【第一篇】题目：论“国培计划”质量问责体系的构建——基于汉纳谢克问责四要素理论
摘要：基于汉纳谢克“问责四要素”理论构建一套包括目标、标准、评估和奖惩四要素的质量问责体系有助于保障“国培计划”实施的质量与实效。这一体系的基本特征是以提升教师质量为核心, 确定不同指向的问责目标;以教师专业能力发展为旨归, 确定不同对象的问责标准;以教师增值性评价为手段, 确定综合性的问责评估;以促进国培项目改善为目标, 确定教育性的奖惩机制。
关键词：国培计划; 教育问责; 问责体系;
“中小学教师国家级培训计划”[1]自2008年实施以来, 经过中央政府多年的政策支持和专项资金保障, 已经形成一个政策话语, 即“国培计划”。[2]从“国培计划”实施多年的经验来看, 虽然在构建多种培训项目模式、提高教师整体素质和促进教育质量提高等方面取得了显著成效, 但也存在着基层教育行政部门或学校对教师培训缺乏积极性, 培训内容缺乏针对性, 培训方式单一, 培训实效性不强, 评价体系保障不力等问题[3][4]。这一系列问题的产生与“国培计划”实施过程中各主体间责任不清、培训过程与培训结果的评价不力、对于无法完成培训目标的主体缺乏责任追究是分不开的。“国培计划”质量的提升必然要求参与“国培计划”的各个主体负起应尽的责任, 并为自己的行为后果负责, 而这一过程中问责则常常作为达成质量的有效手段而被关注。[5]因此, 构建系统化的“国培计划”质量问责体系就成为当前解决“国培计划”相关问题, 提升“国培计划”质量的一条重要路径。然而当前学界对于教育问责的研究主要集中于高等教育与基础教育, 对于“国培计划”的质量问责却鲜有论述。基于此, 本文将从政策分析的视角做一探讨。
一、基于“问责四要素”理论构建“国培计划”质量问责体系的动因
问责的概念来源于管理学, 指的是借助某些方式判断主体行为对外部顾客所负的责任。教育问责是问责概念在教育领域的具体应用, 指的是某些人员 (教师、行政人员) 、机构 (教育行政机关) 或组织 (专业或私人组织) 依据协定的条件履行完成工作的责任。[6]教育问责一般通过明确参与教育活动主客体各方的责任, 辅之以相应的评判与奖惩来确保教育权力实施者正确行使自己手中的权力, 切实保护权利主体的根本利益。[7]美国作为教育问责体系较为成熟的大国在理论与政策等方面积累了丰富的成功经验, 而我国在推进“国培计划”管理体制改革的进程中也对教育问责体系有着较大的现实需求。
(一) 美国推行教育问责体系的成功经验
美国教育问责在多年的发展过程中能够形成相对完善的制度体系并在实践中积累丰富的成功经验是与相关学者所构建的理论基础密不可分的。美国斯坦福大学的艾瑞克·汉纳谢克 (Eric Hanushek) 教授针对美国当时教师教育质量表现不佳以及教师教育经费使用效益偏低的问题, 于2001年构建出一套包含总体目标、表现性标准、评估和结果奖惩四个核心要素的教育问责框架体系。[8]这四要素环环相扣, 涉及到了教育问责从初始到结束的方方面面, 成为构建系统化问责体系的重要依据。
总体目标是问责的政策指向与最终期望, 明晰的目标对于问责体系而言具有重要的作用, 因为精细化的问责标准与评估均需要依据具体的目标而制定。表现性标准是对某一领域具有代表性要素的筛选与整合, 为问责的实施提供基本依据。引入标准是为了改变行为, 使得教育活动取得更好的效果。为了便于评估, 这些标准在兼具代表性的同时也必须同时具有可测性。评估是利用基于表现性标准而设计出来的评估工具对于参与教育活动的主体进行具体测评, 是问责体系的关键环节, 也是决定最终奖惩的重要依据。结果奖惩是基于评估结果对问责对象进行的奖励或惩罚, 是整个问责体系的杠杆支点, 没有问责结果的奖惩则难以激发问责对象对于其行为结果的关注, 整个问责体系也就失去了意义。
