党的十八届三中全会通过《决定》指出,要推动军民融合深度发展,"引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域."[1]长期以来,民营企业参与军品科研生产等活动必须获得装备承制单位资格认证、武器装备科研生产许可认证、武器装备质量体系认证和军工保密资格认证"四证"."四证"同属于军品市场准入管理制度,但却分别由总装备部、国防科工局、国家保密局等机构多头管理,且审查内容与审查工作存在重复和交叉,无形中为民营企业参与装备建设设置了障碍[2].加强装备市场准入"四证合一"制度研究,建立以总装备部牵头、相关部门共同参与的承制单位市场准入资格认证制度,是降低装备市场准入门槛,推动军民融合深度发展的迫切需要.
1装备市场准入"四证"之间的关系
1.1资格审查与科研生产许可制度的关系
许可证制度是国防科技工业管理部门,围绕加强和规范武器装备科研生产秩序,确保装备质量合格稳定而开展的审查工作.主要依据国家或行业某项标准或要求对承制单位的法人资格,质量管理体系认证,安全生产证明材料,保密资格证书,法律、行政法规规定的环保、消防验收文件或者达标文件,完成科研生产任务的能力条件等进行审查[3].其关注的重点是受审查单位体系与标准的符合性.资格审查工作主要依据国家和军队有关法律法规、制度以及装备合同要求,对承制单位的法人资格、专业技术资格、质量管理水平和质量保证能力、财务资金状况、经营信誉、保密资格等进行审查,并对承制单位持续满足要求的综合能力进行评定[4].其关注的重点是装备承制能力,尤其是承制单位体系运行的有效性和有关军方要求的落实.
从审查内容看,虽然二者的关注点有所不同,但都需要对承制单位的法人资格、质量管理体系、专业技术能力、保密资格等进行审查,审查程序和内容存在重复和交叉.装备承制单位需要面对2个不同部门、提供2份相关材料、接受2次审查,经常出现2家单位同时开展审查的情况,不仅增加了承制单位的沟通成本和时间成本,也增加了审查机构的工作负担,并为主管部门寻租行为提供空间.而且,在实际工作中,由于许可证制度的主管部门为国防科工局,其代表政府履行相应职责,而军事代表机构代表军方,受部门利益、组织关系等影响,军事代表机构虽然参与了协同监管活动,但监管范围、监管力度都大打折扣,难以真正发挥军方的监管作用.
1.2资格审查与第三方质量体系认证的关系
为确保军工产品的质量,1992年中国新时代质量体系认证中心成立,成为军工产品质量体系认证机构.1994年,中国人民解放军总参谋部发文明确:"质量体系认证合格,是承担军工产品研制生产的必要条件,各军事代表室监督实施.凡不能按时认证注册的,不能承担军品任务,军事代表室停止订货".多年来,第三方质量体系认证在促进承制单位完善质量管理体系、保证产品质量方面发挥了重要作用.总装备部成立后,为进一步培育市场竞争主体,提高武器装备承制单位科研生产能力,于2005年开始开展资格审查工作,并于2006年颁布实施GJB 5713-2006《装备承制单位资格审查要求》,将承制单位是否经过第三方质 量 管 理 体 系 认 证 作 为 审 查 项 目 之 一.
2010年颁布的《武器装备质量管理条例》规定"未通过质量管理体系认证的单位,不得承担武器装备研制、生产、维修任务".可以说,资格审查是在体系审核基础上的扩展和延伸.与资格审查相比,体系审核中没有法人资格、财务资金状况、经营信誉、保密资格等几个方面的要求.如果将装备承制单位获得的第三方审核证书比喻为某项学业完成的"毕业证书",那么通过资格审查所获得的注册证书就相当于用人单位经综合考察后发放的"录用证书".而且,体系审核注重与法规标准等的符合性要求,资格审查更加关注实物质量的符合性、质量管理体系运行的有效性及企业的财务资金能力和经营信誉等,具有浓厚的能力审核特征.但是,受质量体系审核实施时间长等影响,二者同时运行过程中,经常出现部分资格审查工作仍套用质量体系审核要求,或过分依赖体系审核结果的现象,造成资格审查工作的片面性.也容易出现否认这些单位花费大量资源所得到的体系认证结果,产生重复审查的现象[6-7].
1.3资格审查与保密资格审查的关系
对装备承制单位实施保密资格审查,是确保国家秘密安全,维护国家军事利益的重要手段.2003年颁布的《装备承制单位资格审查管理规定》明确要求:"申请单位应当具有与申请承担任务相当的保密资格等级".2008年,由国家保密局、国防科工局、总装备部联合修订的《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》规定,承担涉密武器装备科研生产任务的企事业单位,应当取得相应的保密资格.承制装备项目或产品不属于保密认证范围的,可不提供国防武器装备科研生产单位保密资格审查认证委员会颁布的《保密资格证书》,但应建立保密组织,健全保密制度,与合同甲方签订保密协议,落实保密措施等.
