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【题目】人防工程权属制度优化探究
【第一章】公物法下人防工程权属问题研究引言
【第二章】人防工程权属制度中的现存问题
【第三章】公物法视野下的人防工程权属结构
【第四章】人防工程私物权
【第五章】人防工程公物权分析
【第六章】人防工程权属制度法律制度的完善
【结论/参考文献】人防工程所有权探析结论与参考文献
四、人防工程私物权
（一）人防工程私物权的性质与内容
通过前述对人防工程产权结构的分析，可以得出人防工程同时受到公法与私法的规制，其在私法上的私物权本质上是一种受到限制的民法物权。其受到公共地役权等公物权的限制，但除此以外，在其他方面和普通民法物权一样。
而民法上的物权是指权利人直接支配特定物并具有排他性的权利，是一种排他支配权。其内容上包括所有权、用益物权和担保物权。41人防工程的私物权人可以在公物权的限制范围之外，自由占有、使用、处分、收益其所有的人防工程。
人防工程私物权人对人防工程具有支配性。物权人可以依自己的意思对人防工程加以管领、处分。物权人对标的物的支配（管领），既包括法律上的支配（如转让），也包括事实上的支配（如使用或在一定范围内进行改建）。
当然，这种支配性受到公共地役权的限制（特别是改建问题）。人防工程私物权人对人防工程的物权还具有排他性。这一点和人防工程的公共物品属性看似矛盾，其实正是其平战结合特性的体现。人防工程作为公共物品的共享性、不可排他性以及平等性主要体现在其战时使用上，而非平时使用。人防工程在平时使用时，其私法所有权人，可以排他性的支配其物，他人无权在平时未经同意使用物权人所有的人防工程。对于他人妨害物权人物权实现的，物权人拥有物上请求权，可以通过此种请求权排除妨害，获得法律上的救济。
（二）人防工程私物权的归属
根据物权法的一般规则，建筑是房产原始取得的来源。作为一种生产活动的产物，建成物业的所有权归属实行谁投资谁所有的原则。而在具体实践中，往往是建房人出资，委托专业单位（如勘察设计、施工、监理等）完成不动产的建设活动。在此情况下，物业建筑的出资人便是建房人，也就是房屋所有权的原始取得人。43我国物权法第三十条44与第一百四十二条45之规定便是该原则在我国实在法上的体现。
关于人防工程私物权的具体可以分为四类情况进行讨论：
1. 国家投资的单建人防工程
对于此类人防工程，国家作为唯一的投资主体，自然享有其私法上的所有权。且因为其上不存在社会投资，自然也不存在社会投资人的私人利益与公共利益冲突的问题。不过这里存在一个需要讨论的问题便是，国家享有私法物权，但是这种私法物权该由何部门行使？此问题在平战结合的人防工程上格外重要。
与专用人防工程不同，平战结合人防工程上存在平时使用与战时使用两种不同功能。平时使用功能着重物尽其用，获得最大化的市场收益；而战时使用功能则要求人防工程的人防功能得到最大化的保护。这两种功能有时存在着冲突，想要获得最大化的市场收益，可能人防功能就会被削弱；想要严格维持人防功能标准，其市场收益可能就会受到影响。因此如果人防管理机关既负责人防工程的监督管理，又负责代表国家行使人防工程的私法物权，自己成为自己经营物业的监管者，其上的两种职能存在潜在冲突。事实上，人防管理机关就很有可能为了眼前的经济利益，放松了对人防工程的监管。因此本文建议，将国家投资平战结合人防工程的私法物权，交由人防管理机关以外的部门行使。关于这点，本文后续还将结合人防工程公物权进行更多的说明。
2. 社会投资的单建人防工程
此类人防工程的私物权问题相对比较简单，既遵循谁投资谁受益的原则处理即可。通常由开发商出资委托相应的勘察设计、施工、监理单位完成人防工程的建设工作，取得人防工程的所有权。然后通过销售的形式，将所有权移转给购买相应物业的业主。
有部分人防工程国有说的学者认为社会投资人防工程的所有权也应该归属于国家。其理由大致有二：
