逐步推进国家治理体系和治理能力现代化,这是经过三十多年改革开放后的当代中国社会政治经济现代化的必然要求。当然,它本身就是国家政治现代化的一个重要表征。自 1978 年党的十一届三中全会开始,邓小平就提出了改革开放,提出了要实现党的工作重心转移,就必须同时进行政治体制改革的主张。之后,他率先垂范,锐意改革。在总结经验的基础上,他提出了完整的关于政治体制改革的思想体系。邓小平政治体制改革思想的提出与实施,促进了我们党治国理政各项制度的健全与完善,加快了国家现代化建设步伐与社会发展进程。重温邓小平政治体制改革思想,对实现党的十八届三中全会提出的深化改革的总目标,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”,具有重大的理论和实践价值。
一、邓小平政治体制改革思想为实现国家治理现代化创造了前提条件
党的十八届三中全会作出要推进国家治理体系与治理能力现代化的重大决策,其实,它与改革开放以来邓小平一直在努力践行的推进国家政治体制改革思想息息相关。可以说,国家治理现代化的伟大战略目标的提出与实现,以邓小平、江泽民、胡锦涛同志为代表的历届中央领导集体 30 多年来致力于国家政治体制改革所作出的艰苦努力,为其创造了前提条件。
1987 年,党的十三大政治报告中指出:“我国现行的政治体制,是脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的,是在大规模群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的。”
显然,这段话概要地点明了我国现行的政治体制的渊源、形成和发展的历史条件。
1953 年 3 月,中共中央作出 《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央人民政府工作领导的决定》。 《决定》 指出:“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险,今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,必须经过党中央的讨论和决定或批准……政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常的直接的领导。”
显然,这一严密的政治体制,集中体现为确立党对政府及工作的“一元化”的领导地位,而在后来的建设中则不断强化了“一元化”领导体制和领导方式。虽然说这一体制的建立,曾在历史上发挥过它的积极作用。但是,长此以往,它的弊端也越来越凸显:以党代政、党政不分和官僚主义现象日趋严重。基于长期的这种领导体制的运作,就导致党在领导国家、执掌政权的过程中,逐渐地以自己对政府、社会的领导代行了组织国家和管理社会的功能。党的“一元化”领导,使得权力高度集中,就造成党的权力的运用在实践中往往超越了国家法律,甚至代替了国家法律,而直接成为国家制度和社会管理的一种决定力量。实践证明,这种“一元化”的领导体制,实际上无法在领导范围不断扩大的情况下,有效地容纳与解决越来越繁杂的领导事务。其结果,党的领导权力和领导范围不断扩大,不仅没能增强党的实际领导能力,反而消减了党的实际领导能力,从而也影响到国家的发展与社会的进步。
对 1950 年代之初基本确立的强化党的“一元化”领导作用的政治体制,邓小平曾参与制定,且在自己的职权范围内执行过这种体制之下的“治国理政”的大政方针与政策。他也切身体验了这一体制所存在的种种弊端。因此,在改革开放之初,邓小平多次发表谈话,一再指出了必须加强政治体制改革的极端重要性,他说:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
全党必须高度重视党和国家制度建设问题。显然,中国共产党只有高度重视对党和国家的领导制度、组织制度的改革和完善,才能从根本上完善和巩固社会主义制度,从而不断推进国家现代化建设进程。
党的十八届三中全会提出了深化改革,实现国家治理体系与治理能力现代化的重大战略目标。认真考析,可以明了,逐步推进国家治理现代化这一重大建设任务的提出,与邓小平政治体制改革思想的提出与实践,有着非常密切的关系。可以说,邓小平政治体制改革思想的提出与实践,为推进国家治理现代化奠定了基础,创造了条件;而推进国家治理现代化则是邓小平政治体制改革思想在今天继续深化改革中的发展。坚持改革、开放、搞活的总方针总政策,是党的十一届三中全会以来路线的两个基本点之一。随着社会主义现代化建设和经济、科技、教育体制改革的发展,改革政治体制的问题越来越迫切地提上了议事日程。党的十一届三中全会后不久,邓小平就明确指出:“必须坚持对外开放、对内改革,包括上层建筑领域的政治体制的改革。”
