第三章 拓展民事检察监督范围
3.1 以维护公益为原则和界域
3.1.1 民事检察监督的性质和特征
虽然就民事检察监督的性质存在不同观点，但《宪法》第一百二十九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。该条规定为确立检察机关的法律监督地位赋予了宪法依据。有观点认为，宪法是检察机关行使职权与进行活动的权力来源和基本出发点，也是分析检察机关性质与地位的基本依据。在任何一个法治国家，宪法规范作为社会共同体所选择的基本共识和最高价值体系，为各种社会制度合理性评价提供统一的尺度与标准。有观点认为，法律检察监督是对公权力的监督。法律监督机关宪法地位的确立，明确了检察机关在国家权力机构中的位置，成为社会主义法治国家中依法制衡权力的重要法律机关。“有观点认为，检察权是法律监督权，主要监督实体法和程序法是否得到了真正遵守，因此民事检察权也应为民事法律监督权，监督的范围也应是国家民事实体法和程序法是否得到了统一正确的实施。这不仅符合宪法法律对检察机关地位的表述，也体现了法理的要求。应当说，以上观点从各自不同角度得出不同的结论都有一定的道理。但如果简单的认为民事检察监督只限于一种特殊性质，未免有失偏颇。事物的性质反映在它的本质特征上，从民事诉讼法律监督的出点来说，它旨在维护国家利益、社会公共利益，确保法律的统一实施。从其主要内容或对象上来看，它对公权力和私权利都予以监督。从其形式来看，它是检察机关享有的一种公权力，是一种法律活动，具有强制性。因此，准确阐明民事检察监督的性质，有助于立法对于民事检察监督程序的完善，从而使得司法实践运行有依据，真正实现立法的目的。
我们应注意到，民事法律与刑事法律、行政法律相比具有特殊性，它是以规范平等主体之间权利义务关系以及该权利义务关系发生争议后如何在国家强制力介入予以解决为内容的。突出特点是具有私权性和可处分性。在这种背景下，民事检察监督不应对民事法律的实施情况进行过多的干预，而应起到补充的作用。另外，由于检察权设立的主要目的是在一元权利结构下实现对审判权、行政权的制衡，而且在诉讼过程中，当事人相对拥有审判权的法院或法官处于弱势地位，其诉讼行为受审判权的制约即可，因此民事检察监督的范围不应主要体现对平等私法主体之间诉讼行为的监督上，而应主要监督国家权力是否依法行使。
3.1.2 民事检察监督范围以公益为原则
检察机关是一个独立完整的机构体系，各级检察机关由同级国家权力机关产生，并对其负责，受其监督。权力来源于宪法规定和国家权力机关的授权，其性质是国家的法律监督机关，其主要职责是通过行使国家检察权来维护国家利益和社会利益。从现代法治的角度来说，由国家法律监督机关一检察机关作为国家公权力代表人，在特定情况下通过民事诉讼对国家利益和社会公益实现救济。”维护公益“是国家机关存在的根据，是其天然的或宪法上的职责，由国家机关（包括检察机关）以公权力者身份通过民事诉讼维护公共利益，虽有可能产生腐败或滥用权力，但在法治社会，公权力毕竟比群众运动更易于控制和规范。I2其次，在民事诉讼领域，当事人主体意思自治为基本原则，国家干预民事诉讼应以维护公益为界域，相应地，检察机关作为国家代表，在民事法领域中的功能自然也应被限制在维护公益方面。民事诉讼作为保护私法权利的司法形式，具有自身的特殊规律。由当事人私权演化而来的诉权，具有平等性和依法处分的权利特性。
当监督权在对审判权实行制约时，应当对私权权利性质的诉权给予充分的尊重和保障。要遵循当事人平等原则，保障诉讼当事人平等对抗的权利，以维护诉讼结构的平衡。要遵循当事人处分原则，充分尊重当事人在法律规定范围内的自由处分权。对于人民法院作出的民事裁判，当事人如不认同，自愿行使上诉、申请再审或是执行中和解等权利，对这些权利当事人可以自由选择甚至予以放弃，检察机关不得随意干预和作出错误的引导。除损害国家和社会公共利益外，一般以当事人申诉作为审查案件、提出抗诉的前提和基础。再者，我国检察机关本身担负着刑事法领域中审查起诉的职责，承担了纳入刑法评价范围内的公共利益保护。考虑到检察机关精力的有限性和人员配备的不足，自然难以提起或参与所有的民事诉讼案件。
3.1.3 国外立法之共性
公共利益是人类社会的共同价值和追求，公共利益保护是普遍权利的必然结果。当今公共利益保护已广泛体现在世界许多国家和地区法律之中，而且正占据越来越重要的位置。综合国外立法共性，许多国家和地区法律都赋予检察机关以维护公益为目的之公诉权。I3同时，由于多数国家的民事检察监督范围都集中在公害行为、垄断行为、亲属法实施等具有一定性质的领域，因此，我国民事检察监督的关注点也应侧重公共利益的问题。即监督范围以涉及社会相当多数成员且具有社会公共利益的环境污染、侵害消费者权益以及不正当竞争等问题。
