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【题目】新型城镇化发展相关制度创新探析
【第一章】影响我国新型城镇化制度的因素研究绪论
【第二章】新型城镇化相关问题概述
【3.1 3.2】当前城镇化存在的主要问题
【3.3】城镇化问题的制度根源
【4.1 4.2】创新城乡土地制度与城镇化融资机制
【4.3 4.4】构建政府与市场共同推动城镇化的发展机制
【第五章】创新新型城镇化的社会管理、生态制度
【结语/参考文献】我国新型城镇化建设问题研究结语与参考文献
第 3 章 我国城镇化现状、存在的问题及其制度根源
当前我国城镇化取得了巨大成绩，同时城镇化建设也出现了某种偏差，产生了一些问题，只有直面这些问题并深入揭露其产生的制度根源，才能为有效推进新型城镇化建设扫除障碍。
3.1 我国城镇化现状
建国以来，我国城镇化建设取得骄人成绩，城镇规模不断扩大，城镇人口不断增加，城镇基础设施建设和公共服务、公共产品供给日趋完善，体制改革取得关键性突破。截至 2014 年我国城镇化率已达到 54.77%,与世界城镇化水平相当。
回顾我国城镇化建设实践，我国城镇化发展经历了起步，波动、下滑、复苏、高速发展五个阶段,城镇化建设获得巨大成就的同时，我们在城镇化发展思路上曾存在一定的误区，城镇化建设出现了一些偏差，产生了一些问题：如城镇化建设异化为"房地产城镇化"、"土地城镇化",城镇化土地扩张、粗放低效利用、资源浪费严重；一些地方城镇化建设被"GDP 政绩"诱导，片面强调经济发展而对民生问题重视不足，导致城镇基础社会和社会公共服务事业发展相对滞后，农民市民化进程缓慢；一些城镇发展缺乏顶层设计，规划布局不合理，城镇化发展机制不健全，城市管理服务水平不高；城乡差距扩大、社会治安不稳等问题，这些问题现已严重制约我国新型城镇化的健康发展。根据诺瑟姆"S"曲线：
当城市化水平处于 30%-70%,城市化处于加速发展阶段，大量农业人口和产业向城市集中，对城市基础设施和公共服务（产品）的需求急剧增长，城市发展面临巨大的人口、资源、环境、投资压力。按城镇户籍人口计算，我国城镇化率刚好处在加速发展阶段，城镇发展压力巨大。
为了解决以往城镇化过程中出现的问题，缓解当前城镇化建设面临的人口、资源、环境、投资压力，我们迫切需要对以往城镇化建设进行战略反省、战略调整、战略优化，对城镇化发展的体制机制进行制度创新，走以人为核心的新型城镇化道路。
3.2 当前城镇化存在的主要问题
3.2.1 人口不完全城镇化。
人口不完全城镇化是指在城镇化过程中，进城务工农民虽然实现了地域转移和职业转换，但没有实现身份和地位的转变，市民权利不完整，社会生活遭受排斥与歧视的状态。我国城镇化过程中人口不完全市民化，主要表现在以下两个方面：
首先，进城务工农民市民权利不完整，即进城务工农民没有享受到与城市居民平等的居住权、就业权、教育权、参与社会保障等权利.第一，从农民工居住权益保障来看，根据《2013 年全国农民工监测调查报告》我国进城务工农民的平等居住和就业权利依然存在缺陷。数据显示，2013 年我国外出农民工总量为 26894 万人，其中仅有约 0.9%农民工购买了自有产权房，36.7%的农民工依靠与人合租及独立租赁方式解决居住问题，其余大部分农民工则居住在工作场地，居住条件简陋，环境脏乱。在这些外出务工民工中仅有 8.2%的人从雇主或单位得到住房补贴，其余则完全由农民工自行承担居住成本，统计数据显示，农民人均月居住支出占到人均月生活消费的 50.7%,由于大部分进城务工农民没有纳入当地城市住房保障体系，既无法享受城市廉租房待遇也没有城市购房的公积金，在城市居住成本较高，无法长期稳定居生活下去。
第二，从农民工就业权益保障来看，由于城市对农民工素质要求不断提高，且农民工接受非农职业培训机会太少，大多数农民工因没有较高文凭和社会所需的技能，往往难以进入工作环境优越且薪酬待遇不错的行业，基本只能从事劳力负荷过重，工作条件艰苦的制造业和建筑行业，不仅劳动报酬较低而且劳动超时、工资拖欠现象严重。数据表明，2013 年进城务工农民日从业时间平均为 8.8 个小时，高于法定 8 小时工作时，超时劳动现象普遍且严重，而且由于不到一半的农民工雇主签订劳动合同，大约有 200 万农民工遭遇工资长期拖欠、讨要工资无门的困境.