正是在这一思想的指导下,党和国家领导制度才在拨乱反正中开始改革。如健全党的工作系统、恢复和加强人民代表大会的工作职能、重建地方各级政府、精简机构、改革和完善基层党政关系,恢复和健全司法、检察机关等。至1987 年,党政分开又迈出了重要步伐。同年 12 月,中央政治局会议依据党的十二大通过、党的十三大修改的党章第 21 条要求,通过了中央政治局的工作规则。这些规则,集中体现了关于党的领导是政治领导的原则,即只对国家和社会发展的重大问题提出决策,推荐人员出任最高国家机关相关领导职务,并明确规定了政治领导的职能。无疑,这对转变党的领导职能,改变以党代政的现象是一重大措施。1988 年 7月,中共中央转发了中央组织部 《关于逐步撤销国务院各部门党组有关问题的意见》,明确提出,撤销现有党组是推进政治体制改革的一项重要举措。这有利于政府工作的统一和效能。1992 年,邓小平在南方谈话中更清醒地分析了当时的国际国内形势,科学地总结了党的十一届三中全会以来改革开放和现代化建设的基本实践和基本经验,进一步阐明了改革开放的重大意义,他号召全党,要继续解放思想,实事求是,大胆地闯,更进一步加大改革,特别是政治体制改革的力度与进度。他提出:“改革,应该包括政治体制的改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”
又说:“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。”
同时还指出:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”
在邓小平政治体制改革思想的指导下,改革成效显著。显而易见,党的十一届三中全会后,在邓小平政治体制改革思想指导下逐步迈出的改革步伐,为今日推进国家治理现代化奠定了坚实基础。若作进一步分析,邓小平政治体制改革思想主要包括:一是经过党的十一届三中全会后多年的改革开放与经济建设,为今天推进国家治理现代化准备了较为厚实的物质基础。二是邓小平在改革过程中使得马克思主义中国化产生了第二次飞跃,形成了邓小平理论,继而形成中国特色社会主义理论,他在中国特色社会主义理论体系形成中的卓著理论建树,为实现国家治理现代化提供了有力理论支撑。党的十八届三中全会决定指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”
可见,坚持以邓小平为核心的中央领导集体开创的中国特色社会主义理论,对于实现国家治理现代化来说,是强大思想动力和有力保障。三是改革开放 30 多年来,在以邓小平为核心的中央领导集体领导下,在党和国家制度改革方面作出了巨大努力,如他提出废除领导职务终身制,带头在党的高层领导中实行退休制,以及切实扩大党内民主,加强社会主义法制建设,他倡导,“一定要在党内造成一种空气:尊重知识,尊重人才”。进而在国家建设的人才队伍的打造方面也作出了卓越贡献,这些都为今天推进国家治理实现现代化指明了方向,提供了有益经验,并培养了中坚骨干。四是邓小平在南方谈话中鼓励党员干部要继续解放思想,提出:“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯。”
这就为今天全体党员干部全面深化改革,实现国家治理现代化提供了强大的精神动力。
二、邓小平政治体制改革思想为丰富国家治理现代化内涵提供了重要启示
邓小平提出的政治体制改革思想,与党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度,实现国家治理体系与能力现代化的总目标是息息相关的,它为国家治理现代化目标的实现创造了前提条件。若我们再深入分析邓小平政治体制改革思想的要义,可以看到,它为丰富国家治理现代化这一战略目标内涵提供了重要思想启示。
邓小平政治体制改革思想体系中,究竟包括哪些要义呢?笔者认为主要体现在为什么改,改什么,怎么改以及改革要达到什么目标等重要的、且合乎内在逻辑关系的三大内容。
为什么要改革政治体制呢?在党的十一届三中全会后,邓小平首先是从吸取“文化大革命”教训来提出此问题。他指出,不改革政治体制就难以避免以往严重错误的再现。“文化大革命”作为一场历史悲剧已遭否定。然而,怎样从根本上总结这场悲剧的历史教训,又如何从根本上防止这类严重错误的重演,这是摆在当时人们面前的一个重大课题。有人曾较多地从毛泽东个人的思想、作风上寻找错误根源。而邓小平则反复强调了“制度比个人思想作风更重要”的观点。他说,“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题,最重要的是一个制度问题”,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分作好事,甚至会走向反面”。
