大学内部治理结构的特点、缺陷及弥补策略

　　近年来,随着我国高等教育的快速发展,“现代大学正逐渐由社会的边缘向社会的‘轴心’地带步入”,并越来越引起社会、政府以及大学自身的广泛关注和普遍重视。高等教育在建设创新型国家、人力资源强国和人才强国进程中的关键性作用也越发凸显。我国在由高等教育大国向高等教育强国迈进的特殊历史阶段,高等教育与经济社会发展的新要求相比、与国际竞争的新形势相比、与人民群众的新期盼相比还不能完全适应,迫切要求建立与中国高等教育相适应的现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“完善中国特色现代大学制度,完善治理结构”。国务院办公厅下发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号),把建设现代学校制度建设作为教育体制十大改革试点之一,要求未来十年全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制。大学内部治理结构作为建设现代大学制度一项十分重要的内容,其制度与结构的科学合理性对构建现代大学制度的影响更显突出,越来越成为国家和国内高等教育学界更加关注和重点研究的领域,它直接关系到大学的办学目标和理念的实现。理性分析我国大学发展过程中出现的各种内部治理结构问题,对科学理解和构建中国现代大学制度具有十分重要的意义。

　　一、大学内部治理结构的基本特点

　　大学作为一个传授和创造知识、培养人才和服务社会的非盈利机构,其办学理念和目标都不可能自动实现,需要通过一整套的制度安排来实现,这些制度安排就是治理结构。“大学治理结构包含外部治理结构和内部治理结构两部分。外部治理结构主要是大学利益相关者之间的权力关系和责任义务,包括大学与政府、大学与社会、大学与用人单位、大学与投资者、大学与学生及家庭等等。内部治理结构主要是指大学内部各利益群之间的权力配置以及它们之间的相互关系,包括党委形成的政治权力、校长形成的行政权力和教授形成的学术权力。”

　　它主要包括三个方面:“一是治理主体,即大学由谁负责治理,谁参与治理的问题;二是治理客体,就是治理的对象,主要问题是要解决利益相关者之间的权、责、利关系;三是治理机制,即如何治理,通过什么样的程序和机构,才能使大学治理结构中治理主体和客体的责、权、利关系更加科学合理地配置。”

　　我国高等教育一直实行高度集中的管理体制,长期受制于政治体制和经济体制改革的制约,大学内部治理结构变革动力主要来自于外部政府的强制性因素。在这样一种长期受到外部因素的干扰和影响下,大学内部治理结构表现出与西方大学治理结构截然不同的特点:

　　1.“党委领导下的校长负责制”是多元化治理主体的核心

　　高校的治理是一个系统性的工程,牵涉到系统内政治、行政、学术等多方权力主体,在不同政治经济体制下,治理主体的主导地位也有所不同,但政治和行政权力一直居于我国大学内部权力的核心地位,尽管在不同历史阶段,政治和行政权力的主导性有所交替。

　　新中国成立以来,我国高等学校内部管理体制伴随着政治体制和经济体制改革不断变迁,“先后实行了校务委员会制、校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、党的一元化领导的‘革命委员会’制、党委领导下的校长分工负责制、校长负责制试点、党委领导下的校长负责制。”

　　我国大学内部管理体制历次演变的核心问题主要是围绕如何处理政治权力和行政权力的关系。《中华人民共和国高等教育法》明确规定:“高等学校的校长为高等学校的法定代表人。公办高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制,并设校长办公会、校务委员会、校学术委员会和教职工代表大会。”这与中国特有的国情有关,它决定了中国大学内部治理主体的变革,一直采取的是与西方发达国家大学诱致性治理结构变迁不同的道路,即政府实施和主导的自上而下的强制性制度改革。特别是我国一直强调党对高等教育事业的领导,来自高等教育系统外部的政府部门主导的强制性制度变革,造成高等学校内部始终存在着党政并顾的二元体制,存在着党委和行政、书记和校长两种权力主体之间的分配与平衡问题。而本应该发挥学术权力作用的领域却被长期忽视和大大弱化。