3.2 界定民事检察监督范围
从修改后《民事诉讼法》第一十四条规定来看，检察机关对所有民事案件都有监督权。在理论上，检察机关监督民事诉讼的范围，有不同的观点，一种是”全面监督说“,即检察机关有权参与所有的民事诉讼，对其监督范围不应限制。因为检察机关是国家的监督机关，所以从维护社会主义法律的统一实施和完善法律监督体系上讲，应当参与所有的民事诉讼。第二种是”必要限制说“,即检察机关应以公共利益为原则，主要参与涉及国家、集体和公民重大利益和有重大社会影响的民事案件。理由是民事案件数量大、种类多，检察机关不可能也没必要参与所有的民事诉讼活动。第三种是”区别对待说“,即检察机关参与民事诉讼的范围因其参与的方式不同而不同，参加民事诉讼的范围则不应有限制，提起民事诉讼的范围应有限制。一方面，由于检察机关同案件结果没有直接利害关系，而且其提起诉讼的实质意义在于体现国家干预的原则，因此，检察机关提起诉讼的案件范围应严格掌握。另一方面，检察机关参加民事诉讼，既是一种权利也是一种法律规定的义务。为了全面履行这一义务，就应对所有的民事诉讼活动予以监督，而不应限定范围。笔者认为，必要限制说更为合理，立法应以例举案件类型的方式明确规定监督范围。
3.2.1 环境污染等公害案件
2013年3月，上海黄浦江上游水域发现大量死猪漂浮事件经媒体报道后，全国人民再次将目光投向了环境污染事件。无害化处理的高成本、黑猪肉产业链条的兴盛以及政府监督无力，造成了近6000余头死猪直接被丢弃至黄浦江中。该事件持续发酵，各地不断曝出死猪直接入河事件，并引发一连串的连锁反应，有关”砷猪“土壤污染、猪饲料含砷的添加剂污染问题开始为公众所知。目前，由于工业的发展而导致的公害案件急剧增加，而此类环境污染等公害事件，通常具有潜在性、放射性，如果放任不管，造成不特定多数人人身、财产等实害后果，则严重影响人们稳定生活。这类公害案件具有如下特点：数量增加较快，涉诉人数众多；双方力量对比悬殊，受害方众多且不特定，呈现分散性。而加害方则多是国有企业或者实力雄厚的公司法人等；同时，涉及社会发展中的诸多矛盾，如地方利益、诉讼成本较高、损害结果的评介和鉴定技术落后等，处理难度较大。对于这类公害案件，目前我国司法实践中大多采用代表人诉讼。只是代表人诉讼制度中当事人适格、代表人权限、举证责任分担等存在问题，限制了代表人诉讼制度功能的有效发挥。事实上，对于环境污染等公害案件，国外多数国家均不是适用当事人主义原则。如英国法律规定，检察长为法律上可以代表公众利益的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或应诉。又如美国民事诉讼法规定，对当事人适格，具体案件是否承认为群体诉讼以及诉讼规则等都由法官在诉讼中依职权决定。又如美国在环境保护法、防止水流污染条例和防止空气污染条例、防止港口和河流污染条例、噪音控制条例等，均规定授权检察官可以支持主管机关和私人提出的请求，或者直接提起相应的诉讼。又如巴西，在1981年的《国家环境政策法》授权检察院为保护环境权益可以提起公益后，在1985年制定了一部有关民事公益诉讼的一般性规定的法律《民事公益诉讼法》，规定检察院以及有关政府机构或者民间社会团体对于损害公益之行为，可以依法提起民事诉讼。我们认为，不论是基于当前政府对于我国环境污染的保护不力现状，还是基于国外发达国家在抑制公害方面有益的立法，都有必要将环境污染等公害案件纳入民事检察监督范围。
3.2.2 国有资产严重流失案件
改革开放后，我国建立起社会主义市场经济体制，市场运行机制也随之不断完善，我国经济实现了飞速发展。由于经济体制存在漏洞，加之腐败现象的娼獗，我国国有资产流失日益严重。国有资产的流失通常是指国有资产的出资者、管理者或实际经营者，以故意或过失，违反法律法规，实施侵害国有资产行为，造成国有资产流失的后果。国有资产流失目前呈现出多种形式和多种渠道同时发生的现象，譬如政府决策失误，企业破产、股份改制中资产流失，交易中恶意低估国有资产价值以及国家工作人员利用职权进行贪污犯罪等等。由于国有资产的管理者与资产所有者并非同者。受害方一般是管理和使用国有资产的法人单位，主要为国家机关、社会团体以及国有企事业单位等。