其次,邓小平从现实需求,即改革开放,实现国家现代化的现实任务出发提出政治体制改革问题。1986年,他曾反复告诫全党,“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性”,“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性”,“现在看,不搞政治体制改革不能适应形势。
改革,应该包括政治体制的改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志”,“从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”。有鉴于此,他主张政治体制改革“现在应该提到日程上来”。可以说,这就是邓小平从推进经济体制改革这一现实依据中得出政治体制改革必要性结论的思想逻辑。
如上所述,邓小平认为国家发展遭受重大挫折,仅仅讲领袖人物的错误无济于事,“最重要的是一个制度问题”。因此,他认为,要扩大改革开放,推进国家经济体制、政治体制改革进程,就必须在坚持中国特色社会主义理论的前提下,高度重视制度的改革问题。
政治体制改革中,应注重改什么呢?邓小平认为:一是党政分开。他提出:“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”
党政分开,是针对党政不分、以党代政提出来的,这不是要改变共产党的领导地位,而是改革党的领导方式。这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导、加强党的领导。党政分开,是政治体制改革的关键所在。我国政治体制中存在的种种弊端,绝大部分源于党政不分,或与其有密切关系。例如:“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更主要的是涉及党政不分。”
不从党政分开入手,政治体制改革就难于进行下去。二是简政放权。邓小平一贯重视机构改革问题。早在1975 年进行全面整顿时,他就提出了机构“消肿”的问题。1982 年,他把精简机构称为一场革命,提出不精简就不可能实现“四化”。但是,1982 年机构改革后不久,又出现了机构膨胀、层次增多、编制扩大的现象。1986 年 5 月,邓小平针对这一新问题,在一次谈话中提出,城市改革首先要权力下放。国家发号施令少了,就没有很多事情可干,上面的机构就可以精简了。他还指出:“精简机构,这和权力下放有关。”
把简政和放权应有机地联系在一起进行考虑。
他认为一定要调整好中央政府与地方政府之间的关系,地方各级政府,以及各部门的关系,还有政府同企业之间的关系。三是消除不民主的现象。建设高度的社会主义民主,是政治体制改革的重要目标和重要任务之一。邓小平非常重视基层民主生活问题。多次指出要“扩大社会主义民主,把人民群众和基层组织的积极性调动起来”。扩大基层民主,是建设社会主义民主政治的基础工程。目前,我们的基层社会生活中存在着一些不民主的现象,影响甚至压抑了广大人民群众积极性和创造力的充分发挥。我们应该在政治体制改革中进一步采取各种切实的步骤,包括开辟各种正常的民主协商、生动活泼的社会对话渠道等,逐步消除不民主的现象,为社会主义民主政治的建设打下坚实的基础。当然,任何民主都是有条件的。一方面,邓小平反复强调:“我们讲民主,不能搬用资产阶级的民主,不能搞三权鼎立那一套。”
指出要把社会主义民主同资产阶级民主严格地区别开来。另一方面,他还明确指出,民主只能逐步地发展。我国还处在社会主义的初级阶段,人民的文化水平和政治经验还没有发展到很高的程度,如果不顾客观条件盲目追求某些形式,对真正实现民主毫无益处。四是废“人治”,兴“法治”。完备的法制是现代社会的重要标志之一,也是我们进行政治体制改革、建设具有中国特色的社会主义的一项重要任务。在这方面,邓小平也提出了不少重要思想观点,例如:在改革中处理好“法治”和“人治”的关系;进行社会主义现代化建设要一手抓建设,一手抓法制;党委的领导不是干预法律,而是保护法律生效;在改革中要加强立法工作,用法制保障整个社会有秩序地前进;加强法制重要的是进行教育,根本问题是教育人;必要时要慎重使用专政手段;等等。五是改革干部管理制度。在干部人事制度改革方面,邓小平提出过很多重要观点,如废除终身制、建立退休制度,实现干部队伍的年轻化;健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,创造一种使优秀人才能够脱颖而出的环境;等等。他指出“现在的管理形式不行”。他提出,党政领导干部要注意从基层培养锻炼,逐步提拔,而对科技人员就不应这样。邓小平的设想,打破了长期以来把党政干部的管理办法机械地套用于各类人员的传统做法。