　　我国大学内部治理结构的变迁,除了受到来自政府外部强制性因素的主导作用外,同时也在自觉不自觉地遵循着大学治理的一个基本理念,即“用什么样的制度才能保证大学的目标和理念的实现”。这是在外部强制非理性因素直接干预的背景下,大学内部谋求更为理性、科学、合理的自我建设、自我发展的自觉性的动力诉求。

　　这是学校自发地倡导、组织和实施的一种渐进式的诱导性制度变迁。但不论外部还是内部的变迁动力,都是为了谋求“建立一种更加合理和科学的组织性框架及机制,能够在‘冲突和多元利益’状况下管理其一般事务”。正是基于这样一种内外部变迁力量的长期影响,才形成了新中国成立以来“高等教育发展由‘管制’到‘管理’再到“治理的基本路向”。

　　“党委领导下的校长负责制”也发展为现在的政治、行政、学术等多元化治理主体的核心。

　　2.治理机制由“计划供给”逐步向“市场需求”转换

　　建国以后,为适应计划经济体制的需要,我国照搬苏联模式实行高度集中的计划经济管理体制,并将高等教育的运行完全纳入计划经济。将私立高校调整到相应的公办学校,高等学校全部改为公办,国家统一管理、统一部署、统一规划,集中各种力量培养国家急需人才。政府对学校采取“统、包、管”,学校一切按照政府部门的计划、指令办事,从“专业设置、课程体系、教材选用、经费投入,到招生计划、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定”。

　　高等教育不分类型、不分层次,“均实行‘大一统’的管理和培养模式:统一专业设置,统一教学计划,统一教学大纲,统一教材,统一教学管理。”1984年中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》,确立了新时期我国经济体制的基本路向。　1985年中共中央、国务院颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》,决定对高校实行简政放权,扩大学校办学自主权。1992年邓小平南巡发表重要讲话和中共十四大顺利召开,标志着我国深化改革和全面推进社会主义市场经济建设进入了一个新的历史阶段,由计划经济向社会主义市场经济转型的深刻性变革,更是直接“逼迫”高等教育作出必要的体制与机制改革。

　　1992年12月国家教委发布《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》,1993年2月中共中央、国务院印发《中国教育改革与发展纲要》,高等教育管理体制改革全面推进。社会经济体制的突破性进展和变革对高校原有体制和机制产生了强烈冲击。最为明显和集中的表现在于许多高校出现经济生存危机以及与此直接相关的高水平师资队伍大量流失的危机。为了获得生存和更好的发展,许多高校不得不在“自谋生路”,寻找缓解危机新路的探索过程中,市场意识与变动意识开始觉醒和勃发。这是社会经济体制的突破性进展对高校原有体制和机制产生强烈冲击后,高校在观念上从社会变革中学到的最重要的东西。学校开始走出“象牙之塔”“面向社会”,“它不仅意味着高校要适应社会,更要为社会发展服务、满足社会需求,同时意味着高校要善于依靠社会,积极吸取社会对学校发展的有利因素,提高学校对社会发展的影响力和社会地位”,从而实现了高校治理机制由“计划供给”向“市场需求”转换,人、财、物等资源配置在一定范围和限度内逐步实现市场调节,如学生高考志愿填报、上学交费、就业等。

　　“学校为顺应经济发展而开展的体制和机制变革跨出了增强对社会适应能力、打破只依靠政府部门或者完全按原定框架运作模式的重要一步。高校也从社会的边缘开始走向社会的中心。”

　　高等教育办学体制、管理体制、投资体制等方面进行的全方位的改革后,市场经济的运行机制逐步引入高等教育,政府对高等教育领域多方位的减政放权取得明显成效。但我们也必须清醒的认识到,由于中国高等教育一直实行的是国家投入、政府办学,自上而下集权式的管理体制不可能马上消失,而且在某些领域长期存在。因此,在市场经济的今天,高校领导任命、经费投入、招生计划安排、教师聘任与工资分配等方面,仍然较多沿用传统计划经济的运行模式。中国高等教育的治理机制会在一定时期内出现“计划”与“市场”并行的局面,但这并不会影响高等教育体制全面改革,相信随着政治经济体制改革的全面深化,高等教育内部治理和运行机制的改革也会更加深入和完善。