第三，从农民工的教育权利来看，农民工不仅自身得不到法定的技能培训机会，他们的子女受义务教育的权利也存在缺失。尽管我国相关法律规定了企业有对员工进行职业培训的义务，但在现实生活中，大部分企业往往只给城市职工提供了培训，而对进城务工农民则视而不见，2013 年外出务工农民之中，仅不到30%的农民工接受了非农业职业技能培训，约 70%进城务工农民没有享受到技能培训的权利.与此同时，现阶段农民工子女也常常遭遇异地入学、升学困难，上学费用高，不能在城市参加中高考、在学校受到歧视与排斥、难以进入公立学校读书等困境。
第四，从农民工社会保障权力来看，大部分进城务工农民不能享受同城市居民平等的社会保障权利。尽管多年来，我国政府反复强调要实现社会保障向进城务工农民覆盖，但是从目前农民工参与社会保障的人数来看，形势依然严峻。截至 2013 年约 3 亿农民工人数中，参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的人数分别为 4222 万人、7664 万人、4733 万人、2608 万人、1775万人，参保比例依次为 15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%,其中生育保险和失业保险的参保人数很少，同时由于目前我国进城务工农民的流动性较大以及我国社会保障异地续接仍不完善，导致有少部分农民工即使参与了社会保险也难以享受到社会保障的结果。
其次，进城务工农民在社会生活上遭受歧视与排斥。长期以来，由于城乡分割的二元户籍制度，人为地把人城市人口与农村人口，无形之中形成城市人口高人一等，农村身份低人一等的社会氛围],歧视农村人口现象严重。如武汉汉口公厕围墙上标示告示语"外来民工禁止入内，违者罚款二百".重庆老太呵斥农民工"你穿得这么脏，就不应该坐公交车",农民工社会生活处处遭遇不公。
3.2.2 土地过度城镇化。
土地城镇化是指在城镇化过程中，土地利用属性由农业用地变为城市建设用地，土地产权由农村集体土地转化为国有土地的过程。我国城镇化进程中土地过度城镇化主要表现在两个方面：一是土地面积扩张迅速、土地利用率低效；二是土地使用结构不合理。
第一，土地扩张迅速、土地利用低效。一般来说衡量我国城镇化是不是协调发展，可以通过土地城镇化与人口城镇化的比值来进行判断，如果土地城镇化与人口城镇化的比值在 1:1.12 之间,则可认为城镇发展过程中土地与人口协调，如果超过这一数值范围，则可认为我国城镇发展土地与人口结构失调。根据 2000年到 2013 年我国城市人口与城市建成区面积数据对比来看（表 3-1），2000 年到2013 年我国城镇化率由 36.22%上升到 53.73%,城市建成区面积由 22439 km2增加到 47855 km2,城镇人口由 45906 万人增加到 73111 万人，这一时期我国土地城镇化和人口城镇化的比值大大超过了 1:1.12 的数值范围，土地城镇化与人口城镇化发展失调，土地扩张速度远远超过城镇人口增加速度。我国城镇化过程土地面积盲目扩张的同时土地资源浪费也触目惊心，20 世纪 90 年代以来，在地方政府"热心"主导，全国"积极"推动城镇化建设的大环境下之下，国内开始大兴"造城运动",一些地方开发区、技术区、房地产遍地开花，各个地方政府纷纷开始把土地扩张的魔爪伸向偏远郊区和农村地区，大量郊区和农村地区被划分为城区范围，大量农村土地被强制征收进行经济建设，更甚的是一些根本不能用于招商引资的土地也被征用，而且征而不用现象严重，造成土地资源的极大浪费。
比如许多地方如鄂尔多斯康巴什新城、江苏常州新城区、郑州郑东新区还出现了"空城""鬼城".