（1）认为《中华人民共和国国防法》第三十七条第二款规定“国防资产归国家所有”,且《物权法》第五十二条规定“国防资产属于国家所有”,而我国《人防法》第二条又规定到“人民防空是国防的组成部分”,因此人防工程应该属于国防资产，归国家所有。46但实际上该观点是对“国防资产”的误解。《国防法》第三十七条第一款明确解释到“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。”根据此定义，对于人防工程等设备设施，只有国家投入资金、划拨土地等资源所形成的方可以构成国防资产，其恰恰从另一面证明社会投资的人防工程并不构成国防资产。因此该点并不能构成社会投资人防工程所有权国有的合理理由。
关于此点理由，还有支持国有说的学者认为从国家人民防空办公室、国家国有资产管理局印发的《人民防空国有资产管理规定》第二条、第十二条、国家人防委员会、财政部颁布的《关于平时使用人防工程收费的暂行规定》第二条以及国家人防办、财政部《关于平时使用人防工程的若干规定》第一条等部门规章中，可以找到人防工程国有说的法律依据。47但一方面，上述规章中并非全然明确规定了所有人防工程均属于国防资产或国有资产。如《人民防空国有资产管理规定》
第二条提及“人防国有资产是国防资产组成部分”.换言之，其属于国防资产的前提是其已经被其他法律确认为了国有资产，而非通过其是国防资产循环论证其为国有资产。且更重要的一方面是，《立法法》规定，某些事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过制定法律规定，民事基本制度、基本经济制度就属于其中的两项。对于这些事项，即使尚未制定法律的，也只能由全国人民代表大会及其常务委员会作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。
国家所有权属于民事基本制度，同时也属于国家基本经济制度。因此如果人防工程一概国有，其应当由法律来规定，或人大授权国务院先行制定行政法规。前述的这些涉及人防工程所有国有的诸多“规定”,均属于部门规章或部门规范性文件，难以就此认定人防工程的所有权归属。
（2）认为国家对于社会投资人防工程的建设给予了大量优惠政策，因此社会投资人防工程中也应当由国家的一定份额。此观点同样存在问题。因为根据前述的民法物权取得原理，投资人因其出资获得所建设不动产的所有权。那么国家是否拥有所有权的关键便在于其是否“投资”.从《民法通则》、《合伙企业法》、《公司法》等法律关于投资的规定来看，货币、工业产权、土地等可以作为投资，但是政府政策从来没有被承认可以视为投资。将政府政策包括对人防工程给予的税费优惠政策作为投资的主张，并没有充足法律依据。如果将公共政策优惠也视为投资，那无异于将政府的公共政策作为了投资工具，将政府当做盈利者，否认了政府的公共品格及其应当承担的公共责任。50但是，如果该人防工程由政府无偿提供土地，那么土地可能能够被认定为投资，在此情况下，国家可以作为投资人之一，获得私法物权。
3. 结建人防工程
结建人防工程的私物权在大的原则上，与社会投资的单建人防工程一致，即对于不会影响人防功能实现的私物权归属问题，按照民法规范解决。结建人防工程通常为建筑物的防空地下室，车库、车位是其最常见的使用形式。我国《物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。”“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”根据此项规定，对于已经规划用于停车的车位、车库，其产权采用“有约定的从约定，无约定的从业主”模式。按理来说，人防地下室也应该如此。如果在事先规划中已经作为车库规划，则可以按照合同的约定，由开发商出售、附赠或者出租给业主。如果没有作为车库规划，则应该作为公共设施，由业主共有。然而对于此点，存在很大分歧。甚至有些争议是基于对现行物权法第七十四条本身的批判。下面就有代表性的争议点予以讨论：
（1）成本分摊
有学者认为结建人防地下室应该属于业主共有，因为其建造成本摊入了可售产品成本，因此业主才是结建人防工程的真正投资人，因此应该直接由业主共有结建人防工程所有权。51笔者对此并不赞同。因为人防工程建筑成本如何分摊的财务问题，对于所有权确定并没有实际意义。经济学上，成本与产权权属并无关系。产权权属取决于交易双方对交易标的物的合约约定，52至于开发商如何转移分配成本，与产权无关。