在汉纳谢克教授提出问责四要素理论之后, 美国小布什政府于2002年出台了《不让一个孩子掉队法案》 (No Child Left Behind Act) , 使教育问责制度真正得以确立并逐渐成为一种提高教育质量的有效机制。美国全国教育进展评估 (National Assessment of Educational Progress) 2013年的报告显示, 美国教育问责制度的实施确实有效提升了美国四年级和八年级学生在数学和阅读两个科目上的成绩。[9]2015年奥巴马政府又出台了《每个学生都成功法案》 (Every Student Succeeds Act) , 对美国教育问责制度进行了进一步的完善。这两个法案中均包含汉纳谢克教授所提出的问责四要素, 成为推动美国教育质量保障改革的重要标志性举措。
(二) 我国推进“国培计划”管理体制改革的现实呼唤
我国当前尚没有成型的教育问责制度, 但问责制在我国的兴起与发展是一种不可回避的潮流。[10]2015年教育部在“国培计划”年度通知中提出要全面推行“项目县”为主的管理体制改革, [11]改变传统省级统筹组织管理的方式, 将管理重心下移, 要求被遴选出来的项目县充分整合县域培训、电教与教研资源, 主动联系高等院校、县级教师发展中心与县域中小学, 自主申报与组织开展“国培计划”项目。而这一管理体制改革的成功必须要有完善的问责制度保驾护航。
“项目县”为主的管理体制无疑将更多的“国培计划”项目管理自主权下放给了县级教育行政单位, 而权力的赋予必然带来责任的增加, 如何保证上级赋予的权力能在正常的轨道里合理运行成为当前“国培计划”项目管理体制改革成败的关键。在这一背景下建立完善的“国培计划”质量问责体系可以明确“国培计划”项目参与各方的责任, 将县级教育行政部门权力的使用纳入标准检验、绩效评估、责任追究等一系列问责制度的监督之下, 有效保障县级教育行政部门权力的规范使用, 避免行政权力的失语与滥用。
现阶段“国培计划”中的教育问责并非处于一片空白的状态, 以汉纳谢克“问责四要素”理论来审视教育部从2008年到2016年所发布的“国培计划”政策文件, 可以明显看出“国培计划”政策中质量问责已经初见端倪, 例如2010年教育部与财政部联合下发的《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》明确提出“对‘国培计划’项目执行有力、效果良好的地区和单位进行表扬;对执行不力、效果欠佳的, 调整培训计划或取消项目承担资格”。[12]2012年教育部出台《“国培计划”课程标准 (试行) 》[13]为“国培计划”的课程的考核提供了一套国家标准, 但仅有的标准与奖惩举措尚未形成一套完整的问责体系, 依然无法满足“国培计划”管理体制改革的现实需求。
二、“国培计划”质量问责体系的内容构建
针对当前“国培计划”中存在的一系列问题, 以汉纳谢克“问责四要素”理论为基础构建适合我国教师培训实情的“国培计划”问责体系极为迫切。本文提出应构建一套包括目标、标准、评估和奖惩四个主要方面的“国培计划”质量问责体系。其基本特征是:以提升教师质量为核心, 确定不同指向的问责目标;以教师专业能力发展为旨归, 确定不同对象的问责标准;以教师增值性评价为手段, 确定综合性的问责评估;以促进国培项目改善为目标, 确定教育性的奖惩机制。
(一) 以提升教师质量为核心, 确定不同指向的问责目标
建立一套成熟的问责体系, 首先需要有明确的问责目标。从2008年到2016年“国培计划”政策文本中可以看出, 提高教师队伍素质和教育教学能力是“国培计划”政策文本的两大目标, 提升农村教师素质始终是一个重点领域。为了突出这一点, 2010年教育部和财政部联合下发的通知中特别将2008、2009年所实施的多个国培项目整合为“中小学教师示范性培训项目”和“中西部农村骨干教师培训项目”两个总体项目, 意欲通过对农村教师的重点培训来弥补教师队伍的薄弱环节, 通过提升教师队伍的整体素质来为我国基础教育质量提升服务。
