保障范围体现着具体制度的保障能力、社会价值属性和生命力的强弱。工伤保险作为我国社会保险法定类型之一，恰恰在覆盖范围、保障能力方面遇到障碍。本文认为，根本原因是工伤保险的社会保险属性未得凸显，导致“中国大陆之工伤保险制度，实际上是半社会保险半雇主强制责任的混合体状态未及彻底改变。”
目前，各国工伤保险类型不统一，工伤保险是称工伤社会保险还是包含工伤社会保险和工伤商业保险以及雇主自我保险有争议。本文讨论仅限工伤社会保险范畴。社会保障法与劳动法相互关系争议理论界对社会保障法与劳动法的关系看法不一，影响了工伤保障范围。“劳动关系广义说”认为,劳动关系包含了保障福利内容“；劳动法调整对象广义说”认为，劳动法与社会保障法相互交叉“；社会保障法调整对象广义说”认为,劳动法从属于社会保障法“；社会保障法独立说”认为,劳动法与社会保障法是相互独立、相互并列的两个法律部门，二者在一定阶段交叉仅仅是我国渐进立法的原因，而不是常态，社会保障法包括社会救济法、社会保险法和社会福利法三个层次。
《社会保险法》的实施，从而使工伤保险与基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险并驾齐驱。社会保险“已突破劳动保险的局限”“、无论国民……是否属于劳动法意义上的劳动者，都应当成为社会保险的对象”、“社会保险的覆盖范围已突破劳动关系的外延”。工伤保险作为社会保险的一种，其覆盖范围就体现出明显的突破劳动法上劳动关系范围以及处理程序上隐含以行政程序为主等特征。但目前立法与之正相反《，劳动法》第九章并未修改，工伤保险的社会保险地位至今未实质落实，因此，有必要从劳动关系、理论基础、权利主体和保护客体四个方面进一步明晰工伤保险的社会保险属性——工伤社会保险的重要性，以理论统一完成“与具体制度……相应的通达”。
实践中属性冲突问题严重
承认工伤保险脱离劳动法律独立，劳动关系仍以劳动法律为前提《社会保险法》实施后《，劳动法》第九章规定的“社会保险和福利”未变。这或许出于“不使劳动者的保障出现真空，我国采取了先立后废，此消彼长的做法”之缘故。但劳动法上的劳动关系含义并未在《劳动法》和《劳动合同法》中得以明确。关于什么是劳动关系以及与其密切联系的其他社会关系，它们的范围如何界定等，立法实践和法理认识都不尽一致。作为劳动法调整的劳动关系是狭义的劳动关系，指“劳动法只调整特定范围的劳动关系”，也即是说，并非全部劳动关系都在劳动法调整范围。
以上述界定为前提，工伤保险性质是劳动保险，保障范围远远未达到社会保险覆盖范围。突出表现在：一是通过限定用人单位范围来限定劳动者享受工伤保险的范围。二是将工伤劳动关系事实争议作为劳动法律争议，通过劳动仲裁机构或劳动行政机关审定的，才可以纳入工伤认定。行政与司法规定不一，劳动关系争议前置与否有冲突有研究指出，工伤认定中的劳动关系争议可以分为两种类型。一种是事实争议，仅对提出事实的真与假进行行政判断；另一种是法律争议，对如何适用法律存有争议。
尽管最高人民法院行政审判庭在〔2009〕行他字第12号答复中明确，劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定劳动关系职权，但该答复并不符合司法解释特征，各地法院的判决亦相互对立。例如，济南中院在济南多彩制衣有限公司不服工伤认定一案中，对工伤认定部门确认劳动关系职权予以支持。而临沂市中院根据《民事案件案由的规定（试行）》和鲁劳社函〔2005〕135号文，对工伤认定部门的劳动关系确认行为不予支持。行政部门与司法部门对个别情形“劳动关系”的理解亦相互冲突。
例如，对承包单位与被分包、转包项目劳动者是否存在劳动关系问题，人社部发〔2013〕34 号文第七条认可工伤保险责任存在，但法办〔2011〕442号文和各地高院解释一般不支持劳动关系存在。这实质还是工伤保险劳动关系取决于《劳动法》规定还是自身属性的问题。如果是劳动法上的劳动关系，则用人单位提出劳动关系争议属法律争议则社会保险行政部门并无相关法律法规依据作出“劳动关系”确认；如系社会保险上的劳动关系，由于内涵范围不同，仅作为事实确认即可。
