本篇论文目录导航：
【题目】新城镇化下进城务工人员劳资纠纷问题探究
【第一章】进城农民工劳资纠纷解决策略研究引言
【第二章】城镇化进程中进城务工人群劳资纠纷困境
【第三章】城市务工人员劳资纠纷频发原因及特征
【第四章】现行城市农民工劳资纠纷破解机制的不足
【第五章】构建城市务工人员劳资纠纷多元解决机制
【结语/参考文献】新时期进城打工人员劳资纠纷研究结语与参考文献
四、现行进城务工人员劳资纠纷解决机制的不足。
2014 年底，为贯彻党中央、国务院的要求，关于如何保障和改善民生，人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局与全国总工会四部委发布了建筑业工伤保险新规《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》，旨在规范建筑领域工伤保险制度，强化对该高危高发领域的监督管理工作，为切实维护该领域进城务工人员的合法权益提供了宝贵意见。另外，近日北京市高级人民法院关于印发《2014 年部分劳动争议法律适用疑难问题研讨会会议纪要》的通知公告，对劳资纠纷法律适用的九个疑难问题进行了解答。其中，笔者最为关注的便是讨薪与工伤两大疑难问题。在回答“在建筑施工过程中农民工遭受工伤后，要求确认与建筑施工企业存在劳动关系以便进行工伤认定时，是否不再支持？”会议纪要认为，劳动关系能否认定，应该根据用工的具体情况来决定。用工符合劳动关系特征的，应认定为劳动关系13.
不可置否，虽然现有法律法规及解决机制对进城务工人员劳资纠纷的处理起到了很好的作用，但依然存在一些问题：
（一）纠纷解决程序过于繁复。
进城务工人员维权渠道受阻。笔者在律所实习时曾有幸跟随师傅参与过一个案件的办理，案情大致如下：A 建筑公司通过非竞争性谈判获得某工程项目的承包权，后其将部分工程项目分包给个体承包者 B,双方依约签订了书面合同。
后 B 私下招聘了几名进城务工人员（包括本案原告 C）负责该工程项目所需材料的搬运工作，但 B 与 C 及其他几名进城务工人员之间均未签订劳动合同且未缴纳任何保险。C 才到岗三日，便被所在工地在建建筑物上掉落的重物砸伤右腿，幸得 A 公司及时送入医院抢救后得以脱险。C 住院数月，A 公司为其垫付了巨额的医疗费用，发放给其家属适额的生活补贴，C 的性命虽得以保全，但仍落下了终身残疾。C 出院后，因身体残疾四处寻觅工作终是无果，咨询律师后遂决定将A、B 二者诉诸法院，请求法院依法判令上述二被告承担连带责任，且赔偿各类损失共计五十余万元。笔者与师傅接受的是第一被告 A 公司法定代表人的委托，在案子前期进行法律关系分析与收集相关证据的时候，我们愕然发现 A 公司与个体承包者 B 之间所签的合同性质竟是《加工承揽合同》，后还附有一份补充协议--《安全保障协议》。该协议明确约定了由个体承包者 B 为自己招聘的进城务工人员按月发放工资和购买相应保险，在工期内发生的一切事故与纠纷，均由个体承包者 B 自行承担责任。也就是说，作为第一被告的 A 公司应该完全可以利用这份“有利证据”撇清关系、逃脱责任。可是，本案主合同的性质究竟如何认定？众所周知，承包合同与承揽合同二者性质完全不同，归责方式亦不可同日而语。而 B 的身份系个体承包者，A 公司分包给 B 的行为是否合法？B 又是否享有承包资质呢？据我们所查阅的相关法律规定，此种分包行为法条明文规定并不具有合法性，但在实际生活中却已成为该行业人人皆知的“潜规则”,法院受理此类案件后，在对其进行行为合法性认定时，为了保护作为弱势群体的广大进城务工人员的合法权益，以前几乎都是根据劳动与社会保障部 2005 年所下发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》第 4 条规定，在建筑施工、旷工企业等用人单位将工程或业务发包给不具备用工主体资格的组织或自然人时，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。
