地规模经营，与历史上的土地兼并性质一样恶劣，势必造成农户福利的损失。
2. 面临耕地保护刚性约束，但被土地“非农化”的利益驱动。中央政府要求各级地方政府在农村土地流转中在保证耕地数量基础上促进耕地规模化经营、实现土地资源的优化配置(吴杰华等，2009) 。为了防止土地过度“非农化”，中央提出要确保 18 亿亩耕地红线，土地“非农化”受到了中央政府政策的刚性约束。尽管如此，当地政府仍然会受到土地“非农化”经济利益的驱动，做出有害于农户利益的决策。从土地资源配置的角度看，当地政府为实现财政收入和经济产值的迅速扩张，采取行政干预将土地资源配置给边际报酬比较高的非农业部门和产业(钱忠好，2003) 。
3. 拥有经济主体和制度安排双重身份，易导致“与农户争利”。当地政府所制定的农村土地流转制度是经济利益分配的有力保证，但容易导致当地政府以农村土地流转制度创新的名义进行以公权谋取经济利益的现象出现(邹卫中，2005) 。
4. 无论当地政府以何种动机，采取何种形式，推动农村宅基地使用权和农地经营权流转的事实是存在的。当地政府所提供的科技支持和社会化服务也促进了农村土地流转，肩负起引导和支持农村土地流转的责任，为参与宅基地使用权和农地经营权流转的农户和农村集体经济组织与农业规模经营主体提供了交易平台，同时也提供土地流转监督与调解纠纷的职能。
(二) 农户的行为特征
“两分两换”农村土地流转制度创新背景下农户具有一定的选择空间。农户的行为可由宅基地使用权流转意愿和农地经营权流转意愿两个维度进行刻画(李勇等，2013) 。如图 2 所示，农户的行为状态由一个 2 ×2 的横坐标为农户宅基地使用权流转意愿和纵坐标为农户农地经营权流转意愿的方格图描述。(1) L-L 为贫缺状态。在贫缺状态中，农户对宅基地使用权流转和农地经营权流转都产生逃避动机(李玉杰，2009) ，表现为对农村土地流转制度创新有双避冲突或抵触心理。贫缺状态下的农户对宅基地使用权流转和农地经营权流转的意愿都不高，认为农村土地流转制度创新政策不能够为其带来收益，还可能对未来的生产与生活产生未知的、不确定的风险，因此对农村土地流转制度创新采取规避的态度。(2) L-H 为失衡状态 I。
在失衡状态 I 中，农户尽管有较高程度的农地经营权流转意愿水平，但宅基地使用权流转意愿水平却很低。当农村土地流转制度创新要求必须同时流转农地经营权和宅基地使用权时，往往会造成农户的趋避心理冲突，这时有极大可能影响到农户参与农村土地流转制度创新政策的行动。“两分两换”农村土地流转制度创新允许农户分开流转农地经营权和宅基地使用权，因此农户就不易产生行动障碍，并极有可能保留宅基地使用权，而放弃农地经营权。(3) H-L 为失衡状态 II。在失衡状态 II 中，农户有较低程度的农地经营权流转意愿水平，但宅基地使用权流转意愿水平却是很高。当农村土地流转制度创新要求必须同时流转农地经营权和宅基地使用权时，往往也会造成农户的趋避心理冲突，这时有极大可能影响到农户参与农村土地流转制度创新政策的行动。“两分两换”农村土地流转制度创新允许农户分开流转农地经营权和宅基地使用权时，农户就不易产生行动障碍，而且很有可能放弃宅基地使用权，而保留农地经营权。(4) H-H 为协调状态。在协调状态中，农户同时具有较高程度的农地经营权流转意愿和宅基地使用权流转意愿水平，表现为对农村土地流转制度创新认可的态度。协调状态下的农户对宅基地使用权流转和农地经营权流转的意愿都很高，认为无论是参加农地经营权流转还是参加宅基地使用权流转都可能够为其带来收益，并可能对未来的生产与生活产生积极正向的影响，因此对农村土地流转制度创新采取认同的态度。