承认工伤保险法律关系的独立性，权利人存在与否有矛盾本文以为，既然工伤保险法律关系独立，总要探讨一下权利人是否存在的问题。对此问题，专家的意见并不统一，有两大代表性观点：常凯认为，劳动者在工伤保险法律关系中，既是受益主体，更是权利主体。此观点既源自法律关系权利主体理论，更出于保护工伤职工合法权益之目的，进一步明确了工伤职工的主体地位。董保华认为，劳动者在工伤保险法律关系中仅仅是受益人。在工伤保险费的缴纳关系中，劳动者并不直接享有当事人的权利和义务。劳动者不能自由主张或放弃其权利。对社会强制保险，弱势群体只能作为受益主体。
笔者欣赏董保华观点的高度理论性，但对理由有异议。首先，我国用人单位提交工伤保险费行为定性为行政征收较合理。除国外存在的自愿缴费类型外，雇主对缴费行为无权放弃。国外还存在征税方式，在葡萄牙，雇主、雇员基本上以社会保障税的方式缴纳；在英国，雇主缴纳社会保险税。我国也曾出现过社会保障费改税的争论。其次，一旦不缴费，劳动者可向相关部门举报投诉要求补缴，说明职工并不完全被动受益。再者，因系强制征收，职工对缴费不涉及放弃问题。对工伤认定申请权和工伤保险待遇申领权则可放弃，体现了权利人特征。本文赞成将职工及类似职工者界定为工伤保险权利人观点。
社会保险属性之理论支撑解构。理论基础：“社会风险”理念社会风险理念认为，在生产社会化的条件下，劳动者的生、老、病、死、残、失业等不幸事故，由于与社会生产的相关性，这些风险已经成为一种社会风险。核心就是将劳动者的劳动风险作为一般人面临社会风险的一部分来看待并通过国家主导的强制征收形式由社会承担。“解除雇主风险说”过分忽略国家的强制作用，直接认定雇主意图通过工伤社会保险分散风险，不符合实际潮流趋势。“职业风险理论”不能支撑社会保险制度。早在1925 年国际劳工组织出版的一份报告就指出，既然对疾病、工伤、残废或死亡的情况没有办法断定是由于个人的、职业的还是其他原因造成的，那么“职业的风险”这一提法就应该取消。
社会风险理念支撑工伤社会保险是发展趋势，这一理念应得到支持。
第一，工伤保险一旦发展到社会法阶段，缴费的性质已发生根本性变化，保障能力亦相应提升。国际劳工组织第六届亚洲地区会议决议强调：对受伤害的职工应由社会保险代替雇主个人责任制，普遍缴纳社会保险基金以确保工人利益。在社会法阶段，国家对缴费的性质大多定性为社会保障费或税，由国家强制征收成立基金组织，资金所有权转移，工伤职工自基金处领取的工伤待遇丧失雇主支付赔偿特征。只有税费征收体现一点雇主的社会责任。
第二，虽然雇员是部分人群，工伤保险的覆盖面貌似无法与养老保险媲美，但工伤社会保险承担的是劳动力（雇员）的社会风险，一般人都会进入此特定劳动年龄阶段从而收益。无论是站在整个现代工业的普遍性立场来归纳或得出工伤风险属于社会风险结论，还是工伤保险制度的建立使职业伤害成为社会风险，工伤社会保险的理论基础已经从“职业风险理论”上升为社会风险理念。劳动关系：雇员认定理论《劳动法》主要对单位和劳动者身份作出限制，恰好严重束缚了当前社会保险的保障范围。毕竟“即使适用于城镇的社会保险法，其实施范围也应远远超过劳动法的适用范围”。
社会保险法上的劳动关系与雇用关系联系紧密。本文支持我国台湾地区学者史尚宽对劳动关系的定义，即“劳动关系谓以劳动给付为目的之受雇人与雇佣人之间的关系。然劳动关系与债的经济的要素之外，实含有身份的社会要素，与民法上单纯的债之关系及纯经济的雇佣关系不同”。不同之处在于依附性或从属关系的存在，对工伤社会保险而言，这实际上就是雇员身份认定理论。支持的理由主要是该理论与工伤的概念、本质高度一致，符合社会保险特征。劳动关系在完全社会化的工伤社会保险关系中，其地位由前置法律争议变为事实要素，重点考量劳动者是否受到劳动风险的威胁，确认劳动力所有者为劳动力使用者从事从属性劳动行为——雇员身份认定或者雇员的“人身依附性”要素不再以劳动者的年龄、雇主的资格资质（一般情形下）以及是否为《劳动法》所认可等要件为核心。