而无论是强调提高“教师素质”还是“教师教学能力”, 其核心所反映出的一个永恒不变的主题就是提升教师质量。教师培训的目的不仅仅是要打造一支高素质的教师队伍, 其核心诉求还是希望通过高质量教师的有效教学来培养出高素质的人才。而这种对外部需求的满足恰恰是教师质量的核心内涵。[14]因此, “国培计划”质量问责目标的核心应为提升教师质量, “国培计划”质量问责体系中的标准、评估、奖惩等要素均应紧紧围绕提升教师质量这一目标进行构建。
在问责目标的指引下, 进一步明确问责的主体与客体, 清晰地回答谁来问责、对谁问责等问题是建立“国培计划”质量问责体系的必然要求。质量问责从评估方式来看可分为内部问责和外部问责两种方式。内部问责是指将问责看作自我调控, 通过自我记录与向上级反馈信息来促使自身承担道德上的责任。外部问责是指通过契约、检查、测试、以及其他监管机制来从外部推动主体承担责任。[15]从内部和外部两个方面确定问责主体是未来问责制度的必然选择。
中国当前的教育问责更多是强调外部问责, 即政府对学校的问责。“国培计划”政策文本中也大多强调对于承担“国培计划”项目的教育机构的问责, 这属于一种将问责主体窄化为教育行政部门, 问责客体窄化为教育机构的“行政问责”。[16]诚然, 政府作为“国培计划”的出资方, 向承担“国培计划”项目的单位购买服务, 其作为问责的主体向问责客体问责本无可厚非。但近年来安德鲁·波特 (Andrew Porter) 等学者提出了均衡问责理论, 即教育活动参与的各方 (学生、教师、管理者、政策制定者等) 都要对教育质量承担责任。[17]针对“国培计划”而言, 即“国培计划”项目的受训教师、教师培训者、项目管理者和政策制定者均需对“国培计划”的质量承担相应的责任。这就要求在设定问责目标的过程中将内部问责与外部问责相结合, 针对不同层次 (国家、承办机构、培训者等) 、不同阶段 (中学、小学、幼儿等) 和不同学科 (语文、数学、外语等) 的问责客体设定不同指向的问责目标, 对“国培计划”项目从设计、实施到评估的整个过程中的所有参与方进行问责, 明确各方在“国培计划”项目中所应承担的具体责任。
(二) 以教师专业能力发展为旨归, 确定不同对象的问责标准
问责标准是对“国培计划”教育质量评估的具体尺度。美国教师教育问责经历了从输入到输出、从教师到儿童的两次转型, [18]其核心强调的是能力本位的标准和教师教学能力的展示。[19]因此我国在学习借鉴美国教师教育问责体系经验的时候应避免重蹈其覆辙, 在构建“国培计划”问责标准的初期就直接将标准指向教师专业能力的发展而非其他外围因素。
教师专业能力是指教师在从事教育教学活动中, 顺利完成教学任务所表现出来的个性心理特征。[20]其横向上包括教师的教育能力和教学能力两个方面, 纵向上包括前专业能力、专业意识及生成能力和专业调适能力三个方面。[21]教师质量的高低直接取决于教师专业能力水平, 因为教师专业能力的发展直接决定了教师如何开展教学活动以及教学活动的具体成效。因此“国培计划”问责标准应该具体指向对于教师专业能力各维度的衡量, 力求通过受训教师专业能力的发展来促进教师质量的提升。具体而言, 可依据教育部于2002年出台的《幼儿园教师专业标准 (试行) 》《小学教师专业标准 (试行) 》和《中学教师专业标准 (试行) 》中对于教师专业能力的要求来考核不同的“国培计划”项目在培训结束后受训教师是否达标, 教师专业能力是否得到发展。
当前针对培训课程, 教育部已出台了《“国培计划”课程标准 (试行) 》, 但对于培训机构、培训者等其他培训主体的专业标准和问责标准依然匮乏。同时《“国培计划”课程标准 (试行) 》中的各项指标大多为原则性的话语, 缺乏具体可量化的评估指标体系, 对于培训结果以及参与各方所承担责任的衡量标准依然缺失, 给通过基于标准的奖惩来促使问责对象提高项目运行质量带来了不便。因此基于教师专业能力发展各表现性维度来设计一套针对参与“国培计划”项目的不同对象的可测量、可评估的问责标准成为当务之急。
