战争双方的较量，首先表现为战略决策的较量。战略指导者对打还是不打、何时打、怎么打、打到什么程度等重大问题的决策，对战争胜负具有极其重大的影响。清军在甲午战争中惨败，与清政府战略决策能力不足、决策一再失误有着直接的关系。因此，有必要对清政府在甲午战争中的战略决策进行分析和反思，研究总结其失误和教训，用以启示未来，进而赢得未来。
缺乏适应时代要求的战略决策体制机制对于甲午战败之因，梁启超曾经讲到，“西报有论者曰‘：日本非与中国战，实与李鸿章一人战耳!’其言虽稍过，然亦近之”。从战略决策角度分析，清政府战略决策屡屡失误，既与决策者自身认识、分析和决断能力不足有关，更与缺乏先进的战略决策体制机制有关。
甲午战争是一场大规模的近代化战争。近代化军队与农业时代的军队相比，已经发生了根本性变革。陆军除了传统的步兵、骑兵，还产生了新型的炮兵、工兵、后勤兵、卫生兵等，同时海军舰队逐步成为主要作战力量。作战空间不再局限于陆地和河流，而且延伸到海上。战争保障不仅是传统意义上的粮草等方面，而且涉及国家的工业、交通、通信、金融体系等。
从东北亚战略形势看，这场战争不仅与中国、日本和朝鲜的历史命运直接相关，而且将英国、俄国、德国、美国、法国等大国卷入进来。各种国际力量及其利益在这里纵横交错。在如此复杂的战略环境中进行决策，必须把内政与外交、军事与政治、陆战与海战有机统筹起来。如果没有一个完整、科学的近代化决策体制机制，不可能做出正确有效的战略决策。
日本在向西方学习的过程中，逐步建立了新的战略决策体制机制。早在 1878 年，日本就开始模仿德国的陆军制度，将参谋局改为参谋本部。参谋本部是一个近代化国家武装力量的最高指挥机关，它的职责是贯彻和执行最高统帅的命令，拟定、落实作战计划，组织进行战前动员，指挥协调各部队、各军种、兵种之间的配合以及调动部队作战。至 1879年，参谋本部已经能够有效履行职责。
1893 年，天皇又批准《战时大本营条例》。在大本营中，参谋总长参与筹划最高统帅部的机密事项，负责拟定全军的重大作战计划。在大本营中设置各机关的高等部，根据重大作战行动计划管理相应事务。1894 年战时大本营正式开设后，为了统筹军事、政治和外交诸方面，日本首相和外相也都参与大本营会议，共同决策。决策层尽管有内争，但能够一心对外，从民主到集中，形成统一意志。
反观清政府，其战略决策、外交交涉以及战争中清军部署等重大事项，几乎都交由年逾七旬的李鸿章一人或数人承担。清政府决策层多数从未跨出过国门，视野狭隘、年龄老化、体制僵化、多方受制。以李鸿章为代表的“办事者”，不得不在正面抗敌的同时，还要在背面应对“评论者”的冷嘲热讽乃至落井下石。庞大的大清帝国没有相应的国家职能机构可利用，部分辅助决策的人员，还是沿袭千余年来所谓的“谋士”、“幕僚”。这些人大多擅长词章之类的清谈，既不了解日本也不能正确认识自身，尤其对于新时代的大国关系、军事上的多兵种大兵团作战、近代化的战争规律等问题更是一窍不通。战争爆发后，他们大多只会发出诸如“蕞尔小邦，螳臂挡车”或“传檄列岛，踏破东京”的虚谈空论，根本拿不出实际的军事行动方案。战争爆发后，疏于战争准备的清军慌忙应战，最后只能是全军溃败的悲惨结局。
经过 250 年的兴衰沉浮，清朝初年尚武的精神与体制都已流失殆尽。武官的权力和地位不断被削弱。地方决策权集中在属于文职系统的总督、巡抚手中，当战争发生时，各省总督临时任命调动将军参战。李鸿章身为大清国直隶总督兼北洋通商大臣，既是政务官员，又是主管北洋外交事务的外交官，同时还兼任对日作战的总司令。这样的职权，与近代战略决策体制极不符合，国家军政体制极为混乱，对于一场关系国家生死存亡的重大战争来说，无疑是有违近代化战争规律的致命缺陷。
