1955年以来,美国先后发展了多个级别的潜艇,既有令人瞩目的辉煌成绩,也有值得反省的经验教训。认真研究其中的教训,对提高我军潜艇等大型武器装备采办的效率和效益,具有一定的借鉴意义。
1 美军潜艇采办中的主要矛盾
美军潜艇采办遇到的主要矛盾主要如下。
1.1 利益关系难协调
军方与厂商之间的利益关系问题,直接关系到采办的效率和效益。在美国潜艇采办实践中,这一问题集中表现在围绕定价方式而展开的博弈。比如,美国海军“俄亥俄”级潜艇采办文件规定,该潜艇采办采取固定价格加激励的定价方式,分割比例为75/25。但制造商从自身利益最大化的立场出发,提出应采取成本加固定费率的定价方式,且不设分割比例。经过多轮谈判,美国海军于1974年7月2日与总包商签订了建造合同,总包商虽然同意采取美国海军的定价方式,但在合同中加入了若干重要的风险分担条款。这些条款使得总包商的利益即使在不能按期交船,或者在成本超过预算,但没有超过最高限价的条件下,都能得到有效保障。再比如,在“弗吉尼亚”级潜艇采办中,美国海军在动力及电器等系统的设计上,采取了成本加固定费用的定价方式,在其他系统的采办中,则采取了成本加奖金的定价方式。根据这种情况,为确保制造商不至于因过于关注奖金而忽略了动力及电器系统的设计工作,美国海军规定,如果海军对动力及电器系统的设计不满意,制造商将不能得到奖金。
围绕定价方式的博弈,实质上是美国军方与厂商之间的利益之争,反映的是军方与工业部门之间存在的终极目标的背离。这种情形,在市场经济条件下是必然存在的。
1.2 质量控制难到位
潜艇等大型武器装备复杂性决定了其采办过程中质量控制的复杂性。美国几乎每一个级别的潜艇采办中,都出现了质量控制不到位的问题。
这类问题主要有2大类:一是原材料质量控制问题。
1979年,“俄亥俄”级潜艇下水后,总包商发现潜艇建造过程中使用了抗压指标达不到质量要求的不合格钢材。通过进一步全面审查,发现在全部钢材采购合同中,大约有12%的钢材属于抗压指标不达标产品。二是制造工艺水平问题。在“俄亥俄”级潜艇建造过程中,在船体焊接上,竟然部分地方采用了非耐压船体焊接方法。在“洛杉矶”级潜艇建造过程中,也曾发现过虚焊等问题。
在以后的“海狼”级潜艇建造过程中,又出现过采用本身就存在缺陷的高碳焊条进行船体焊接的问题。
导致质量控制屡屡发生问题的原因主要是:工业技术基础不牢固、技术储备不足;质量控制措施执行不彻底,制造商在潜艇建造过程中,没有严格实施质量控制措施以及技术标准不科学等。
1.3 进度拖延难消除
进度拖延一直是美国潜艇采办过程中的棘手问题。“俄亥俄”级潜艇建造伊始,美国就预感到,其设计和制造进度并不乐观。事实上,“俄亥俄”级潜艇在采办过程中发生了一系列拖进度问题,其建造进度先后经历了6次调整,交船日期向后延迟了2年半的时间,直到1981年10月才交船。
1989年到1993年间,“海狼”级潜艇的制造进度计划经历了4次调整,交船日期也不得不推迟。
导致进度拖延的原因同样十分复杂,质量控制不达标、建造过程中频繁变更设计要求、建造开始前设计不完整不充分、采用了不合理的技术指标和不成熟的技术、制造商遭遇劳资纠纷等等,都是导致进度拖延的重要因素。
1.4 成本上涨难遏制
美国海军潜艇采办的成本有3个重要指标:第1个是当前目标控制成本;第2个是合同基线成本;第3个是制造商的报价。“俄亥俄”级潜艇采办中,前4批共8艘潜艇的合同基线成本和制造商报价大都高于当前目标控制成本。“海狼”级潜艇成本上涨问题表现得尤其突出。