　　3.科层化管理成为组织管理的基本范式

　　科层制又称理性官僚制或官僚制。它是德国政治经济学家和社会学家“马克思·韦伯于20世纪初提出的一种理想的组织形式和管理方式。

　　它以实现组织效率化为最高原则,以合法的权力为组织运行的基础”。这一组织制度强调中央层次上的行政和决策权力,强调内部分工,且每一成员的权力和责任都有明确规定;职位分等,下级接受上级指挥;组织内部有严格的规定、纪律、并毫无例外地普遍适用,并且呈现出等级制的权力矩阵关系。

　　大学科层制的组织结构是一个有序的行政组织系统,有着较为复杂的层次结构和各种隶属关系。它是“大学内部以科层制模式为基础进行组织管理的体制,是大学政治、行政和学术等各种合法权力发挥作用的载体”。大学科层制管理模式的形成,一方面是在“大学组织机构复杂化、社会分工精细化的情形下,基于大学组织内部对管理‘效率’的追求和政府为实现对大学的有效控制而发生的”,是大学自我发展的内生需要。另一方面,又是基于新中国成立后长期集中统一的高等教育管理体制,是高度集中的政治体制和经济管理体制在高等教育领域的综合反映。大学管理结构设置和管理干部任命都是比照党政机构的形势,实行层层对上级负责,这实际上是政府通过科层制管理模式实现政治权力向大学内部合法延伸,从而实现其对大学内部“理所当然”的管制。

　　目前,“科层化管理已经成为国内外大学组织管理的基本范式”,更是当前及今后较长时期内我国大学的基本管理模式,是“大学应对来自政府等外部力量的理性诉求,更是大学在自身规模不断扩大,管理日趋复杂的现实状况下,学校为了提高管理效率而向其他组织效仿、学习和借鉴的结果。”

　　大学的科层化管理模式虽然在某种程度上导致了大学管理过于行政化或官本位,但却从根本上解决了大学中纵向的权力线、管理幅度和上下层交流的问题。

　　二、大学内部治理结构的主要问题

　　说起大学,人们往往专注于学术自由和探究真理的意义,而经常忽略任何大学精神必须依托于一定的制度基础才能发挥其实际影响力这个简单的事实。解决大学中的各种问题,需要通过合理的制度建设,恢复大学的组织特性,建立科学合理的治理结构,使其按照教育教学规律和人才成长规律办学。组织理论认为,组织与制度是共生的,没有相应的制度,组织是不复存在的。反观我国,过分依附于国家政治经济体制的大学治理结构,不仅变迁方式受制于外部强制力因素影响,其弊端亦十分明显,即已不能有效适应当前大学的发展,不利于释放大学的本质功能,激发大学的创造力和科学精神。

　　1.大学内部治理结构变迁的动力过于依赖外部强制性因素

　　大学治理结构的变迁主要有两种方式:“一种是由个人或群体在响应获利机会时,自发地倡导、组织和实施诱致性的制度变迁;另一种是由政府命令、法令以及各项政策导入所推动的强制性的制度变迁。”

　　新中国成立后,我国一直对高等教育实行高度集中的宏观管理体制,决定了“影响和制约高等学校内部管理体制变动的主要因素是来自于外在的政治体制和行政体制以及不同时期有关政策的变化。也就是说,高等学校内部管理体制在何时变化、发生什么变化以及如何变化,并不是由高等学校自身需要自发或主动开展的行为,而是由教育行政部门根据不同时期的政治形势和政治需要决定的。”

　　由于实行的是国家投资办学,政府对大学的管理习惯于用传统计划经济思维模式,把自己定位为“运动员”而不是“教练员”,“不仅从宏观政策层面指导大学发展,更是直接干涉到大学内部的具体事务,对于大学内部治理结构变迁需求不是主动引导,而是根据国家特定历史阶段的政治需求,强制性推动。”

　　从大学自身来看,在传统的计划经济运行体制下,作为社会组织的大学不得不完全依附于政府部门,几乎所有办学资源均受制于政府,大学没有、也很难形成自己的价值需求,从而决定了大学不可能主动地采取某种措施来寻求这种需求的实现,“这从根本上决定了这些微观主体不能成为诱致大学治理结构变迁的推动力量之一”。