第二，土地使用结构的不合理。根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》，一般城市用地结构为生活居住用地占建设用地的40~50%,工业用地占10~15%,道路广场占 8~15%,绿地占 8~15%.然而在我国城镇化推进过程中，许多地方政府热心于大规模出让工业用地进行招商引资，工业发展占据了大量土地，而限制商业、住宅用地、基础设施用地规模。根据国土资源部《2013 中国国土资源公报》显示，2013 年国有建设用地供应 73.05 万公顷，其中工矿仓储用地、商服用地、住宅用地和基础设施用地供应面积分别为 21.00 万公顷、6.51 万公顷、13.81 万公顷和 31.73 万公顷，所占比例分别为 28.7%、8.9%、18.9%,43.4%（见图 3-1），其中，住宅用地规模创历史新高。从以上数据可以明显看出，现阶段我国城镇化过程中土地使用结构存在严重扭曲，住宅用地、基础设施用地根本无法满足城镇人口生活所需，而工业用地规模严重超标，不利于城镇化的持续推进。
3.2.3 基础设施、公共服务滞后。
2014 年我国城镇化率为 54.77%,人口城镇化率以年均近 1 个百分点增长，然而按城镇户籍人口计算，我国城镇化率大概在 37%左右，之间存在大约 17 个百分点的差距，这意味着 17%的外出务工农民虽然在城镇化率统计上属于城市人口，生活在城市、就业在城市，但只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的养老、医疗、社会保障以及子女上学等排他性公共服务，尽管他们对城市的发展作出了巨大的贡献，但依旧只是披着"城市"外衣的农民，他们根本没有真正融入城市，无法公平分享城市发展、社会发展的成果。与此同时，17%的城镇化率的差距也折射出我国城市化快速发展背后存在社会公共服务非均等化、公共服务发展相对滞后的问题，城镇化过程中存在社会成员日益增长的公共需求，与基本公共服务、公共产品提供滞后的矛盾.
现阶段我国城镇基础设施、公共服务（产品）的滞后有两方面的含义，一种滞后是相比城镇化过程中经济建设速度而言，基础设施和公共服务（产品）发展的滞后；二种滞后则主要体现在农村地区基础设施、公共服务落后城镇基础设施和公共服务。本文将主要从第二个方面进行论述。
从城乡基础设施对比来看。目前我国城市地区的公共设施和基础设施几乎趋近完善，以城市的供水、供气、交通、道路面积为例，2010 年我国城市用水、用气的普及率达到 96.7%、92%,每万人拥有公共汽车数量 12.78 台，人均城市道路面积达到 14.87m2,城市设施已经能满足人们的日常生活所需。同比城市公共设施建设情况，农村公共设施则显得滞后。2010 年农村自来水普及率仅为71.2%,卫生厕所普及率 67.4%,生活性基础设施有待完善.不仅如此，近年来，受冰雪、洪涝、干旱等恶劣气候的影响，农村农作物的生长和收成遭受一定程度的损失，这也反映了我国农村基础设施特别是农田水利基础设施建设不完善。
从城乡公共服务对比来看。目前我国城市建立了比较完善的社会保障体系，城市社会保障体系由个人、企事业单位、国家三方共同承担，保障项目全面且保障程度较高、个人承担比重较小，相反农村社会保障体系则表现出不尽完善，保障项目不全面，社会保障主要由农民个人承担，个人支出成本较高，国家只承担了较少的部分，保障程度较低，在城乡二元社会保障体系下，我国社会保障差距逐渐扩大，从 2010 年到 2011 年我国城乡居民参与社会保险情况来看（见表 3-2），尽管 2011 年农村参加社会保险的人数相比 2010 年有了迅猛增加，人民参保热情提高，但从城乡整体参与社会保险情况来看，农村社会保险基金总投入和支出以及结余方面与城镇社保依然存在着较大差距。截至 2011 年城乡社会保险基金总收入比值为 15.9:1,城乡社会保险基金总支出比值为 21.8:1,城乡社会保险基金结余比值为 16.3:1,城乡社会保障依然不均等。