农户的行为特征，由其宅基地使用权流转意愿和农地经营权流转意愿水平共同决定，但作为农村土地流转制度创新参与主体之一也容易表现出如下非理性行为: (1) 处于被动地位。尽管农村集体经济组织可代表农户行使宅基地使用权和农地经营权，但单个农户面对庞大的政府科层体制时永远是渺小的，始终缺少一个能够强有力的、始终代表农户利益的政治结构(肖屹等，2005) 。农户一般被动地成为农村土地流转制度创新参与主体，农户是否参与宅基地使用权流转和农地经营权流转决策过程及参与程度可能取决于当地政府与农村集体经济组织的选择，对农村土地流转制度创新政策缺乏思考。(2) 容易出现“羊群行为”。农户由于群体认知和群体氛围的压力，极易被误导，表现出极端的模仿和合群现象，采取与大多数人一致的态度与行为(Jansen 等，2009) ，出现从众、盲目、不能客观评价参与农村土地流转制度创新政策对其家庭工作与生活所产生的利弊。农户“羊群行为”表现为在宅基地使用权流转和农地经营权流转时，一方面忽略私有信息而对其他农户行为的明显模仿与跟从，另一方面也影响其他农户的决策过程，使宅基地使用权流转和农地经营权流转表现出与部分农户决策相关。(3) 容易受到行政力量的强制。
农户对是否参与农村土地流转制度创新政策还受到当地政府与农村集体经济组织的影响。在当地政府与农村集体经济组织的行政干预下，不同意参加宅基地使用权流转和农地经营权流转会容易被看作阻碍地方经济发展和发展现代化农业的“钉子户”。农村土地流转制度创新的实施过程也常常伴随着强制性干预和解决农户争议问题。同时，在当地政府与司法机关互不独立的情况下，农户利益难以得到法律渠道的有效保障，通常需要借助媒体曝光、信访等非法律渠道表达其不满。
(三) 农业规模经营主体的行为特征
现阶段大多数农业规模经营主体仍然在土地获取方面面临较强的约束。与此同时，农业科技与社会化服务体系的相对滞后也制约了农业规模经营主体的发展(黄祖辉等，2010) 。例如，土地流转服务、动植物疫病防治服务、现代农业术推广服务等农业支持与服务体系仍然不完善、不配套，不能满足农业规模经营主体的发展要求。农业规模经营主体在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征:
1. 对农村土地流转服务方面有需求。“两分两换”农村土地流转制度创新背景下，农村土地流转规模越来越大、范围越来越广、形式越来越多样。但由于缺乏有效的中介服务机构和管理服务体系，导致农村土地流转信息辐射面狭小、流动受阻、渠道不畅和农村土地流转交易成本高等问题，直接影响到龙头企业、工商企业、经营大户等拥有资金实力和生产经营能力的规模经营主体进入农村并实现规模化经营(张益丰，2012) 。农村土地流转交易成本相对较高，与农户或农村集体经济组织的土地纠纷仍然普遍存在，农业规模经营主体急需当地政府在土地流转过程中切实做好中介服务、组织协调与纠纷处理工作。
2. 对金融信贷方面有需求。缺少资金是农业规模化经营中的一个主要瓶颈。在我国资本市场尚不发达以及农村土地抵押困难的情况下，农业经营项目与经营企业的资金融通方面存在授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题(黄祖辉，2010) 。农业规模化经营具有成本投入大、投资回期长的特点，因此家庭农场、农业专业大户、农民专业合作社和农业企业等规模经营主体在完成农村土地流转后急需金融资金的支持。
3. 对农业保险方面有需求。由于农业本身固有的报酬递减规律，以及农业产业化经营存在自然和市场的“双重风险”，使农业规模经营主体在投资规模上显得顾虑重重，不敢大规模搞开发(黄亚林等，2011) 。由于缺乏风险防范机制，在面临农业规模化经营过程中存在市场变化和自然灾害等风险时，农业经营主体很难分散或转移风险，往往独自承担投资的损失，因此对农业保险等扶持政策有需求。
(四) 农村集体经济组织的行为特征
以村委会为首的农村集体经济组织在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征:
1. 农村宅基地使用权和农地承包地经营权主体虚化。村委会在很多方面是法定的农村集体经济组织的代表，在农村集体经济组织缺位的地方，村委会成为宅基地使用权和农地经营权流转的主导方易为村民接受(孔祥智等，2013 ) 。如果村委会只是作为农村宅基地使用权和农地经营权流转发起方，执行村民会议的决策，此时村委会在作为农村集体经济组织发挥作用，效果等同于农村集体经济组织主导。