大敌当前，如果把整个国家与民族的命运全部寄托在个别决策者身上，不仅是危险的，也是不公平的。甲午战争的失败固然有慈禧、李鸿章等的个人原因，更与缺乏战略决策的组织形式密切相关。正是基于此类反思，甲午战争后，晚清军事改革者大都高呼改革首先要从改革军事制度入手。
任何决策，都是通过一定的组织形式来实现的，这对于发挥战略决策的效能十分重要。进入 21世纪以来，随着全球化、信息化不断发展，安全环境更加复杂多变，不仅要求战略决策者具备多谋、善断、速断的素质，更需要建立科学、高效、精干的战略决策体制机制，以集中各方面的智慧，协调各方面、各系统的关系，为决策者在面临重大威胁或危机爆发时作出正确的决断提供制度上的保障。缺乏应对复杂困难情况的战略对策进行战略决策，必须要有应对各种复杂困难情况的充分准备，特别是要把战略决策的底线放在应付出现最坏情况的可能上。对复杂困难的一面想得越多、准备得越充分，争取胜利的把握就越大。
甲午战争中，日军大本营根据可能出现的情况，制定了三种方案，对各种情况都作了深入的研判和准备。第一，如海战大胜，掌握了黄海制海权，陆军则长驱直入北京；第二，如海战胜负未决，陆军则固守平壤，舰队维护海峡的制海权；第三，如海战大败，陆军则全部撤离朝鲜，海军守卫沿海。日军大本营甚至做好了北洋海军攻击日本本土的计划。战争爆发前，日军估计清军向朝鲜派兵可能会达到5000 人，日本为了必胜则需要 6000 至 7000 兵力。
战争爆发时，清军在朝鲜的兵力只有 3600 人左右，而日军在朝鲜总兵力已达 7000 多人。同时，针对可能出现英国和俄国对日本的军事干涉，日本展开了一系列的外交活动。纵观日军整个战略决策过程，处处体现出立足最困难的情况，作最坏的准备，实现最低的目标。
反观清政府方面，却将希望寄托在通过战略威慑推迟战争爆发上，而不是立足于真打、早打的准备。朝鲜危机出现以后，袁世凯密报李鸿章日本已派军舰前来，并要求李鸿章令正南巡的北洋舰队迅速北返或直航朝鲜。但李鸿章却天真地认为日本首相“伊藤尚明大局，不致嗾韩匪起事”，“伊藤与吾交好，非虚伪”。但日军却大举入朝，占据仁川、汉城一代战略要地，做好了先发制人的准备。面对突如其来的变局，清政府一开始表示震惊，但又认为这不过是“造声势”、“争体面”，仍做着完全凭外交手段退敌的美梦。此后，随着日军的步步进逼，前线将领提出“事至今日己无可闪避，不如制敌机先，予敌人以迎头痛击，挫其锋锐”，但李鸿章却给提出此先发制人建议的林泰曾记过处分，认为“日本添兵，虽谣言四起，并未与我开衅，何必请战”。
在“和”与“战”问题上，清政府不是立足于“战”上；在如何“和”上，又将希望寄托于列强对日本的干涉上。当时，列强在东北亚地区既有共同利益，又有深刻矛盾，它们对战略形势的走向、战争的爆发、战争的进程以及和平谈判等各方面，都具有一定的制约作用。这种情况对中国有不利的一面，也有有利的一面。李鸿章等人希望利用俄国和英国来压制日本，确实有一定根据且具备条件。但是，他们醉心于外交调停，对列强的干涉期望过大，误以为俄国、英国会拔刀相助，不立足于自身的努力和发挥自身的优势去赢得和平，造成极其严重的后果。英国人赫德曾说：“所有国家均向中国表示同情，并说日本这样破坏和平是不对的。但没有一个国家采取任何实际行动帮助中国。”“外交把中国骗苦了，因为信赖调停，未派军队入朝鲜，使日本一起手就占了便宜。”
在战略决策时，清政府不是力争想到各种因素和条件，而是凡事都偏向于往好处思考，没有早打、大打、突然打、长期打、在自己本土打或到日本本土打的计划，无论是战略计划的制定，还是战争动员、后勤工作、兵力部署诸多方面都杂乱无序。正如当时美国驻华大使田贝在致美国总统的秘密报告中指出的那样：“中国以完全无准备状态卷入战争，乃史无前例。”