3.2.4 城市病层出不穷。
城市病不是某一国家、某一经济体制所特有的社会现象，它是伴随城市化进程中经济、社会、生态发展不协调相伴而生的一种发展阶段性现象，对城市的发展以及城市生活产生负面的影响。我国以往城镇化过程中，由于城镇人口的增加、城镇规模的扩大而城镇基础设施、公共产品供给不足而产生的环境污染、房价奇高、就业困难、社会治安不稳等城市病，这些"城市病"产生对城市的发展以及城市生活产生负面的影响。
（1）环境污染严重。
长期以来，我国城镇发展过程中工业发展迅速、资源利用低、不注重生态保护，一味向自然排放污染物，造成了严重的环境污染。以空气污染为例，2003年以来我国雾霾天气频繁发生，雾霾开始发生在京津唐、华北平原地区，随后的十几年由于城镇发展速度加快，工业发展飞速，粗放低效的发展模式没有得到改变，空气污染进一步恶化，雾霾开始由局部地区逐步向全国范围内扩散，发生频率、扩散范围、污染严重程度都创历史记录，全国空气质量整体大大下降。截至2014 年，我国空气质量达标的城市数量仅为 8 个，部分城市雾霾天数占到了全年的 1/2 以上（见图 3-2）。城镇化过程中造成的环境污染已经严重影响到我们每一个人的生活、生产。
（2）房价奇高，居民生活成本高。
自住房制度改革以来，我国房地产投资规模不断扩大，房地产投资占社会固定资产投资额从 1998 年 14%增加到 2014 的 24.64%,仅从这一数据来看，我国不存在住房紧缺现象，但现实城镇化推进过程中，由于地方政府行为不当，一味抬高住房价格，导致房价涨幅远远高于城镇居民收入涨幅，居民购房支付能力偏弱，大量住房空置从而产生房地产泡沫。从北京和上海住房涨幅与收入涨幅对比来看（表 3-3）,2009 年到 2014 年，北京住宅房成交均价从 14438 元上涨到 25286元，房价 6 年上涨 1.75 倍，同期北京城镇居民收入由 26738.5 元上涨为 43910元，6 年上涨 1.64 倍，房价增长速度明显快于收入增长速度。上海 2009 年到 2014年住宅房成交均价涨幅 1.68 倍，同期城镇居民收入涨幅 1.31 倍,房价增长的速度快于收入增长速度。不仅是北京、上海等国际大都市，全国范围来看房价过快增长、房价过高导致居民生活成本不断提高，生活水平下降，显然住房困难成为我国重大的民生问题。
（3）就业困难。
就业困难不仅是经济问题，也是重要的社会问题。自改革开放以来，我国失业人数逐年增加，2000 年到 2013 年，我国登记失业率从 3.1%上升到 4.1%,失业人数由 595 万人增加 926 万人,其中，失地农民和大学生就业压力最大。从失地农民来看，大部分失地农民由于没有土地作为生活保障源泉，又缺乏相应的科学文化知识和产业优化升级所需要的专业技能，综合素质偏低，同时，国家和企业对失地农民的就业培训不到位，大部分失地农民没有获得技能培训的机会，他们只能靠出卖劳动力干一些最繁重有无保障性的粗活，在城市的更新换代过程中，他们缺乏市场竞争力，自然成为了城市失业的主体。据预测预计到 2030 年我国失地农民将达到 1.1 亿人，其中有 5000 万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到 8000 万人.
