摘 要： 流浪动物“无家可归”的情形成为当今热议的话题。现有的法律对流浪动物的保护与救助规定内容极少。就银川市而言，《银川市养犬管理条例》是银川犬只管理的一大进步，但难免有不详尽之处，仅仅提出建立犬只的收容所，对于收容后，资金、场所和人员的短缺却没有提出合理的方案，因而本文基于此对流浪动物法律保护提出一定的解决路径。
关键词： 流浪动物; 法律保护; 收容; 救助; 收容所;
一、流浪动物的基本理论
（一）流浪动物概念及物权法地位
流浪动物概念没有确定的标准，广义上而言，流浪动物实际上是指原主人所具有的动物，被原主人抛弃的动物；自身走失的动物；脱离主人后又繁殖的流浪动物所构成的动物群体。《侵权责任法》饲养动物致人损害一章提及流浪动物，其中指出，流浪动物是原本为原所有权人的饲养物，之后脱离饲养关系的动物。流浪动物，是指不受主人的占有欲控制，也未恢复到天然状态，与人类生活环境相关联但不受管控的四处游走的动物。1
（二）产生流浪动物的原因
首先，对于流浪动物本身而言，其之所以流浪，是因为自身走失或受惊吓脱离主人。其次，从饲养者角度来分析，流浪动物产生一是因为饲养者的遗弃，也可能是因为饲养者疏于管护而走丢。最后，从动物管理者角度来分析，其为了追求利益不停繁殖，不论动物质量的高低导致残缺动物被遗弃。
西夏区根据排查200多个居民小区，大部分地方都有流浪狗。银川流浪狗形成的原因有三个：一是在城乡接合部，大部分人进城，丢弃了宠物；二是宠物犬丢失；三是流浪狗不断繁殖。
二、银川市流浪动物管理现状及流浪动物所面临的问题
（一）流浪动物保护缺乏上位法的指导
迄今为止，我国二十多个地方相继出台了不同的养犬法规和规章，几乎均是各省自己的规定，均没有上升到法律高度，缺乏可执行性。
在法律法规方面，缺少动物福利保护和反虐待动物的立法，目前涉及动物立法的主要是野生动物保护，涉及流浪动物保护的条文较少。《银川养犬管理条例》对流浪动物的范围、管理部门、登记制度、宠物的管理、宠物主人的权利义务等进行规定的同时也对收容流浪犬只有规定，已经是很大的进步，但缺乏有关收容后的流浪动物的制度规范。
（二）流浪动物保护监管不完善
1．收容动物源头管理不足。
首先，根据《银川市养犬管理条例》第四条，银川市流浪动物的监管由多部门协调管理，包括综合执法部门、公安、农业农村等。但其中不包括任何一家民间团体，目前，银川市大量流浪动物归属于民间的公益组织管理，民间组织举步维艰，监管制度的不完善，导致大量流浪动物无人认领。其次，由于登记流程烦琐，很多人不愿意或者没有时间去及时办理登记，对于该类宠物不便于管理。
2．保护理念推广不足。
银川市缺少规模较大、设施完善的收容机构，工作人员和志愿者专业化与职业化较欠缺，不能积极将保育流浪动物、保护生命的理念贯穿其中，无法使得大众确立正确宠物养育观，以致弃养事件频频发生。
（三）流浪动物救济制度不完善
流浪动物致人损害案例繁多，导致人身与公共安全受到了巨大的威胁。首先，就银川市而言，不主动登记，不领取证明，不给宠物打针，弃养事件频繁发生。没有办理狗证的狗由于不符合法定的条件导致主人弃养，成为流浪狗，若伤害到他人，赔偿自然无法到位。其次，政府专门设立的流浪动物救助机构很少，大部分救助机构属于民间自发组织的，由于经费、人员等原因很难发挥救助作用。
（四）侵权主体难落实
《侵权责任法》将动物的损害主体界定为“饲养人”和“管理人”“原饲养人”以及第三人，虽明确了范围，但是事件中仍面临着巨大的难题，准确定位饲养人以及“管理人”均存在着一定的困难。对于流浪动物咬伤事件，原主人一般情况下难以寻找，流浪动物大都患有不同程度的疾病，带有多种疾病和寄生虫2，因而将对受害者的身体健康带来一定的威胁。这必然会增加司法实践中法官对原主人的认定难题，法官在审理案件时存在操作上的困难。有的案例中，将“饲养、管理”作为责任认定的标准，这就可能使得一些投喂者被认定为“管理人”，从而成为侵权主体承担侵权责任，具有不合理之处。对于该类案件的侵权主体仍然应该认定为原管理人，因为投喂者没有饲养的意图。若由于投喂者行为造成的损害，投喂者则需要承担民事责任。