那么,政治体制改革,要达到什么目标呢?邓小平指出政治体制改革中有长远目标与近期目标之分。1986 年他在会见波兰统一工人党中央第一书记、国务委员会主席雅鲁泽尔斯基时,提出政治体制改革的长远目标应是:“第一,巩固社会主义制度;第二,发展社会主义社会的生产力;第三,发扬社会主义民主,调动广大人民的积极性。”
而改革的近期目标,1986 年 11 月 9 日,他在与日本首相中曾根康弘的谈话中提出:“第一个目标是始终保持党和国家的活力”,主要是实现领导干部队伍年轻化;“第二个目标是克服官僚主义,提高工作效率”;“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”
“一个活力、一个效率、一个积极性”,这三个目标的确立,既是对现行政治体制中存在弊端的直接否定,又是长远目标在现时期的具体体现。他还提出我们要用长期目标规范政治体制改革的全过程与总的方向,而用近期目标指导和推进当前的改革进程。
将邓小平政治体制改革思想要义与实现国家治理体系现代化内涵联系起来,可以发现,二者的确是一脉相承的,而且,前者对后者内涵的丰富提供了重要思想启示。为什么要推进国家治理现代化进程?国家治理体制的改革属于国家政治改革的范畴,如前所述,改革开放 30 多年来,以邓小平、江泽民、胡锦涛同志为代表的中国共产党人积极推进国家政治体制改革,已经取得了显著成就,将国家制度建设也提上了重要的议事日程。但不可否认,在制度建设方面,还存在种种问题:如有些政府部门,热衷于大包大揽,不愿简政,更不想放权,部门主义和地方主义现象严重;“有权就有一切”的官本位主义观念在现实中还大量存在,在一些领域和地方,特别是各级政府部门中,官本位现象甚至有愈演愈烈的趋势,等等。
无疑,只有及时更新治理理念,深入改革治理体制,丰富完善治理体系,努力提高治理能力,才能实现国家治理的现代化。1992 年,邓小平在南方谈话中提出,再有 30 年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。可见,邓小平当年的不断深化改革,切实加强制度建设理念与思路,与今天党中央关于实现国家治理体系与能力现代化的战略思想呈现高度的一致性。
在哪些方面推进国家治理现代化呢?又怎样推进呢?依据邓小平当年启动政治体制改革的总体设计思想,首先,党和政府及政治家亟须加强顶层设计与战略研究。一方面,要站在国家和民族根本利益的高度,超越部门和地区利益,进行全局性的统筹规划,冲破既得利益的藩篱;另一方面,在治理主体多元化的情况下,则应坚持走群众路线,发动、组织全体党员和广大干部、群众积极参与,深入讨论,集思广益,形成合力,共同治理,避免在国家治理大是大非问题上的短期行为或脱离实际的乱作为。
其次,在加强顶层设计和战略研究的基础上,党和政府要参照邓小平关于政治体制改革中“自上而下和自下而上”、“单项改革与综合改革”、“决策科学与措施协调”等思想主张,深入思考面对日益繁杂的社会事务,切实解决“谁治理、如何治理、治理得怎样”这三个有效的国家治理的重大问题。这三个问题实际上涉及到治理主体、治理机制和治理效果这三个国家治理体系中的关键问题。现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统,它要求政府治理、市场治理和社会治理必须形成完善的制度体系,它要求经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理等“五位一体的治理”,必须整体推进,真正使国家治理现代化不至于成为大话、空话,而是在推进中使治理体系与治理能力制度化、科学化、规范化、秩序化。
再次,国家治理的制度安排和公共秩序的规范,都必须遵循邓小平政治体制改革思想中强调得最多的两条原则:一是充分发扬民主,切实保障主权在民或人民当家作主,从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。无疑,这也是当前国家治理中必须强化的一个基本原则。二是在国家治理中,还应遵循法治原则,即视宪法和法律为国家治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力。当前,尤其要按照党的十八届三中全会 《决定》 的精神,把“破除官本位观念”列为改革的重要任务,一方面,颇有必要对广大公民特别是各级党政官员进行民主、平等、公正、法治、和谐等政治思想价值观的教育,培育公民意识,破除权力崇拜,牢固树立公民权利至上的观念;另一方面,要依靠制度来遏制官本位现象和维护公民权利,在将权力关进制度笼子的同时,用制度来构筑保障公民权利的长城。
如前所述,邓小平对政治体制改革要达到的长远目标与近期目标,作了明确要求。其实,他提出的思想观点,对我们今天要逐步实现国家治理体系现代化的目标也极有启示意义。党的十八届三中全会 《决定》 指出:“到二○二○年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”