　　不可否认,强制性制度变迁方式在当年特定的政治经济文化背景下,以较低成本为大学治理结构的建立的确发挥了重要的作用。但是随着国家政治经济体制改革不断推进,强制性制度变迁已无法适应新时期高等教育发展形势,与大学治理应有的治理理念和目标存在根本性冲突,大学治理开始走向无效率困境。由于这种治理结构是政府通过行政力量强制推动实现的,高等院校处于被动和服从状态,缺乏相应的主动性和积极性。此外,“这种治理结构没有遵循大学自身发展的规律,也不是在市场化的环境中逐渐发展的,因而这样的大学治理结构必然缺乏创新性。”

　　2.大学内部相关权力关系未能有效配置,造成相互冲突和失衡

　　目前,我国高校内部治理结构中的权力主要有党委、行政和学术权力等,而在某些特定环境,党委和行政又是作为统一的行政权力出现的。在大学内部治理制度上,因《高等教育法》等法律法规对大学内部治理相关权力主体职责界定模糊,直接造成相关权力失衡和冲突。首先,“党委领导和校长负责之间无严格界定和明显界限,职责和权力划分不清晰”,在大学的实际组织管理和运行中,以党代政、争权越权、推诿责任的现象时有发生。“校长作为大学的法定代表人对大学管理与发展的效果承担第一责任,但大学所有重大事项的最终决策权却归属于党委,导致权责不对等和校长无法负责的后果。”其次,党委和行政管理之间的关系没有完全理顺,“存在双子科层组织系统,现实中常发生党委包办行政,或行政不听从党委的意见,甚至党委、行政各行其是”,党委常委会和校务会常常联合议事、重叠议事也是时有发生。第三,行政权力与学术权力各自权责分工不明确,权力制衡机制不到位,直接造成大学组织官僚化和行政本位凸显,导致行政权力高于学术权力。虽然大学内部也建立了学术委员会、教学工作指导委员会等学术机构,但由于很多官员是以学术身份介入学术组织,以自身行政权力左右学术决策,使得学术组织大多成为一种咨询机构。“行政权力在治理结构中占主导地位,学术力量缺少与行政力量抗衡的权力与资本,因此,基本上是被行政力量所主宰。”“伴随着行政在大学治理中占据中心位置,学术开始逐渐地被推向大学治理的边缘。”

　　学术被边缘化以后,大学应有的批判精神被大大弱化。

　　3.缺乏科学有效的内部治理的制度支持

　　不同的大学可以有不同的治理结构,但不论何种治理结构都必须建立科学有效的制度以保证大学的目标和理念的实现。除了《教育法》和《高等教育法》等法律法规性的大学内部治理的制度,大学章程是实现大学治理目标和理念最为重要的制度支持。多年来,我国大多数公办高校都没有建立自己的大学章程,“即使已经颁布大学章程的,也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。”

　　这与我国教育行政部门、立法机构对大学章程重要性的认识不到位,没有把大学章程建设作为大学治理一项重要的制度建设对待有极为重要的关系。这也与我国《教育法》和《高等教育法》所规定的,“大学章程是衡量一所大学设立、依法办学、依法管理的必备条件相去甚远”;另一方面,大学本身对章程建设的重要性认识不到位,并未将大学章程建设放在关乎学校发展至关重要的位置,无论是大学的举办者还是大学的管理者都没有充分认识到大学章程对学校办学和长远发展的历史意义,缺乏制定大学章程的强烈愿望和明确动机。“大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范,实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。高等学校章程的缺失,不仅使得我国高等学校法人制度不完善,也使得《教育法》和《高等教育法》赋予大学的办学自主权无法真正有效落实。”

　　三、大学内部治理问题的矫治策略

　　《高等教育法》第十一条明确规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》也要求“以转变政府职能和简政放权为重点,深化教育管理体制改革”“形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)强调“推动建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构”,并在北京大学等26所部属高校进行改革试点。贯彻落实《高等教育法》和《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》的相关规定并将其转化为高校内部治理真实的体制与机制且符合现代大学办学功能的需要,不仅是为了矫治我国大学内部治理结构现有的问题,更是当前和今后一个较长时期高等教育体制与机制改革的一项十分迫切和特别重要的任务。