具体而言, 对于培训项目的组织方而言, 针对培训项目的设计者应有相应的《“国培计划”项目设计标准》, 针对承担培训项目的机构应有相应的《“国培计划”机构准入标准》, 针对培训项目的授课教师应有相应的《“国培计划”教学标准》;对于培训项目的参与方而言, 针对参与培训项目的教师应有相应的《“国培计划”受训教师遴选标准》和《“国培计划”结业标准》。设计并出台一整套针对参与“国培计划”项目不同对象的问责标准, 不但有利于规范全国各地多种多样的“国培计划”项目模式, 同时也有利于促进“国培计划”参与各方以高标准来要求自己, 切实提升“国培计划”项目质量。
(三) 以教师增值性评价为手段, 确定综合性的问责评估
具体的问责评估涉及到了谁来评估、对谁评估、为何评估、评估什么内容、如何评估等一系列问题。因此, 明确“国培计划”不同项目的问责主、客体以及其需要承担的责任是问责评估首先应考虑的问题。由于“国培计划”提升的是教师质量, 受益最大的是国家和政府, 资金来源也为政府的年度财政预算, 因此当前各级各类的“国培计划”具体项目问责主体均应为不同层级的教育行政部门。对于通过政府购买服务的方式进行第三方机构的专业评估则可在未来进行一定程度的尝试。
对于“国培计划”具体项目的设计阶段而言, 问责客体应为具体组织、设计“国培计划”具体项目的省级教育行政部门, 问责主体应为对其负有领导管理责任的上一级教育行政部门, 具体的问责评估则应依据相应的《“国培计划”项目设计标准》以及培训项目的实际效果来考察其各项指标的达成度。对于“国培计划”具体项目的实施阶段而言, 问责客体应为承担培训项目的教育机构和授课教师, 问责主体应为项目的主管教育行政部门, 具体的问责评估则应依据相应的《“国培计划”机构准入标准》《“国培计划”教学标准》等问责标准开展专业化评估。
我国是一个幅员辽阔且各地区间教育发展水平存在较大地区性差异的国家, 因此不同地区教师培训的质量很难进行统一的评估与问责。从美国教师教育问责发展的经验来看, 单纯依赖学生考试成绩的终结性评价来对教师质量进行问责评估引发了学校过于关注低水平认知、填鸭式教学、评价放水、学生厌学等一系列负面问题, [22]因此, 英美近年来兴起的一种教师增值性评价值得参考关注。
教师增值性评价是指通过追踪教师所教学生在一段时间内学业成绩的变化, 运用科学的统计模型和分析方法排除对学生成绩有影响但不受教师控制的因素, 来分析教师因素所带来的学生学业成绩的变化的一种评价方式。[23]针对“国培计划”而言, 就是要将形成性评价和终结性评价相结合, 通过建立国培计划教师数据库, 对国培计划受训教师在“国培计划”项目参与过程中专业能力的变化以及受训结束之后其所教授的学生成绩的变化情况进行持续跟踪, 依据教师专业能力发展标准以及师生数据关联系统, 综合运用科学的统计模型和分析方法来评估“国培计划”具体项目的实施成效。以教师增值性的问责评估来检测“国培计划”具体项目或实践模式可有效改善现有的“国培计划”评估流于形式、与一线教师教学实践相分离等诸多问题, 促使受训教师真正关注自身的教学成效。
(四) 以促进国培项目改善为目标, 确定教育性的奖惩机制
没有奖惩的问责制只能是一纸空文而已。[24]必要的奖惩机制为教育问责的有效开展提供了强有力的保障。从2010年起, 我国“国培计划”在年度通知中逐渐建立了机构退出制度、培训评估结果的公开通报制度、项目经费调整制度等奖惩制度, 2015年更是在政策文件中明确提出要“将周期招标与年度报审相结合, 对绩效考评优良的单位实行2—3年周期招标制, 同时实施年度末位淘汰, 调整比例原则上不少于20%”。[11]这些直接关系到机构生存的精细化奖惩机制可以有效激励承担“国培计划”项目的培训方不断提高培训的质量。但当前我国“国培计划”政策文件中的其他问责奖惩内容还存在表述笼统、内容空泛等问题, 细化问责奖惩内容是构建“国培计划”质量问责体系的必要环节。