20世纪80年代,“海狼”级潜艇单艘造价控制在13亿美元左右。但到1999年,采办3艘同级别潜艇时,价格就上涨到了160亿美元,单艘造价高达53亿美元。同样的情况也出现在“弗吉尼亚”级潜艇的采办过程中。
2005年,第一艘“弗吉尼亚”级潜艇艇体的造价就高达28亿美元,远远超过了18亿美元的预设造价。
成本上涨势头难以遏制是一系列因素共同作用的结果。美国认为,43%的成本上涨是由于原材料价格上涨引发的;大约40%的成本上升是由劳动力成本上升引起;因质量问题引起的返工同样是导致成本上涨的罪魁,比如,“海浪”级潜艇制造过程中,因焊接不合格被迫返工,导致第一艘潜艇的建造成本增加了6 800万美元。除此之外,艇上装备价格上涨、设计更改、雇员福利增加等因素,也对成本上涨起到了推波助澜的作用。
除上述4个问题之外,美国海军潜艇采办过程中,还遇到了总包商组织形式、劳动力培训及组织协调、全寿命周期保障支持等一系列问题。这些问题共同构成了潜艇采办的矛盾群体。
2 美国潜艇采办的主要教训
美国海军潜艇采办的教训主要有以下几个方面。
2.1 综合建造计划缺位
潜艇属于战略性武器装备,其发展决策和建造必须综合考量政治、预算、作战环境和需求等一系列相关问题。这就要求潜艇发展和建造必须制定科学的综合建造计划,并严格遵守和执行这个计划。而美国在“俄亥俄”“海浪”级潜艇建造时,都没有制订这样一个统管各方的综合建造计划,甚至在潜艇建造前,大部分的设计图都未完成。“海狼”级开始建造时,设计方案仅完成不到10%。此后,又多次变更设计指令,打乱了项目的后续计划。直到“弗吉尼亚”级项目,美国才首次制订了涉及所有关键参与方的“综合建造计划”。
即使如此,由于中途需求发生变更等原因,设计建造方案也进行了多次较大调整,影响了采办的进展。
2.2 重大关系统筹失当
大型武器装备的发展和建造,需要统筹处理竞争与合作、工业基础与满足作战需求、设计与建造等一系列重大关系,但美国在统筹协调这些重大关系上却存在着明显的不足。比如,没有处理好竞争与合作的关系。“海狼”级潜艇的设计结合了2个竞争性设计方案。这样做的初衷,既是为了支持2家美国厂商的发展,也是为了通过引入竞争机制,提高潜艇建造的效率和效益。但是这种方式将潜艇设计责任也一分为二,使设计管理成为设计厂家和海军的难题,增加了管理难度。因此,美国海军认为,新潜艇项目决策时必须考虑竞争的可行性,采取独家设计、建造的主合同商采办策 略 也 许 能 缓 解 成 本 增 加 和 进 度 延 期 的程度。
再比如,没有处理好工业基础能力及实际技术水平与满足作战需求的关系。满足作战需求需要相应的工业基础及技术支撑能力。尽管美国海军十分注重提出作战需求,但是由于信息不对称等问题,使得美国海军对于满足作战需求所需要的技术变化及工业基础能力变化把握不够,这也是导致质量控制、成本控制及进度控制等一系列问题出现的原因。
2.3 管理能力储备不足
潜艇的采办要求管理团队必须具有强大的管理能力,而美国在“俄亥俄”等级别潜艇的发展过程中,团队的管理能力明显不足,其主要表现之一是经济管理能力储备不够。比如,在预算制订方面,对可能出现的不确定性和各种变动的风险缺乏预见,对于厂商的经济效益追求与军方的安全效益追求之间的背离关系缺乏深刻理解。这是导致采办过程中当前目标成本与合同基线成本以及厂商报价之间存在巨大差异的根本原因。再比如,在管理控制方面,由于在早期没有建立科学完整的管理控制体系,没有建立有助于优先解决影响成本和进度问题的项目标准来评估成本、进度和质量的执行情况,也导致了进度拖延,成本增加等问题的发生。