　　1.确立符合现代大学办学功能的治理理念

　　大学自治和学术自由一直是西方大学治理理念中核心的价值取向,而我国大学一直强调和习惯于用行政思维管理高校、代替学术管理。随着中国社会的深刻变革,自20世纪90年代以来开展的高校内部改革,中国高校内部的体制和机制的原有模式已被突破,并不断发展和调整。高校从社会的边缘走向社会的中心,大学肩负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等不可推卸的责任与使命。新的体制和机制,为高等教育深层次改革获得越来越多的发展空间和基础条件。这些为高等教育内部的各项改革,提供了坚实的心理承受力基础。通过不断的探索和反思,人们的认识也在趋向深化和科学化,符合现代大学办学功能的民主管理、校长治校和教授治学等治理理念,已经逐步被大学管理者和广大教职员工所认识、熟知、接受和推行,并成为今后我国大学内部治理结构改革一种必然趋势。

　　2.加强并完善大学治理结构的制度建设

　　大学治理结构的制度建设包括政府层面的法律法规和大学内部的章程两个方面,而我国大学治理的制度建设并不健全。如,《高教法》等规定高校实行“党委领导下的校长负责制”,但《教育法》规定“学校的教学及其它行政管理,由校长负责”。这里所说的学校虽然并没有明确单指高等学校,但同样也没有把高等学校排除在外。这说明高校内部管理体制尚存在某些“悬而未决”的地方,甚至有些地方出现冲突和矛盾。

　　迫切需要现代大学制度建设应在国家的法律层面进行统一的宏观设计,将这一冲突或矛盾规避。

　　而随着高校办学自主权的进一步扩大和落实,大学治理的内部根本性制度———大学章程的建设已经成为大学发展的一种必然选择。作为大学法人的宪章,大学章程是大学治理结构建构的基础,是大学的“根本大法”,其核心就是大学的基本问题和重大事项作出明确的规定。制定大学章程不仅为大学法人依法自主办学提供坚实的制度保障,使大学摆脱来自外部和内部的行政化过多干扰,是真正实现依章办校、以章治校,对于完善我国大学的治理结构和动作机制,促进现代大学制度建设具有极为重要的作用。

　　3.科学构建治理主客体权责划分的制约机制

　　大学治理目标的实现,需要政治、行政和学术等不同的权利主体相互协作、相互支持,又相互制约并形成统一合力。传统的大学管理模式之所以容易产生政治和行政权力膨胀、学术权力以及民主权力的缺乏,一个很重要的因素就是没有形成有效的权力边界和利益制衡机制的严重缺失。因此,明确治理主客体权责划分,让权力之间、职能之间、机构之间相互牵制,相互监督,是构建科学合理的大学治理结构的重要原则。通过制度建设,进一步明细和具体划分政治、行政、学术等各自的职责、分工,科学构建校级领导层、中层职能部门、院系机构和基层组织机构的权力体系,以保证治理过程有效运行。针对我国大学治理结构的特点进一步突出学术权力,将行政权力和学术权力有机地结合起来,从制度和程序上约束行政权力取代学术权力,或用行政权力运行的机制取代学术权力的运行机制。通过建立校务委员会、教职工代表大会、学术委员会等监督机构,强化监管力度,完善决策程序,建立科学民主的决策机制等措施是有效解决目前国内大学治理主客体权力冲突和失衡的关键。

　　高等教育改革是一项复杂而艰巨系统工程,涉及体制机制、思想观念、校内校外等诸多方面。而大学内部治理结构的变革,更是与长期以来的国家行政管理体制改革、当前的社会管理创新紧密联系在一起。在当前大力推进高等教育体制改革时代背景下,我国高校在现代大学制度改革中正面临着由过去单一来自外界强制的行政权力主导逐渐转变为遵循大学内在逻辑,实现真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构。寻找能够适应大学这个事物本身存在和发展的基本规律,并构建与之相适应的基本治理结构,是大学内部治理改革的趋势,是保证大学目标和理念的最大化实现,是建立最优治理结构的唯一标准。

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