2. 农村宅基地和农地承包非法非农化。农村集体经济组织以出租、入股、转让或建立土地基金会等方式利用集体建设用地招商引资，兴办企业，发展地方经济(黄庆杰等，2007) 。农村集体建设用地流转方式既包括存量建设用地的私下流转，也包括增量建设用地的流转，易导致农村宅基地和农地承包以建设用地流转，把农地非法非农化。
3. 受经济利益和违法成本低驱动，损害农户利益。村委会是农村集体经济组织的代表，拥有与农户脱离而又凌驾于农户之上的行政权利(陈文通，2006) 。村民会议本是一种监督机制，但需要由村委会召集才能召开，在目前对村委会缺乏实质监督情况下，村委会容易在追求自己利益诉求时选择绕过村民会议，对宅基地和使用权农地经营权流转方式和收益分配不经过农户同意而做出决策。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对村委会的职能和义务作了明确规定，但没有规定村委会违法的惩罚措施，村委会违法面临软约束(戴伟娟，2010) 。农村集体经济组织实体虚化，集体土地事实上由村委会代为管理，普通农户很难参与，也因此难以维护农户和集体经济组织的宅基地使用权和农地经营权流转权益。
4. 村委会决策选择存在不确定性。村委会干部名义上是农户的代理人，但农户缺乏有效的渠道对村委会进行有效的控制和监督。村委会不是经济组织，却实质上拥有农村集体经济组织的宅基地使用权和农地经营权流转处置权，并不用为其决策行为后果承担经济责任。村委会介于单纯的村自治组织和村集体的化身之间，导致实践中村委会行为决策存在较大不确定性。村委会行为动向不仅取决于经济利益，还取决于成员的传统和道德理念。
四、政策建议
1. 尊重农户意愿，确实保护农户利益。农村 宅基地使用权和农地经营权流转事关农户的切身利益和农村社会的稳定，在工作中要充分尊重农户的意愿，避免强迫命令，不得采取行政干预农户宅基地使用权和农地经营权流转的意愿，要根据农户的实际需要与愿望，积极示范，正确引导，切实维护农户利益。
2. 完善法律条文和政策，适应农村土地流转要求。首先，法律上不应赋予村委会代替农村集体经济组织行使宅基地使用权和农地经营权的权力，否则容易使土地流转流于形式，农户利益难以得到保障。因此，有必要完善和修改《土地管理法》等相关法律中村委会代替农村集体经济组织行使农村宅基地使用权分配、农地承包地经营权发包和村集体资产管理等权利的条文。其次，应禁止地方政府对土地流转的行政干预。在目前当地政府仍然为经济行为主体与司法机关互不独立的情形下，很难保证当地政府不通过行政手段对普通农户进行干预。为防止当地政府与农户争利，应禁止政府等职能部门直接干预农村土地流转，只允许政府等职能部门通过提供导向性政策和中介服务引导农户进行土地流转。
3. 确认农村土地所有权，重构农村集体经济组织实体。在农村集体经济组织虚化的情况下，村委会和当地政府介入农村宅基地使用权和农地经营权流转成为可能，同时不尊重农户意愿，土地流转利益被瓜分等农户利益受损现象成为新问题。通过确认农村土地所有权重构农村集体经济组织实体，有助于制约村委会和地方政府等职能部门滥用职权，保障土地流转收益真正落实到农户。
4. 培育与发展农业规模经营主体。首先，应加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要。不断健全和完善农村土地制度创新政策，为农业规模经营主体在农村土地流转过程中提供中介、组织协调、纠纷处理等社会化服务，保障其顺利进入农村并实现规模化经营。其次，加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。一方面，继续加大对农业基础性、平台型设施等的公共投入和政策扶持的力度。另一方面，对特定的农业扶持措施和政策，应尽可能直接下达或者落实到农业规模经营主体。
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