三、流浪动物保护新途径
（一）完善相关的法律法规
第一，应当以法定形式明确：“动物为特殊物，对于动物的支配，其他法律、行政法规有规定的，应当优先适用其他法律、行政法规的规定。”
第二，设立《流浪动物保护法》。立法的主要体例包括禁止虐待流浪动物、禁止以买卖的方式伤害流浪动物，等等。设定保护原则，与其他相关法律相协调。地方的养犬管理条例有涉及对流浪动物的保护，但仅仅涉及部分规定，涉猎范围小，均上升不到法律的高度。
第三，设立处罚制度。对于伤害流浪动物的违法人员，轻者处以罚款，严重的违法者还应处以刑事处罚。对于当今在微博等平台上直播以及传播伤害动物的行为应加大处罚的力度。造成恶劣影响的，根据传播次数、转发量和影响范围等标准处以刑事处罚。德国对恶意弃犬弃猫者将缴纳2万至3万欧元的巨额罚款3，我国可借鉴此方式，加大对随意丢弃动物的惩处，让人们树立科学的养育观。
（二）建立流浪动物监管制度
可以适当减免动物登记费用，鼓励大家积极登记，对于积极登记的群众给予一定奖励。可通过在个社区设立登记点的便捷方式吸引大众办理宠物登记，并积极促使群众为宠物注射疫苗，宣传终生饲养和保护宠物的观点。此外由于政府事务繁杂，人手缺乏，可借助志愿者、民间机构、学校等团体的人力物力宣传动物保护观念，这样既解决了人手不足的问题，也让社会及学校融入公益事业之中。
对流浪动物保护的保证是进行宣传教育，加强人们对动物生命的尊重。可将学校和社区作为重点宣传之地，学生更易接收新观念，社区是离群众最近的地方，也是抛弃动物和流浪动物发生地点较多的地方。
（三）完善流浪动物救济制度
1．增设收容空间。
银川市收容空间小，可通过政府与民间团体合作建立动物福利基金制度，增建收容空间，保障动物的空间；增加医疗设备和消毒装置，为动物提供医疗空间，减少疾病的传染；给予资金和人员的帮助，并对民间机构进行监督。
2．可以通过犬只手机软件创设一键搜寻功能，通过植入芯片，可以对犬只进行定位，降低丢失概率。
“一键寻犬”技术，节约了政府人力、物力资源，避免情感伤害和流浪犬带来的社会隐患。
3．推行经销商代销售、领养流浪犬公益活动。
针对民间救助站中无人领养的动物增加新的收养方式。对流浪狗予以训练允许大家对其进行免费领养；宠物商店与咖啡饮品相结合，提高流浪狗的价值。
（四）完善侵权主体法律责任
《侵权责任法》的规定，流浪动物致人损害责任主体难确定，登记制度不完善，难以找到原动物的饲养人，导致责任主体难以落实。虽银川市有设置芯片，但是由于登记制度刚落实，登记人员较少，找到原动物的饲养人难度依然很大。
虽然界定了主体，但仍不能解决实际的损害赔偿问题，对风险控制起不到长久的效用。应当及时调整《侵权责任法》，将流浪动物的保护与救济制度纳入其中，规定责任承担的多样化，更适应社会需求。明确责任主体职责，使得宠物主人认识到自身责任，在管理上更加谨慎。根据前文提及，对于流浪动物难以确定责任主体，在这种情况下，应当根据当时的特定情况来确定损害主体。例如，当流浪动物在公共场所导致损害事件发生，应当判断安全保障义务人是否尽到应有的责任，若安全保障义务人没有尽到责任，那么根据情况应当承担损害赔偿责任或补充责任，反之，则不承担责任。
注释
1赵艺璇．流浪动物致人损害的侵权责任研究[D]．太原：山西大学，2013．
2陈明媛．论对城市流浪动物的伦理审视及管理[J]．管理观察，2016(29):75-77+80．
3刘国新．世界各国的动物福利立法[J]．肉品卫生，2015(3):40-41.