该“用工主体责任”并非确认双方存在劳动关系，而是对劳动者特殊保护的一种替代责任。即将对其作出类似于事实婚姻的认可，以该建筑用工领域普遍存在的无劳动合同“事实行为”予以解释，因此也算是变相地“勉为其难”地认可了此类有瑕疵分包行为。现在，北京市高级人民法院印发的《通知》对劳动关系的认定又再次进行了细化--一是具备用工主体资格的发包人将工程发包给同样具备用工主体资格的承包人时，劳动者与承包人之间劳动关系确已形成，而发包人与劳动者之间则不存在劳动关系；二是若因承包人的不合法不规范的分包或转包行为（分包或转包工程项目给不具备相应主体资质的单位或个人时）而后产生劳资纠纷的，该分包行为所招录的进城务工人员与分包或转包后工程项目的实际承包人或施工人之间不再具有劳动关系。回到案例我们再看，个体承包者 B 与进城务工人员 C 之间存在的仅仅是口头协议。我国《劳动法》第十六条明确规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”,第十九条则规定了“劳动合同应当以书面形式订立，并具备以下条款……”.可见，B 与 C之间只能认定为二者存在事实劳动关系。现在，摆在 C 面前的请求赔偿备选方案有两种：一是需要申请劳动仲裁，提交证据证明其与个体承包者 B 存在事实劳动关系，然后再到劳动与社会保障部门申请工伤认定；二是抛开工伤认定这条道路，我们以最高人民法院关于人身损害赔偿若干问题的解释作为起诉的法律依据，请求法院判决如请。
不难看出，若 C 执意要走工伤认定一路，必定前路荆棘茫茫。因为作为弱势方，光是收集整理证据这一环节，便已经困难重重，令人望而却步。退一步说，就算劳动关系与工伤等级得以认定，如果用人单位不给予赔偿，那 C 依然得走完漫长的起诉、审理、判决、执行四部曲。判决悬而未决，执行遥遥无期，投诉无门，身心俱疲。亲历此案，笔者在深刻体会进城务工人员无奈与无助的同时，亦对现阶段冗长的“先仲裁后诉讼”的劳资纠纷解决机制的改造升级怀抱期待。进城务工人员在劳动中付出与收获的不对等性及在维护合法权益、保障合理待遇时的处处碰壁，对社会公信的认可度低下，维权非理性致使怨怼积压、憎恨社会，甚至采取极端方式来报复社会，无疑成为法治中国与和谐社会建设道路上的一颗“定时炸弹”.
（二）“裁审”关系的衔接维度不清。
“先裁后审”的程序设计，往往会造成某些用人单位故意利用现行纠纷解决机制来拖延时间。因为劳资纠纷案件起诉到法院后，仲裁裁决没有发生法律效力，仲裁裁决在事实的认定及法律的适用对法院的审理不产生任何影响。法院在受理当事人的起诉后，将按照法院的规定，重新进行审理。因此，仲裁前置程序在实际生活中已逐渐流于形式，不能发挥其截留案件，减轻法院负担的作用。其次，法院和仲裁机构，在遵从全国人大及其常委会制定的法律前提下，又有其内部规定。同时，由于现实中两个部门的工作人员素质不同，法律知识的储备量也不同，对法律的理解和适用也容易产生分歧。另外，有些法律、法规已经不能适应当前经济社会发展的需要，但新的法律、法规又尚未制定出台。
由此一来，就会造成在处理具体的劳资纠纷案件时，是否应该用这类法律，以及如何适用这类法律，仲裁机构和法院就可能会在如何理解适用法律及探究立法者的本意解决劳资纠纷上出现认识上的差异。例如，《劳动争议调解仲裁法》第二条规定因社会保险发生争议属于劳动争议。但是，《劳动争议司法解释三》第一条、最高人民法院对《关于企业为职工补缴养老保险费引发纠纷问题的回复》和《关于对“社会保险的劳动争议”问题的答复》对劳动者要求用人单位补缴社会保险的请求，不予支持，驳回裁定。然而，在实际操作中，由于法院与仲裁机构对《劳动争议调解仲裁法》第二条理解的差异，这样就导致在劳动仲裁阶段，仲裁机构根据自己系统的管理，其裁决一般都会支持劳动者补缴社会保险的请求，而到了法院诉讼阶段，法院却往往基于最高人民法院的司法解释不支持这种请求。最终，既未维护劳动者的合法权益，又给劳动者带来了诉累。再次，法院与仲裁机构沟通不畅。法院属于司法机关，而仲裁机关隶属于行政机关，为劳动行政机关的职能部门，两者属于不同机构。两者之间没有上下级关系，二者各自独立。由于法律亦未对二者在如何处理劳资纠纷案件上规定具体的沟通机制，这就导致了适用法律不同、证据规则不同、两部门互相推诿产生矛盾屡屡发生。众所周知，劳动争议诉讼并没有纳入到《劳动争议调解仲裁法》中。
劳动争议诉讼适用的是《民事诉讼法》。我国法院至今也没有引入“三方原则”,没有建立专门的劳动法庭，没有配备专业的法官，无法很好地应对具有特殊性的劳动争议案件。另外，随着进城务工人员法律意识的提高，人们对争议的理解进一步深入，不再仅仅片面地追求实体争议，认识到没有程序争议，实体争议是难以保障的。但是，我国现行《劳动争议调解仲裁法》规定的证据规则与民事诉讼证据规则不同，两者也没有很好对接14.从而，导致劳动仲裁与诉讼的证据规则距离程序正义、实体正义的实现还有很多不足之处。同时，根据法律及司法解释的规定，若当事人对仲裁裁决书不服而后向法院起诉的，法院不得做出撤销仲裁裁决或维持的裁判，同时对仲裁认定的事实和适用的法律均不予理睬，只能对案件进行重新审理。这样就造成了司法资源的严重浪费，使得仲裁程序流于形式，导致出现当事人出尔反尔，严重影响了法律和仲裁的权威。