从高校毕业大学生来看，1999 年高等院校扩招，2001 年我国在校生总规模仅次于美国，占世界总规模的 1/7,随后几年我国大学生扩招持续发展，全国高校大学毕业生人数大幅增加，从 2001 的 114 万增加到 2013 年的 700 万左右，与此同时社会对大学毕业生的需求未能相应地增加，大学生供需矛盾严重突出，就业形势严峻。如 2014 年长沙某高校招 3 名女性辅导员，其中研究生报名数约为700 人，录取比例约为 233:1,如此形势在今天已经见怪不怪，特别是我国公务员招考，录取比例更小。数据统计我国大学生失业人数从 2001 年的 30 万增加到2013 年约 57 万，近一个点的大学毕业生遭遇失业问题，大学生就业困难已成为了城镇化过程中不可小视的问题。
（4）群体事件频发，社会治安不稳定。
原本城镇化过程中农民离开农村是自然现象，但我国城镇化建设中，一些地方政府为了获取巨额的土地收益，一味压低征地补偿标准，采用非法、暴力手段，无视农民意愿，强制征收农民土地，导致纠纷不断引发社会冲突。例如，2014年 10 月 13 日，河南省驻马店市某庄村遭到大量城管进村强拆并发生群殴事件，造成多名村民受伤.2014 年 10 月 14 日，晋宁镇某商贸物流中心项目建设人员与富有村部分村民因征地手续、补偿标准、征地安置等问题产生纠纷，引发暴力违法犯罪行为，造成 8 人死亡 18 人受伤的后果.城镇化建设因土地征用引发的社会冲突占到社会冲突总量六成以上，严重影响基层治理和社会稳定。
除了因征地引发社会冲突造成社会不安之外，城乡结合部地区也是我国社会冲突产生的高发区。城乡结合部从地理位置来看处在城乡、镇村交叉地带，地理位置复杂；从人口构成来看，农村人口与城市人口、农业人口与非农人口、流动人口与常住人口、外来人口与本地人口交错，居民成分多元;从管理体制来看，城乡结合的性质决定了城乡结合部同时受到城市管理体制和农村管理体制交叉管理，二元管理体制并行，责任划分不明确，导致管理低效、乏力甚至无人管理的境地。正由于城乡结合部社会关系多元，社会流动性强，利益结构复杂，管理难度较大，社会矛盾易发，成为违法犯罪的高发地带，对社会治安管理带来巨大挑战，对社会治安造成严重负面的影响。以北京为例，北京整个违法犯罪案件中，70%案件来源于城乡结合，而在城乡结合部的各类违法犯罪人之中，外来人口犯罪占据了 90%,可以说城乡结合部是犯罪的高发区和犯罪中的集中，由此可见，维护城乡结合部的社会治安将有利于整个社会治安的稳定，城乡结合部的治安问题是城镇化建设过程中必须予以重视的问题。
3.2.5 城乡差距扩大。
随着我国城镇化的不断推进，城镇基础设施和社会公共服务体系日臻完善，我国城乡居民收入、消费水平、社会保障方面的差距越来越明显甚至有某种扩大的趋势。
（1）城乡收入水平、消费水平差距不断扩大。
理论上来说，城镇化与人均收入之间存在正相关关系，伴随城镇化率的上升，大量农村剩余劳动力由农村流入城市、由农业转向非农产业，农村居民人均收入逐步提高，趋近城镇居民收入水平和消费水平，城乡收入水平、消费水平差距将逐步缩小。然而就我国现实而言，城镇化进程中城乡居民的收入、消费水平差距，随着城镇化的不断推进而逐渐扩大（见表 3-4）：2006 年我国城乡居民可支配收入差距为 8172.5 元，随着城镇化率由 44.34%上升为 53.73%,2013 年我国城乡居民可支配收入差距增长为 18059.2 元，同期城乡消费水平差距由 5867 元上升为 11397,城镇化率的提高并没有有效缩小城乡生活水平。由此可以看出，现阶段我国城镇化进程与城乡统筹发展还存在一定差距，同时，由于广大农民消费需求受到严重制约，农村消费潜力与消费市场没能充分发掘，新型城镇化作为扩大内需的最重要引擎没能充分发挥其作用。
（2）城乡社会保障差距不断扩大。
以医疗卫生为例，随着城镇化不断突进，城乡社会公共服务事业不断发展，城乡医疗卫生状况包括医疗卫生的资金投入、医务人员的投入、医疗设备的投入等等方面，较比以前都有了很大的提高，可以说我国城乡居民都能享受到较为全面的医疗保障，但是不可否认的是，城乡之间在医疗卫生方面依然存在较大的差距，而且这种差距随着城镇化的不断发展越来越明显。从表 3-5 可以看出，2008年到 2013 年，城镇化率由 46.99%上升到 53.73%,虽然城乡人均医疗卫生费用随着城镇化的发展逐年增长，但是城乡人均卫生经费差距却由 2008 年的 1406元增加到 2013 年的 1960 元，城乡人均医疗床位数也由 29.7 增加到 40.13,城市人均医疗床位数高于农民人均医疗床位数，越来越多的医疗卫生资源、资金向城市集中，城市人口在享受着丰富、有效的卫生服务的同时，占据全国大部分人口的农村则面临着比较紧缺的医疗卫生资源，加上现阶段医疗保险覆盖不全面，保险程度不均衡，农村人口相比城市人口承担了更重的医疗成本，城乡之间公共卫生服务差距更为凸显。