保险标的：劳动风险造成的生命健康权损害
劳动能力说。王全兴认为“，劳动者以劳动为谋生手段，当其完全或部分丧失劳动能力，暂时或永久丧失劳动机会，而完全不能劳动、不能正常劳动或暂时终止劳动的情形下，就面临失去主要生活来源的危险，此即劳动风险。”对社会保险，王全兴的诠释是“为了确保劳动者的生存和劳动力的再生产，国家和社会对因丧失劳动能力和劳动机会而不能劳动或暂时终止劳动的劳动者，采取的通过给予一定物质帮助，使其至少能维持基本生活需要的制度就是社会保险制度”。董保华认为“：社会保险，是指国家通过立法确立的，以保险形式实行的，对于因丧失劳动能力或劳动机会而不能劳动或暂时中断劳动的劳动者提供一定的物质帮助或相应的补偿，使其至少能维护基本生活的一种社会保障制度”。
劳动和社会保障法学界的两位专家对社会保险的界定基本一致。根据上述概念，工伤保险保护情形包含了丧失（部分丧失）劳动能力情形，丧失了劳动机会情形，而导致劳动者不能劳动或暂时中断劳动。
但上述劳动能力说受到民商法学专家的质疑。“独立人格利益说”认为，劳动能力除狭义的劳动者之劳动能力外，还包括经营、技术等营生能力，其丧失或减少既不能全包入生命权，也不能全包入健康权，应把劳动能力作为一种独立人格的利益予以专门保护。
“独立人格权说”主张工伤社会保险保护的权利有三个：生命权、健康权和劳动能力权，劳动能力作为独立权利从生命健康权中脱离出来受到额外保护。
“独立人格利益说” 和“独立人格权说”的区别之处在于劳动能力内涵、表现形式和是否能够独立成权。“健康权人格利益说”则认为，劳动能力是自然人从事创造物质财富和精神财富活动的脑力和体力的总和，是公民健康权的一项基本人格利益。劳动能力完全包含于健康权之中，为健康权的基本内容之一。
本文部分赞成“健康权人格利益说”。由于健康损害的可康复性和生命损害的不可逆转性，健康权与生命权存在重要区别，该学说应补充为“生命健康权人格利益说”比较好。
保障范围调整及当前立法检视
保险人——国家
保险人在理论上争议不多，相关著作及论述基本不提及。雇主不是保险人，当代社会仍停留在雇主之间的连带责任观点，忽视了国家在其中的主导作用是不可取的。
保险人是工伤保险基金管理委员会？在国外可能是的。在我国，根据《工伤保险条例》第八条至第十三条规定，工伤社会保险的费率、缴费方式、如何统筹均由政府确定，而且基金存入社会保障基金财政专户，遇重大事故、储备金不足则由政府托底。因而，我国工伤社会保险的保险人是国家（政府作为代理人）。这一点，我国的立法突出了“国家作为福利创造者的作用”，可以进一步探索委托实施问题，毕竟社会法是公法与私法相融合的法。
劳务派遣
劳务派遣工与用工单位是否形成劳动关系争议较多，有“否认法律关系”和“事实劳动关系”两种不同观点，学界进而形成“一重劳动关系双层运行说”和“双重的特殊劳动关系说”之争。郑尚元先生还提出了新观点认为，在派遣单位资格上存在不适格问题时，也就是应获许可资格而未获得，法律拟定用工单位为被派遣劳动者的雇主。实践中《，上海市工伤保险实施办法》第四十八条（保险责任）第四款关于工伤保险责任连带承担的规定显然比较超前，体现出强烈的社会保护意识。
但该规定存在一定模糊性：已是连带责任，再由相关部门作出进一步阐释难道是分出先后？目前该具体认定办法仍未出台。本文认为，先由用工单位承担缴费等保险责任，劳务派遣单位托底负责较为妥当，而且能够遏制目前劳务派遣用工乱象。
被保险人——职工（雇员）和部分雇主
学界对被保险人的观点是较复杂的。有观点认为，用人单位是被保险人，依据是《工伤保险条例》第二条第一款规定。有观点认为，劳动者是被保险人，依据是《工伤保险条例》