在建筑项目开发过程中，业主的所谓“投资”是一个概括概念，并非与其实际购买房产的建造成本相挂钩。开发商首先通过整体投资，完成了整个建筑项目的开发，然后再区分建筑物所有权分别销售给各个业主。在这个过程中，决定每一区分建筑物价格（也就是各业主投资额）的是作为市场经济规律的供求关系，而非具体的每一区分建筑物的成本。建筑成本的分摊是以一种概括的形式进行，而非财务上的具体分摊。举一个例子，同一建筑物的同一楼层的不同单元可能建造成本是相近的。但是由于位置、采光、景观的区别，有一些单元评估价值可能远远高于建造成本，而另一些单元评估价值可能还会低于建造成本。这种情况下对于整个建筑项目而言，高价单元的溢价部分实际上分摊了低价单元的建造成本。但这种财务上的成本分摊对于所有权的确定是没有实际意义的。
从反面来论证，如果因为人防车库的成本摊入了可售产品成本就认定其所有权业主共有，那么普通车库的建造成本也都纳入了可售产品成本，那么是否就要因此将其纳入业主共有？这显然不符合《物权法》第七十四条的规定。
实际上，假如开发商如果按照第七十四条的规定，一开始便将人防工程规划为车库、车位，然后将其销售给业主。那么从一开始，这些停车位本就属于“可售产品”,将其和其他普通房间、车库一样纳入可售产品成本有何不对？只有对于购买了该车位的业主，方才作为概括意义上的投资者，取得人防停车位的所有权。
（2）土地使用权
有研究者认为，我国实行的是“房随地走”的一元转让模式。房屋所有权与土地使用权有着不可分割的密切联系。房屋所有权与土地使用权的移转是如影相随。人防地下室依附于小区土地和建筑物存在。开发商将房屋所有权与土地使用权销售给了业主，那么附着于小区土地的人防地下室所有权也应该随之移转给业主。53这种观点有其一定的合理性，但其前提便是，该人防地下室并不具备单独的土地使用权。如果该人防地下室具有单独的土地使用权，那么自然就可以单独销售。而根据物权法第一百三十六条的规定，建设用地使用权并非仅存在于地表，而是可以在地表、地上或地下分别设立。因此理论上，人防地下室具有取得建设用地使用权的可能性。而实践中，不少地方以建设部《房产测量规范》第 8.2.1（j）条和第 8.2.3.（a）条所规定的2.2米层高为标准来确定是否计算建筑面积与是否可以办理相关产权手续。
（3）主物与从物
该种观点认为，地面建筑物是主物，地下室是从物，从物随主物一同移转，因此人防地下室应该属于业主所有。故而，在此判断人防地下室权属的关键问题就是判断其是否属于从物。
从物的要件有四：1. 非主物之成分；2. 常助主物之效用；3. 从物与主物同属一人；4. 交易上无特别习惯。54另外我国 2009 年 10 月 1 日起施行的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条中也提供了判断车位、摊位等特定空间是否构成物权法第六章所说的专有部分的几点标准。55这些标准在一定程度上也可以成为判断人防工地下室是否属于从物的参照。
从构造上来看，人防地下室与地上建筑有一定的相连性，但从区分建筑物的角度来看，地上建筑的层与层之间同样存在相连性，这种结构相连性并不比地下室更小。因此难以仅仅从构造上就否定地下室的独立性，认为其仅是地上建筑的成分；从使用上来看，人防地下室一般具有单独的出入通道，其具有独立利用的能力；而从交易习惯上看，实践中地下室车库经常单独出售，因此并无主流的主从物交易习惯存在。因此，综合来看，笔者倾向于认为，人防地下室尚不足以构成地上建筑的从物，难以适用从物随主物移转的规则。
（4）公共设施
该种观点认为人防地下室属于《物权法》第七十三条所规定的“建筑区划内的其他公共场所、公用设施”,属于业主共有，因此不适用第七十四条的“有约定的从约定，无约定的从业主”模式。该观点有一定合理性，但其适用于人防地下室时存在一定的瑕疵。人防工程平战结合的特性决定了其战时公用，而平时由私所有权人自行占有、使用、处分、收益。其公用性主要体现在战时，而在平时，私法所有权人可以在不影响人防工程人防功能的前提下，行使支配性与排他性的权能。