这可以说是实现国家治理体系现代化的近期目标。而长远目标就是为了建立有中国特色的社会主义国家治理的现代化体系,使人民群众的积极性和创造性得到极大发挥,从而保证社会生产力的高速发展,实现国家现代化。
制度具有根本性,制度可以锻造人的素质,可以制约治理者的滥权和失职。邓小平高度重视国家政治体制改革中的制度建设问题。显然,国家治理体系现代化的关键,也在于制度的改革和创新。制度的改革和创新,既有“破”又有“立”。一方面,“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”,坚决破除改革开放以来在各种体制机制所存在的弊端。另一方面,则要根据社会发展和人民群众的新要求,健全和完善政府治理、市场治理和社会治理的制度体系,并切实提高国家治理的各方面的能力。要在七年之内实现国家治理体系的现代化的战略任务,其艰巨性是不言而喻的。为此,党和政府必须沿着以邓小平为核心的中央领导集体所开辟的中国特色社会主义建设道路方向,必须采取果断、有力、切实可行的措施,必须以中华民族和全体人民的整体利益和长远利益为着眼点;不仅要集中全党的智慧,还要集中全国人民的智慧;不仅要有政治精英的参与,也要有全社会普通民众的广泛参与;不仅要依靠党组织强大的政治动员能力,更要严格遵循民主执政、依法执政、科学执政的基本方略,目标在前,万众一心,群策群力,来推进国家治理体系的现代化。
三、邓小平提出政治体制改革实施步骤对国家治理现代化实现路径产生深远影响
政治体制改革是一项十分复杂的系统工程。它牵涉范围很广,要理顺各种关系,触及许多人的利益,受到社会经济、文化等各方面因素的制约。而实现国家治理体系的现代化,更是一项复杂的系统工程,国家治理、市场治理、社会治理“三方互动”,经济、政治、文化、社会、生态等“五位一体”的治理,体系庞大,事务繁杂,任务艰巨。从推进政治体制改革思想的实施步骤,以及实现国家治理现代化的路径来看,邓小平政治体制改革思想对国家治理现代化实现路径影响深远,二者都强调必须从本国国情与改革、治理实际出发,自上而下地有领导、有秩序地逐步展开。
第一,要坚持在党的领导下,有秩序地进行改革,开展治理。我们的政治体制改革,以及国家治理体系的现代化,并不是要改变社会主义的根本政治制度,而是我国社会主义制度的自我完善与发展。政治体制改革,国家治理体系现代化都离不开执政党,因此,也只能在党的领导下进行。谁要想离开党的领导搞改革,谈治理,后果则不堪设想。邓小平特别强调,改革要在安定团结的条件下有领导、有秩序地进行。“如果没有秩序,遇到这样那样的干扰,把我们的精力都消耗在那上面,改革就搞不成了。”
显然,当前,我们实现国家治理体系现代化,同样离不开党的领导。否则,我们的治理将一事无成。
第二,既要勇于探索,又要谨慎推进。社会主义国家的政治体制改革是一件新事物,马克思主义的经典著作中没有这个内容,也缺少前人的经验,需要大胆试验,勇于探索,不怕风险。另一方面,政治体制改革又比经济体制改革牵涉面广,敏感性强,需要更加审慎从事。国家治理现代化,对中国共产党来说是一项全新的战略任务,没有现成和既定的模式可以照搬,治理体系面广量大,涉及政府、市场、社会三大治理主体,涉及到经济、政治、社会、文化、生态治理等方方面面,牵涉社会各方切身利益,其难度很大,邓小平主张对政治体制改革,要先拿出一个蓝图,把主意拿好再下手,主意拿不好就不下手。他说:“国家这么大,情况太复杂,改革不容易,因此决策一定要慎重,看到成功的可能性较大以后再下决心。”
他还说:“搞改革完全是一件新的事情,难免会犯错误,但我们不能怕,不能因噎废食,不能停步不前。但处理具体问题要谨慎小心,及时总结经验。”
国家治理体系的现代化,它比经济体制改革引起的波动更大,存在的风险更高,障碍更多。如前所述,治理所涉及的人和事都很广泛,触及到社会上各方利益。因此,治理决策的制定也必须慎重推进。
第三,要有序配套,循序渐进。改革有激进式改革和渐进式改革两种方式。可以说,国家治理也存在这两种方式。邓小平认为在短时间内全面推行政治体制改革措施,争取一次性实现改革目标,这种激进式的改革不符合现实的国情,是不能采用的。而在改革的实践中,根据社会发展的基本目标与人民群众的一致要求,不断地调整政治体制改革的阶段性目标,分阶段地完成,从而达到改革的整体目标,这种渐进式地改革方式是可行的。无疑,邓小平的上述思想观点对推进国家治理现代化进程是有指导价值的。如前所述,国家治理现代化是一项复杂的系统工程,涉及面广,牵涉到政府、社会、市场、民众等主体,而内涵亦包罗宏富,涉及政治、经济、社会、文化、生态等方面。这些治理主体关系的理顺,治理任务的完成,则需要较长的过程,需要全社会的艰苦努力。实现国家治理现代化是社会主义制度的自我完善,我们要在党的领导下,有目标、有方案、有秩序地配套实施,实行渐进式的治理变革路径,才能达到最终的目的。