第二条第二款规定。本文认为，工伤社会保险的被保险人应区别对待：劳动者不一定就是被保险人，只有处于工伤社会保险中劳动关系中的劳动者才是被保险人。另外，与劳动者地位类似、同劳动者一样参加具体劳动的雇主亦应作为被保险人受到保护。此为工伤和工伤社会保险的本质及来源于劳动风险特征所决定，德国《社会法》早已确定。自身从事具体劳动承担劳动风险的雇主享受保险待遇、作为被保险人，并不违背“赔偿权利人应该是工伤保险的被保险人”观点。
我国现行立法对被保险人的范围的规定应当予以修改——适时将下列人员纳入保险范围：退休人员、童工、被非法用工人员以及服刑人员、公务人员，职校生、实习生、勤工俭学生、家政工、志愿者、自雇人员和具体从事劳动的雇主、高管。
参保人
参保人之确定也值得讨论。学界普遍的看法是目前我国工伤保险的参保人为各类用人单位。本文不同意这一观点。单位并非参保人，而且工伤社会保险一般没有具体的参保人（将来如被允许参保的部分劳动雇主属例外情形）。理由有二：第一，劳动者确实没有缴纳保险费。这是工伤社会保险体现保障性的固有原则之一——“劳动者个人不缴费原则”。
第二，所谓单位缴纳或承担工伤保险费行为，并非单位主动行为而是国家强制性征收行为。一方面，从产生之初的背景因素以及职工人数与参保人数的不一致都说明，雇主并非自愿缴纳保险费建立该险种。另一方面，确定单位为参保人不利于甄别和落实不缴费谁来负责追缴问题。如单位为参保人，不缴费那是单位的责任；单位不及时缴纳保险费，工伤职工的保险待遇不能享受而改由用人单位支付。这也是目前立法规定的处理方式，明显违背了保险的基本原理，也是学者称之为“半社会保险半雇主强制责任的混合体”的重要体现。应当突出不缴费或欠费情形下国家的积极主动责任（不论是否有劳动者投诉举报）。
鉴于社会法条件下，保费是否缴纳并不影响待遇享受观点的论述较多，国外立法也比较成熟，在此不再赘述。保险情形和标的保险情形，是除劳动关系外目前工伤认定的核心要件之一。
依德国《社会法典》第七编第七条第一款规定，分工伤事故和职业病；依《工伤保险条例》第十四条的规定，分为事故伤害和职业病（第十五条视同工伤情形中于职业病外列突发疾病情形）。本文认为，目前职业病目录限制过于狭窄。比如，腱鞘炎不认工伤案例。白某在某汽车制造配件公司工作，由于常年累月手持静电枪来回反复吹产品，导致其右手腕腱鞘炎（俗称腕管综合症）。由于产生原因不符事故伤害特征，也不在职业病目录内，未能认定为工伤。限制过于苛刻，造成本属工伤的“过劳死”“、过劳伤”被排除，工作岗位突发与工作无关之疾病倒可能认定工伤。因此，应当取消这一划分，径直将伤害或疾病与工作因素间相关性或因果联系进行考量更合适。
因果联系
即雇员所受伤害与工作之间的关系，因为工伤毕竟源于工作、由工作原因导致。因果联系要件方面，目前阻碍较多。比如，所持“三工”或“三同时”标准在特定情形下会完全忽视因果联系要件，而只考量工作时间和工作岗位要件。如《工伤保险条例》第十五条第（一）项之规定，不属工作所致突发疾病可认工伤，而超过48 小时和过劳死者则可能不被认定工伤。目前坚持必然因果关系说正日益受到质疑。理论界虽然只有“少数学者开始怀疑必然因果关系说的，认为否定间接的因果关系和偶然的因果关系是错误的”。
对所有情形一律要证明与工作存在必然因故联系违背客观事实，比如，暴力伤害情形就存在多方面逻辑问题，工作必然会导致遭受暴力本身就是个偶然因果联系；承认善意履行工作职责必然会受到暴力伤害十分荒谬，恐怕当中夹杂当事人众多私人因素也是原因之一；剔除暴力外的意外伤害很难与履行工作职责存在必然因果关系，因为意外伤害与工作间实系偶然或间接因果联系。关于不可抗力问题，本文不主张阻断其工伤因果联系，尤其飞行员等高危工种，工伤社会保险责任不能因遭受不可抗力取消。
综上所述，社会法本就“兼具公法与私法因素”，学界或实务界单独基于公法或私法提出相应的观点无可非议。但目前立足社会法、社会保险属性或定位，改善工伤社会保险的保护范围或能力，努力向全覆盖奋进的任务是十分紧迫的。