最后，劳资纠纷诉讼与仲裁是两个各自独立的程序，法院无权对仲裁的裁决进行审查，且不得对仲裁裁决书做出维持或撤销的裁判。法院对仲裁裁决法律的适用及事实的认定也不能给予评判。如此一来，往往使仲裁裁决成为一纸空文，失去了法律应有的价值。在司法实践中，劳动仲裁和法院各属于不同的部门，受各自的上级机关领导，各自为政。特别是，在我国劳资纠纷处理相关的立法不完善，甚至空白的情况下，劳动和社会保障部门的内部规定都可以作为劳资纠纷仲裁的依据。然而，这些规定仅是劳动和社会保障部门的内部规定，往往不能作为法院裁判的依据。法律是以法律、法规为依据，进行审理、裁判。裁审标准不同，往往导致同一劳资纠纷案件结果不同，这样容易激化社会矛盾，也不利于社会和谐。
（三）社会力量对进城务工人员支撑不足。
笔者曾参与过一个集体劳动争议案件的办理，案情大致如下：A 属于一家初具规模的生产电子设备及配件的企业，后因部分车间设施大修，遂做出排班调整，企业领导开会决定安排该企业车间的 11 名员工（均系进城务工人员，未签订劳动合同且 A 企业未为其缴纳任何保险）放假，并按照国家有关规定，为 11名员工发放休假工资 588 元/月。但是，A 企业从 2012 年 2 月至 2013 年底，从未为该 11 名员工发放过休假工资。为此，该 11 名员工找到法律援助中心，由该中心专门安排律师提供法律援助。众代理律师接受当事人委托后，考虑到该案是一起典型的群体性欠薪欠保案件，急当事人之所急，立即展开调查，收集整理证据，于 2013 年底向市劳动仲裁委提请仲裁，请求 A 企业为其发放休假工资、因欠付工资引发的赔偿金及补缴养老、医疗、失业保险等费用。市劳动仲裁委接到该案后，当即会同相关部门共同协商研究决定，由市劳动监察支队调查处理。后经劳动监察部门调查督促，A 企业承诺于 2014 年 1 月底之前为 11 名进城务工人员支付所欠工资及相关保险费用。原以为本案就此告一段落，“得来全不费工夫”.后 A 企业继续我行我素，不按约定履行承诺。2014 年 4 月，11名进城务工人员再次相约来到法律援助中心寻求帮助，情绪愤慨，出言不逊。
先前代理的律师们不得不再次向市劳动争议仲裁委和劳动监察支队提出申请，要求再次协调解决此事。经过调解，11 名进城务工人员与 A 企业双方再次就争议焦点形成调解意见。根据《劳动人事争议仲裁办案规则》第四十二条规定：
当事人申请仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，可以撤回仲裁协议，也可以请求仲裁庭根据和解协议制作调解书。经 11 名进城务工人员申请，市劳动仲裁委的工作人员为其制作了十余份调解书，并及时为双方当事人送达了调解书。最终，本案共为 11 名进城务工人员追索工资 10 余万元，并为其足额追缴欠缴的养老、医疗、失业保险费。
通过参与办理此案，笔者认为其间最值得思考的问题是法律援助制度的缺位。虽然经过多年努力，我国的法律援助制度的发展已经有了质的飞跃，法律援助工作取得了显着的成绩。但需要正视的是，仍然存在着诸多不足之处。就本案而言，办案经费的短缺，是制约法援工作开展的一个“致命”因素。参与办理本案的法援律师，所得报酬与他们的付出相比，与办理同类其他案件的收入相比，实在是不值一提。经费的制约在很大程度上直接影响了接受法律援助案件委托的律师对所承办案件的积极性、主动性，甚至导致了责任感的降级，严重影响了法律援助服务的质量。律师本身所具有的社会属性决定了其不可能长期不计成本地投入大量时间与精力致力于法律援助工作。大多数律师被动地被分配到法律援助中心开展工作，缺乏主观能动性与工作积极性，将其视为“政治任务”来完成。而受援的对象大多都是社会弱势群体，正因为自身不懂法律且无力负担律师代理费，无奈之下才到法律援助中心寻求帮助。如进城务工人员，几乎清一色地为了讨薪、索赔来到法援中心，但制度的缺陷让其无奈。由于我国《法律援助条例》第十条所规定的法律援助范围仅包含了六项，即依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、抚养费的；请求支付劳动报酬的；主张见义勇为行为产生的民事权益的。据此，确认事实劳动关系、追索工伤赔偿的案件就被排除在援助范围外。现行的法律援助制度随着经济社会的发展，已难以满足受援对象的需求，不利于执业律师在法律援助中发挥定分止争的作用，亦违背了法律援助条例的立法初衷15.