历史反复向我们昭示，进行战略决策必须要有底线思维，有了应付最坏情况的精神准备与物质准备，才能在敌我互争中措置裕如，在战争中始终处于主动地位。缺乏对战争的精心设计和周密谋划精心设计战争，周密谋划战争，是战略决策的重要内容，也是事关战争胜负的重大问题。设计和谋划战争，必须以战略目标为依据，以国家实力特别是军事实力为基础，同时考虑地理条件和国际国内支持程度等因素。
甲午战前，日本对侵略中国和朝鲜的战争进行了长期的研究和设计，明确了战争的目标任务、制定了战略方针。战时，在每次会战的战略决策中，日军不仅明确了具体的战略方针，还规定了陆军与海军如何协同、如何设立兵站、何时切断何处电线、何时派出侦察兵等等。例如，在旅顺会战中，日本联合舰队一方面积极协助第二军登陆，一方面密切监视海上态势，寻机歼灭清军舰艇。与之相比，清政府全然没有一套应付日本进攻的战争构想，更没有制定出应付各种可能情况的作战预案。甚至连敌人何时可能发动战争也一概不知。
丰岛海战之前，北洋舰队明确得到“倭舰将要来截”的情报。丁汝昌“电请鸿章率我海军大队继发接应”，以防日舰偷袭。而此时的李鸿章对战争中的重大决策全无考虑，依然相信日本会遵守“万国公例”，拒绝了丁汝昌的请求。战争开始后，清朝政府也没有系统完整的战争设计和谋划。1894 年 8 月 1日，清王朝被迫对日宣战，光绪皇帝颁布谕旨：“倭人渝盟肇衅，无理已极，誓难再予姑容。著李鸿章严饬派出各军迅速进剿，厚集雄师，陆续进发，以拯韩民于涂炭。并著沿江沿海各将军督抚及统兵大臣，整饬戎行，遇有倭人轮船驶入各口，即行迎头痛击，悉数歼除，勿得稍有退缩，致于罪戾。”这实际上是一个政治口号，没有可操作性的作战方针和原则。
战争初期，清廷四支大军齐集平壤，却毫无战略谋划，统帅叶志超根本不知道应该如何应敌，关键时刻首先想到逃跑。吸取历史的教训，就是要根据信息化条件下战争力量多元、时间缩短、节奏加快、空间广阔、首战即决战的特点，把“在哪打仗”、“与谁打仗”、“打何种仗”、“怎么打仗”研究透，对可能的战争进行精心设计、缜密谋划，有针对性地进行充分准备，确保打赢战争。缺乏战略指导的积极性、主动性和创造性战略决策是战略指导能力的集中体现，是一种高度创造性的思维活动。在甲午战争中，清政府的战略指导非常消极，更没有任何创造性可言。
平壤战役前夕，由于日本联合舰队与北洋海军还没有决战，制海权的归属不明，日军一开始不敢向靠近平壤的仁川登陆，只能从朝鲜半岛最南端的釜山和东部的元山登陆。当时正处于炎热的八月，漫长的山地为日军行军和后勤补给造成了极大困难，如果清军再予以攻击，日军就有面临失败的危险。为了挽救危机，日军大本营决定冒险从仁川登陆。但在当时北洋海军主力完整的情况下，这种做法完全是一种赌注。
然而，丰岛海战之后，李鸿章只是命令丁汝昌率北洋舰队赴汉江附近洋面“游巡”，一再指示“能保全坚船为要，仍盼速回”。8 月 23 日，日本联合舰队窜至旅顺、威海口外侦察骚扰，清廷甚为惊恐，颁布谕旨：“威海、大连湾、烟台、旅顺等处，为北洋要隘，大沽门户，海军各舰应在此数处来往梭巡，严行扼守，不得远离，勿令一船闯入。”在这种情况下，李鸿章正式明确了“保船制敌”的思想，即关键在“保船”，而非“制敌”。《日本海军史》后来也总结说“：占绝对优势的北洋舰队覆灭的根本原因在于战术错误，丁汝昌的上司李鸿章不接受丁汝昌积极进攻的主张，采取消极保存舰队的错误政策，让舰队始终在沿海活动，以保护陆军，从而错过了对日军、特别是对日运输队实施攻击的良机。”
从整个战争过程来看，以李鸿章为代表的清政府高层在战略决策上普遍消极保守，既缺少战役战斗上的主动进攻，也没有战略上的主动出击。可见，战略决策中增强积极性、主动性、创造性极其重要，消极防御、怕冒风险、因循守旧必然导致被动挨打。即使面对强敌，也要积极进取，正确把握防御与进攻、后发与先制、内线与外线，灵活运用“你打你的、我打我的”的战略思想。