2.4 作战需求转换不畅
作战需求必须转换成装备的性能指标才可得以实现。在这个问题上,美国的最主要教训是在早期的潜艇采办项目中,未能将作战需求清楚地转换成关键性能需求与技术标准,在后来的设计阶段,作战需求会时常发生变动,进而导致性能指标不断调整。从美国的教训来看,作战需求之所以会对采办项目产生影响,关键在于平台的作战需求决定了相应的技术选择,进而对设计、建造等一系列环节产生综合影响。
2.5 多方全程参与不足
潜艇采办的复杂性决定了其采办过程必然是一个设计方、建造方、使用方、维护方和技术机构全程参与的项目。这样做,有利于各方更充分地理解作战需求对潜艇设计和建造的要求,确保作战需求得到满足。美国在这方面的教训主要是,仅仅注意建造方在潜艇采办过程中的作用,而对其他各方的全程参与问题注意不够。除此之外,在采办过程设计时,还必须考虑到为装备的拆除和更换预留空间等问题。为了实现这个目标,仅仅依靠设计方显然是不够的,需要各方的联合参与。
2.6 合同环境有待完善
在打造合同环境方面,美国同样走过弯路。
比如,在采办过程中,美国曾采用过设计与建造分离的合同方式。希望能够通过这种合同方式,取得最好的效果。但实践证明,对于潜艇这样的大型复杂武器装备系统,采取这样的合同方式,使得原本就十分复杂的利益关系更为复杂,加大了协调统一的难度。美国的另外一个教训就是没有能够采用可以更好处理项目风险的合同类型。事实上,降低采办过程中风险的最好办法,是在合同中明确规定承包商负责处理的风险范围以及军方负责处理的风险范围,同时制订科学的管理框架,随时准备应对项目实施期间可能会出现的合同变更等情况,而美国恰恰在这些方面都存在着明显的不足。
3 美国潜艇采办的教训对我国的启示
美国潜艇采办的教训给我们以下启示。
3.1 搞清作战需求,把握潜艇设计建造方向
搞清作战需求,是把握潜艇设计建造方向的关键所在。满足作战需求,核心是要把作战需求转化成性能指标。美国在“弗吉尼亚”等后期潜艇发展中,采取了结合关键性能需求与技术标准分析并表达作战需求、尽量保持作战需求相对稳定、统筹考虑当前需求与未来需求等做法,值得我们借鉴。我军在潜艇等大型武器装备采办过程中,为切实搞好作战需求的转换,军方应清楚明了地表达作战需求,并尽力避免朝令夕改。设计及建造人员应了解所采用的技术对于作战需求的满足程度,并在成熟技术和新技术之间寻找平衡点。
项目管理人员必须充分尊重技术机构对于技术发展水平与满足作战需求之间关系的意见;否则,不但会对满足作战需求带来风险,同时也可能会给项目的正常进行带来风险。
3.2 注重前期设计,科学制定建造规划
美国在后期的潜艇采办中采取了注重搞好建造的整体规划、处理好设计与建造关系等措施,改进潜艇的建造工作。比如,在“弗吉尼亚”级潜艇项目中,首次制订了包括设计、建造、使用、维护等所有关键参与方的“综合主计划”。再比如,严格规定设计与建造的关系,要求总体设计完成100%、详细设计完成80%或以上、3D模型至少完成80%,才能开始建造。美军的经验和教训告诉我们,在发展潜艇等大型复杂武器装备时,必须高度重视搞好顶层规划,制定好顶层战略,以此指导采办的全过程。应高度重视前期设计与作战要求的统筹,在设计阶段就必须充分考虑战备要求这一关键指标。为此,应成立包括建造、作战、维修等方面共同组成的职责明确的技术领导机构,及时获取来自技术、建造、作战等方面的信息,重视他们所提出的问题。应高度重视设计的余量管理,进行专门的规划和研究。由于潜艇的服役期要比艇载设备的寿命周期长,设计时,应充分考虑系统的模块化和兼容性,采用开放式结构,以便于设备集成和现代化升级。应制订全面的时间表,细化明确潜艇设计建造过程中的任务、里程碑和关键节点,确保设计和建造任务的完成。