保密资格认证制度独立于资格审查工作.但是,总装备部、国家保密局、国防科工局联合组织的保密审查认证的范围,并没有涵盖全部装备承制单位,而且一级以下的保密单位审查,有相当一部分军方没有直接介入.而资格审查中的保密资格审查,是由总装备部统一组织管理的,范围涵盖所有申请承担武器装备科研生产任务的企事业单位,而且在审查内容上与保密资格认证基本一致,特别是对于产品不涉密、技术不涉密的军民通用产品的申请单位,军方对其保密制度、保密措施等都要进行严格审查,以确保国家军事秘密安全.
1.4科研生产许可与第三方质量体系认证、保密资格证书的关系
2010年施行的《武器装备科研生产许可实施办法》规定,申请武器装备科研生产许可的单位,应该提交相应的质量管理体系认证证书和保密资格证书.从管理机构上看,国防科工局负责《武器装备科研生产许可证》的发放,质量体系认证由总装与国防科工局及各军工产业主管部门共同行使,保密资格认证由总装备部、国家保密局、国防科工局联合组织,这种机构职能划分方式,造成了企业在准入审批上面临多部门分头管理、各部门审查交叉重叠、结果判定不统一等问题,为民营企业进入装备市场造成了重重障碍.而且,质量管理水平与保证能力、保密资格等又是资格审查的重要内容,审查内容重复交叉、多头管理等现象不仅增加了企业的准入成本,也常常使企业面临审批难、各部门互相推诿等各种各样的困境,制约着企业进入的积极性和进程.
2"四证合一"的必要性分析
2.1推进民企参军的时代要求
总的来看,目前我国装备承制单位的主体仍由军工集团内企业占据,这与装备市场进入成本高、程序复杂等现象有密切关系.国防科技工业管理部门凭借其对武器装备科研生产许可、保密资格认证、质量管理体系认证的管理权限,紧紧把握对民营企业进入和管理的权力.而更多时候,为了维护集团内利益,往往不愿意民营企业大量进入军品市场,其行业监管力度越大,准入门槛越高,使民营企业在原有的市场经济、技术、体制性进入等壁垒的基础上,增加了体制性、行政性壁垒.亟需加强"四证合一"论证研究,为民营企业进入装备市场提供公平开放透明的制度环境.
2.2提高装备市场准入工作效率的有效途径
一是避免审查内容重复和交叉.如许可证和资格证都要求对承制单位的质量保证能力进行审查,而GJB5713-2006《装备承制单位资格审查要求》又将承制单位是否经过"第三方质量管理体系认证"作为审查项目,内容并没有实质性的差别.
现场审查时索取的检查资料更是大同小异,而重复的检查无形中会增加企业的负担.同时也造成审查工作的低效率.实行"四证合一",通过合理整合审查内容、科学设置审查程序,达到简化企业进入门槛目的.二是避免部门之间冲突与利益争夺.在"四证""串联式"审查过程中,经常出现各部门分别组织检查后,对同一家承制单位得出明显不同结论的现象,在一定程度上影响着有关工作的执行力及管理部门的权威性.而且,多头管理经常导致各部门之间为了争夺利益而人为设置障碍的现象,不仅增加企业进入难度和成本,也为部门寻租提供利益空间.实行"四证合一",通过"一站式"审查,协调各部门同步开展工作,可以使企业摆脱各部门结论不统一、工作互相推诿、面临多重租金支付等困境,降低企业进入的时间成本、经济成本和行政成本,提高审查工作的透明度.
2.3确立军方主导地位的制度保障
装备市场受多种准入规则制约、多重部门领导,为民营企业进入设置了层层壁垒,造成多年来我国军工集团垄断现象十分严重,很多装备在装备总体以及分系统和配套层次的装备科研生产只有少数企业可以承担,使军品市场竞争主体的培育受到很大制约.实行"四证合一"制度,建立以总装备部牵头、相关部门共同参与的承制单位市场准入资格认证制度,不仅有利于以军方为主导建立健全竞争、评价、监督和激励机制,打破垄断,引导更多优势民营企业进入;还可以通过确立军方的主导地位,避免各部门之间争权夺利,减少资源浪费;同时,通过明确军方职责,有利于提高军方审查和监督管理的责任性和积极性,规范装备采购行为,提高装备采购质量和效益.
3加强"四证合一"制度的对策思考
3.1建立统一的装备市场准入资格认证制度
我军现行的装备市场准入制度由政府和军队共同实施,并分别赋予其在市场准入中的权利.军方实行资格审查制度的目的是培育市场竞争主体,大力推行竞争性装备采购,而国防科技工业主管部门通过许可证制度加大行业监管力度、严格审查标准,虽然有利于规范装备市场管理,但在一定程度上提高了准入门槛.建议由总装备部协调国防科技工业主管部门,建立以总装牵头的其他部门共同参与的市场准入资格认证制度,由总装备部负责集中统一管理,统一实施资格审查计划、开展资格审查工作,颁布统一的制度法规和标准规范,实施由军方主管的资格承制单位日常监督活动等,不仅可以扩大优势民营企业进入规模,培育良好的竞争环境,还可以规范行业管理、增强军方对企业的动态管理,确保装备采购质量效益不断提升.