国有资产流失事件发生后，因为缺乏利益驱动机制，个别受害方不会釆取法律手段保护国有资产，最终还由国家买单，直接影响到纳税人的利益。其次，国有资产管理尚未建立管理机制。资产的管理和经营建立在不同层次的授权关系上，国家目前仍未有统一模式管理国有资产。因此，防止国有资产流失，成为立法亟待解决的重大问题。1997年12月3曰，我国第一起由检察机关代表国家利益以原告身份对国有资产流失案提起诉讼得到法院支持。自此之后，检察机关在这方面的工作一直也未间断过。针对当前国有资产严重流失民事案件有愈演愈烈之势，以股权低价转让、非法折价或赠送国有资产等严重侵害国家利益违法行为，检察机关应提起公益诉讼，通过法律途径阻止侵害行为的发生和蔓延，并追究当事人的法律责任，避免国有资产流失，维护国家利益。实践证明，国有资产严重流失案件应纳入民事检察监督范围。
3.2.3 严重扰乱社会市场经济秩序案件
随着市场经济体制的建立，国家运用各种手段对国民经济进行调节和控制。常见的经济手段是运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动，从而建立起良好地市场竞争秩序、培育出市场体系、保护市场主体合法权益等。而在执行宏观调控功能的过程中，破坏市场竞争秩序、侵害市场主体利益等的违法现象频有发生。国家对经济的介入必然由微观控制向宏观调控转变，合法行使国家公权力，以保障市场经济的良好运行。严重扰乱社会市场经济秩序案件主要类型如下：首先，因产品质量存在缺陷造成或可能造成不特定多数人人身、财产损害的违法行为。如2008年轰动全国的三鹿奶粉事件便是典型产品质量公害案件。近年来蒙牛奶业、伊利奶业产品质量不合格事件仍屡见报端。笔者认为，随着制造业和运输业的现代化发展，我们对产品的理解也在发生变化，现代意义上的产品销售范围及于较广泛地域，影响到不特定多数人的消费群体。产品质量问题不仅仅是产品质量问题，因其产品被社会广大消费者使用，出现质量问题必然扰乱或可能扰乱正常的社会经济秩序，侵害众多消费者的合法权益，甚至会对不特定多数人的身体乃至生命健康造成损害或可能造成损害，因此，严重损害公共利益的产品质量案件应纳入民事检察监督范围。其次，因地方政府征地，幵发商强行拆迁的违法行为。在这类案件中一方为政府或开发商，另一方常为弱势群体。事实上，公共利益所蕴含的是不特定社会成员享有的利益。是指公民总体最基本的共同需要。就功利主义而言，公共利益不应是狭溢的个人利益的集合，而是以公民总体的现实利益和未来利益统一的公共利益。在双方力量悬殊的情形下，检察机关作为国家公权力，有必要代表弱势群体以公共利益名义提起公益诉讼，营造诚信有序的市场环境。再次，因偷税、走私等尚不构成犯罪的违法行为而侵害纳税人利益的。因垄断经营、虚假广告、串通投标等不正当竞争行为侵害消费者或其他经营者合法权益的。因拒不支付劳动报酬、人身损害赔偿金等提起具有较大社会影响的共同诉讼、集团诉讼等民事诉讼的等严重扰乱社会市场经济秩序案件，都有必要纳入检察机关民事检察监督范围，以期保障社会公共利益。
3.2.4 其他严重损害公共利益的民事案件
修改后《民事诉讼法》新增公益诉讼条款，明确对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼等。其中条款末尾--等损害社会公共利益的行为，表明这是一个究底条款。该条规定所指向的，正是当前新形势下层出不穷的新型纠纷，也正是公众最为关注的民生纠纷。
近年来，社会转型和经济高速发展，社会利益关系的调整和利益格局的重构，催生了各类具有时代特征的纠纷，严重损害公共利益。尤其网络侵权、个人信息泄露等新型侵权类型，处于重压下的社会公众亟须有效的救济与保护机制。由于新型侵权具有间接性、潜在性和广泛性，且社会公众行为具有个体性、分散性和不特定性，实践中往往侵权行为造成了损害后果，却由于当事人不适格、无直接损害结果等原因而被法院拒之门外，违法行为得不到制裁，社会公众合法权益无法获得有效保障，这一状况已危及公众利益。
如何遏制不同类型的侵害公共利益行为，是中国在发展过程中必须解决的现实问题。笔者认为该法条的应有之义应是由检察机关判断行为是否严重损害社会公共利益为原则来决定是否行使诉讼权利。应当明确基本标准：一是特定的民事主体实施了严重损害社会公共利益的行为，二是起诉机制受阻，主要体现为当事人不敢、不愿、不能起诉。法律有必要明确检察机关对严重损害公共利益的行为进行法律监督。
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