3.3 夯实工业基础,妥善选择技术路径
在实践中,美国逐渐提出了必须把握工业基础的发展变化,把握海军与舰船工业基础的相互影响作用,要以长远的和战略性的眼光看待潜艇部队和工业基础等加强国防科技工业基础的措施。我国国防科技工业技术水平与发达国家相比还有较大差距,在潜艇的采办中,必须注意解决夯实工业基础与技术路径选择的统一问题,应全面、系统地掌握国家国防工业基础状况和技术发展水平,切实搞清工业基础与潜艇建造需求之间的关系。即使在潜艇建造任务不饱满的情况下,也应尽力保留潜艇建造所需要的工业基础和相关技术机构,以使国防科技工业基础能够随着军事需求、技术发展、能力需求和安全威胁的变化,为潜艇的建造提供所需的服务。应统筹应用新技术和成熟技术的关系。根据美国的经验,潜艇在进行设计方案改进或设计新方案时通常只采用一项新技术,慎用未经验证的新技术,这样可以有效降低因过多采用新技术而带来的不必要风险。应严格评估技术发展状况、技术风险以及工业基础等因素,找出“风险点”,针对可能发生的问题,制订解决方案。
3.4 加强全面管理,提高潜艇建造效益
为提高潜艇采办效益,美国逐步出台了加强对实际成本的评估、严格项目需求管理、尽量保持项目需求的稳定、管理人员必须考虑到项目可能出现问题并随时准备对进度进行调整等措施。结合我国的实际,在加强管理方面,一是必须加强预算、成本控制与监督。潜艇建造耗资巨大的特点,使得稳定的资金供给、合理的预算、严格的预算执行和成本控制成为潜艇项目采办的关键因素。在建造过程中,成本问题又是影响潜艇项目执行的核心问题,因此,必须把节约成本作为关键点。节约成本的首要环节是稳定设计。过多的设计变更,特别是在建造的后期发生的设计变更,必然会导致成本上升和进度推迟。二是必须建立科学的成本、进度和质量控制标准,以评估成本、进度和质量的执行情况。三是采取设计、建造一体化发展模式。美国的实践证明,采取由同一家船厂设计和建造潜艇的方式,有助于降低成本,控制进度和质量。四是加强实际成本、进度和质量的评估。同时应充分发挥海军驻船厂代表在正确评估成本、进度和质量方面的作用。
3.5 重视人才培养,加强多方合作,建立合作互动的合同环境
从美国潜艇发展的实践来看,潜艇建造人才的培养,首先要制定人才培养战略,重点是要提高管理类、监理类和技术保障类等相关人员的专业水平。应采取院校培养、实践锻炼等方式,提高人员的水平。美国的实践还表明,藏人才于商业部门和造船企业之中,是培养人才、保持潜艇设计能力、提高工程技术人员水平的有效方法。特别是在潜艇项目减少,大量有着丰富经验的军队潜艇设计人员和工程技术人员流失的情况下,更是如此。如果能够做到这一点,即使军方不具有充足的设计能力,商业部门和企业也能提供足够的工程技术人员,完成项目设计和技术领域的监督工作。
从美国的实践来看,加强多方合作,建立合作互动的合同环境,首先是要建立军方与政府主管部门的良好合作关系。美国“海狼”级潜艇建造时,为减少审查和维护供应商利益,项目办公室主动采取了开放式的做法,加强与国会沟通,增强了国会对项目的信心。此外,还必须着眼解决军方目标与企业目标背离的问题,加强军方与企业的沟通与交流,最大限度将二者之间的关系从对抗转向联合。还应注意协调项目参与各厂商之间的关系,特别是主承包商与分包商,总装厂与配套厂家之间的关系,协调各方的利益,使各厂商向项目的完成聚神、聚焦、聚力。