缺乏坚定的战略决心和意志战略决策是决策者筹划指导战争全局能力与素质的集中体现，它要求决策者具有无畏的勇气、果敢的魄力、坚强的意志与坚韧的毅力。在这些方面，清政府与日本战略指导者的差距也是非常之大。在整个甲午战争中，清政府决策者自始至终就没有必胜的信念和放手搏击的勇气。尤其是到了战争后期，只知一味乞求和平，既无战略，也无策略，更无胆略。当时，面对清政府的乞和，尽管日本政府在谈判桌上盛气凌人，以胜利者自居，但在其貌似强大的背后，却存在着极大的空虚。因为日军在战场上看似所向披靡，但是已经到达进攻的顶点。因为战场上压力过大，甚至开始有日军士兵自杀。尽管日军所到之处大肆掠夺，但毕竟小国寡民，日本国内的人力、物力、财力已消耗殆尽。
清政府驻英公使从英国外交部得到消息：“闻倭兵伤亡甚多，不仅苦于战，且冻馁难耐。现倭在英借债，汇丰密告。”俄国驻日本使馆的情报指出：“（日本）所有军舰锅炉，经过十个月连续不断使用的结果，已经破坏到这样程度，以致船只的最起码速度都无法维持，所以船只都急待整修和更换锅炉。”日本外务大臣陆奥宗光也承认：“国内海陆军备几成空虚，而去年来持续长期战斗之我舰队及人员、军需等，均告疲劳缺乏。”英国《泰晤士报》认为，“日军在中国已陷入困境，战争的转折点即将到来”。因为中国的优势还是潜在的，只有在战争继续坚持的情况下才有可能逐步显现出来。而要将潜在优势转化为现实优势的决定条件，就是决心将战争拖下去。
当时，中国国内很多人看到了这一点。黑龙江将军依克唐阿认为：“但能力与之持，不过三年，彼必死亡殆尽。”南洋大臣刘坤一认为：“割地、赔款多节，目前固难允行，后患更不堪设想，宜战不宜和，利害轻重，事理显然。……在我止须坚韧苦战，否则高垒深沟，严为守御。倭奴悬师远斗，何能久留？力尽势穷，彼将自为转圜之计。况用兵两年，需饷不过数千万，较赔款尚不及半，而彼之所费愈多。‘持久’二字，实为制倭要著。”因此，《马关条约》签订的消息传开后，全国上下掀起了“拒和、迁都、再战”的呼声。
那么，假如日本能够打下去，直至占领北京又如何呢？日本首相伊藤博文早就说过，“清国将是满朝震惊，土崩瓦解并陷入无政府状态”。若是清政府因此而瓦解了，那么日本便失去了和谈的对手，找谁去割地赔款呢？已经到手的战争利益就会大打折扣。同时，日军长驱直入，已经严重触犯了列强在远东地区的利益。英国《标准报》评论，如果日本和谈条件过高，各国将联合起来，采取手段让日本认识到各国联合的意志是不能抗拒的。后来《马关条约》签订引发的“三国干涉还辽”事件，就是这一情况的直接证明。
当时，极端腐朽的清政府决策者最担心的是如果持久作战，王朝在日军的冲击下就有倾覆的危险。但是根据当时的情况分析，掣肘日本决策者的矛盾和问题，比清政府决策者面对的局面还要复杂，日军战略指导者决策起来更加艰难。这种情况是对中日双方决策者战略决心和意志的极大考验。然而，清政府决策层对战争的前途已经完全丧失信心，为了确保王朝的私利和政治前途，签订了丧权辱国的《马关条约》。
历史告诫我们，战略决策的风险是绝对的，相应带来的冒险也是绝对必要的。因此，战略决策者必须要有风险意识和敢于斗争、敢于胜利的胆识与气魄，善于在极大风险意识中发现和创造机遇，作出最佳抉择，最大限度地捍卫国家利益，最大可能地打赢战争或争取和平。
结语
战略决策具有巨大的风险性、激烈的对抗性、超常的创造性、高度的时效性，战略决策正确与否，直接关系到国家安危、民族兴衰、利益得失和战争胜败。我们要认真吸取甲午战争战略决策失误的历史教训，本着对历史负责、对国家和民族负责的精神，加强战略决策的研究和筹划，在国家安全面临重大威胁时，慎重决策、果断决策、高效决策、科学决策，有效维护国家的安全和发展利益。