对于具体的问责奖惩, 政府文件不应仅停留在原则性的表述层面, 而应通过制定具体的规章制度和奖惩条例来使“国培计划”项目的奖惩做到有规可循、有法可依。例如, 在“国培计划”项目的末位淘汰机制方面, 政府应明确规定对于哪些指标不达标的培训项目停止拨付项目经费, 对于违反哪些原则的培训机构取消其项目申报资格。而对于学员满意度高的项目, 则可以实施年度免检政策, 降低其培训成本。只有细致且具有可操作性的问责奖惩才能真正发挥其独特的鞭策作用, 否则空洞的奖惩条例只能停留在文件之中而无法对现实中的“国培计划”项目产生切实的作用。
教育问责一般包含“惩罚性问责”和“教育性问责”两个方面。惩罚性问责一般强调对于问责对象的监督与惩罚, 而教育性问责则更强调促进问责对象的改善与发展。[25]我国长期以来对于教师培训领域的问责更为看重“对参与教师培训的各方应做、而没做好的事承担过失, 必须和能够追究责任”。[26]惩罚性问责的特征更为鲜明。对于我国尚不完善的“国培计划”质量问责体系而言, 通过引入周期招标降低优质项目成本, 以末位淘汰取消劣质项目经费来对承担“国培计划”项目的教育机构与实践模式进行奖惩是不可或缺的, 但在此基础上增加以促进国培项目改善为目标的教育性的问责奖惩机制同样具有重要意义。
“国培计划”中教育性的问责奖惩机制直接指向对“国培计划”具体项目或模式质量的改进与提升, 其具体包括提供反馈信息、开展改进性对话、进行协商性改进等举措。过于刚性的淘汰机制容易引发“国培计划”参与方互相横加指责与推卸责任, 通过这些较为柔性的举措, 则可以促进承担“国培计划”具体项目的组织或机构在一种相对安全的环境中开展有效的对话, 在对话的过程中不同主体通过得到各方的反馈意见, 来协商解决培训项目所存在的具体问题, 从而达到国培项目质量不断改善的目的。例如, 对于效果不佳的实施项目, 可以采取专家组进驻, 诊断分析, 提出建议, 监督改进, 在下一阶段的评估中如获得预期改进, 方可继续实施;如果仍未达到预期的改进, 则按照规定取消其培训资格。
三、结语
2010年起, 中央财政已向“国培计划”累计投入专项资金107亿元, [27]如此庞大的资金投入再加上专家资源库、课程资源库的建设, 可以说“国培计划”项目有着庞大的人力、财力和物力支持, 而如何用好这些资源, 避免资源的浪费就成为当前制约“国培计划”项目可持续发展的关键问题。政府如此大力度的投入, 如果无法达成“国培计划”项目建立的目的, 无疑意味着资源的巨大浪费。在“国培计划”项目实施的现实中也确实存在着中小学不派一线骨干教师参训、培训内容脱离参训教师教学实际、培训效果转化率较低等严重浪费“国培计划”培训资源的现象。这就迫切需要建立完善的“国培计划”质量问责体系, 通过资质审核、经费拨付等多种手段将“国培计划”项目的效益与参训各方的责任紧紧相连, 以优胜劣汰的方式让“国培计划”有限的资源集中支持培训质量高、后续效益好的项目与单位, 提高资源利用效率, 实现资源的优化配置。
由于教育问责制度在我国发展时间较短, 因此当前建立“国培计划”质量问责体系是一项任重而道远的艰巨事业。在借鉴美国相对成熟的教育问责理论与经验的基础上, 结合我国社会主义制度的优越性, 稳步推进“国培计划”质量问责体系的建设, 方可不断提高“国培计划”项目质量, 真正让一线教师在培训中感受到获得感与幸福感, 最终形成一支乐学善教的高质量教师队伍, 推动我国基础教育事业不断向前发展。
参考文献
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