3.2实施 "一站式"装备市场准入审查方法
一是充分吸收"四证"有益经验做法.多年来,许可证审查、质量体系认证、保密资格认证的审查工作,不仅建立了规范的制度、法规和标准等,也形成了一套比较成熟的工作机制,对拓宽审查思路、提高资格审查工作的科学性、规范性和效率水平具有重要借鉴作用.二是分步实施,有计划分步骤地实现"一站式"审查.如,可先将保密资格认证与资格审查脱钩,装备承制单位根据承制装备的涉密情况自行按程序申请保密认证,如产品不涉密,无须进行保密认证.也可先将第三方质量体系认证并入资格审查工作中,军方协同军地质量体系审查机构和管理部门,同步开展审查工作,不再单独进行.最后,在质量体系认证、保密资格审查与承制单位资格审查"三证合一"的基础上,与许可证实现合一,通过联合审查、共同办理,为民营企业进入提供"一站式"高效便捷服务.
3.3加强"四证合一"后资格审查工作机制研究
3.3.1实施市场准入分类管理
一是制订负面清单,对于核、生化、保密芯片等专用性极强、采购量少、安全保密要求极严的少数关键性特殊武器装备或产品,实行市场禁入.
二是限定准入数量.对于武器装备总体、关键分系统、核心配套产品以及核心元器件、关键原材料等,根据专用程度、涉密等级、采购规模等情况,选择、扶持一定数量的民营企业维持适度竞争.三是放宽准入限制.对于武器装备的一般分系统及其配套产品,涉密等级低、投资较小、通用性强,调整制定相应的市场准入标准,兼顾规模经济前提下支持、引导、保护民营企业参与竞争[8].
3.3.2修改准入审查目录及标准
现行资格审查标准主要针对军工企业特点而设置,部分要求对民营企业不够合理,甚至是不可能实现.建议:一是制订分类分级准入审查目录,明确审查保护重点,减少或压缩审查范围.二是修改准入审查内容标准,按照装备、分系统、配套产品类型及保密等级,科学设置必要的审查内容和可行的准入标准.
3.3.3论证"四证合一"制度的实施办法
建议成立由总装备部牵头,国防科技工业主管部门、许可证审查专家、资格审查专家等参与的论证机构,对"四证合一"后如何开展资格审查工作进行充分论证.一是科学设置资格审查内容.
对许可证审查和资格审查内容进行重新论证,裁判重复审查项目与内容,并本着降低市场准入门槛的原则,修改相应内容或标准,改变门槛高、管制严、难进入的现象.二是简化资格审查工作程序.依据行业标准、能力标准或专业技术标准等开展审查工作,减少行政化障碍和人为壁垒,减少审查程序、加快审查进度、提高审查工作效率.三是建立完善的监督管理机构.建立以军方为主体的监督管理机制,明确和划清相关参与单位的权利和职责分工,避免出现多头管理、降低军方权威的现象.
3.4加强装备市场准入法规制度建设
加紧修订和细化与装备市场准入相关的法规、制度和政策,明确并彻底扫除进入路径和进入过程的制度障碍,简化民营企业进入门槛,为民营企业进入提供公平、有序、简化的进入环境.其中,要重点修订《装备承制单位资格审查管理规定》,按照"四证合一"和按需开展审查工作的基本原则,科学设置管理机构、严密论证审查内容、优化设计审查程序,为民营企业进入提供法规制度保障.
4结 束 语
加快吸纳优势民营企业进入装备科研生产和维修领域,是推动武器装备军民融合深度发展的重要举措.实行装备市场准入"四证合一"制度,可以有效降低市场准入门槛、减少重复审查活动、缩短审批周期、简化审查程序,对于将武器装备建设植根于国家最先进的科学技术和工业体系基础之上具有重要的现实意义.
参考文献(References)
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:57.
[2]朱云鹏.装备承制单位资格审查工作研究[J].军用标准化,2012(1):30.
[3]中华人民共和国国务院,中华人民共和国中央军事委员会.武器装备科研生产许可管理条例[EB/OL].[2013-10-11].
[4]中国人民解放军总装备部.GJB 5713-2006装备承制单位资格审查要求[S].北京:总装备部,2006:1-2.
[5]金波,付国旺,李晓利.装备承制单位资格审查工作中应注重的问题[J].军用标准化,2011(5):48.
[6]巩传华,白凤凯.浅析装备承制单位的资格审查及对策[J].装备制造技术,2010(11):97.
[7]朱云鹏.装备承制单位资格审查存在的问题及对策研究[J].装备学院学报,2013,24(4):55.
[8]李彦军,舒本耀.大力推进竞争性装备采购[J].中国军转民,2013(5):33.