因此难以就此直接将人防工程在平时也认定为公用设施，而应该根据建筑规划来确定其平时使用用途。如果对于建筑规划中便已经规划为车位车库的，应该按照《物权法》第七十四条的规定确定私物权权属。
综上所述，结建人防工程的私物权问题非常复杂。且很多问题在民法理论与实践中尚未得到一致结论。因此在对结建人防地下室的私物权进行判断的过程中，需要结合其是否获得土地使用权、构造与使用上多大程度附属于地上建筑物、是否在建筑规划中以车位车库的形式明确出现等标准来进行具体判断。
4. 特别问题--义务内修建人防工程
此类人防工程既包括部分单位建设的人防工程，也包括部分结建人防工程。
由于其权属问题分析具有一定特殊性，这里单独分为一类讨论。我国《人防法》规定，“有关单位负责修建本单位的人员与物资掩蔽工程”;“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”56因此单位和新建民用建筑都有建设一定面积与标准的人防工程的义务。关于义务内修建的人防工程，有学者认为其是一种实物形式的强制负担，属于一种“赋税”,因此其所有权应该属于国家。
关于此观点，笔者并不同意。因为义务修建并不意味着就是一种收归国家的“赋税”.所谓税收，是国民收入分配和再分配的一种形态，是国家财政收入的来源。而通过对《人防法》条文的观察我们可以发现，国家规定人防工程修建义务的目的并非是为了获得财政收入，也不是为了进行国民收入的分配与再分配。而是为了给“本单位的人员”和新建民用建筑中的人员提供灾难来临时的掩蔽。这种“义务”
就和建筑物中消防设施等公用设施的建设义务一样，主要为的是建筑物的使用安全，和“赋税”的目的完全不同。如果说只要是义务建设就必然可以得出属于国有的结论，那么正如根据住房和城乡建设部发布的《住宅设计规范》的要求，七层及七层以上住宅或住户入口层楼面距室外设计地面的高度超过 16 米时，必须安装电梯。
安装电梯是投资人建设时的义务，但是否因此就认为电梯所有权应该归于国家？答案显然是否定的。立法规定人防工程建设义务，是为了保障建筑物符合一定的标准，相关人员能够得到庇护，而不是增加国家所有的财产。只要能够监督保证义务内人民防空工程建设得到了完成，国家就没有必要获得所有权。
然后与义务内建设人防工程相关的一个议题就是通过易地建设费投资修建的人防工程的私物权归属问题。新建民用建筑应当修建防空地下室，如果确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位报经人民防空主管部门批准，可以不修建，但是需要缴纳易地建设费。易地建设费出资建设的人防工程在实践中大多认定为国有出资，所有权国有60.学者们对此也大多赞同。61但对此，笔者有一些不同观点。如果易地建设费的确属于国家投资，那么其费用的收取便属于某些学者所认为的“赋税”.62但是所谓异地建设费，它本身的功能在于，为因为客观条件限制而不能建设人防地下室的新建民用建造提供弥补，以保证居民能够享受到应有的人防保护。这点可以从其名字“易地”,以及专款专用63的规则上可以看出。因此易地建设费的根本目的不在于增加国库收入，也不在于进行国民收入分配与再分配，而在于确保人防设施建设。如果将易地建设费投资的人防工程私物权归于国家所有，实际上并不符合易地建设费的原有目的，也是对易地建设费缴纳者的一种不公。因此笔者认为，易地建设费应当专款专用，且易地建设费缴纳者应该作为投资人享有易地建设费的私物权。这样也可以促使易地建设费的使用人，关注自己缴纳的费用是否足额足量的投入了人防工程建设，防止人防部门“只收费，不建设”的情况出现。
（三）人防工程私物权的限制
人防工程所有人的私物权是一种有限制的物权，其仅能在公物权满足后的剩余领域内行使。因此对与人防工程私物权所有人来说，其在拥有物权的同时，也承担起了相应的容忍义务与协助义务64.这种限制分为两个部分：
1. 人防工程人防功能在平时的维持
人防工程人防功能在平时能否得到应有的维持，这非常具有实践意义的一个重点。正如笔者在前述调研所收集信息反馈的那样，人防钢质门等人防设施在平时使用中能否得到妥善保护，实际上是人防管理部门在平战结合人防工程项目中最为关注的焦点。65人防工程二元产权结构的优点之一就在于，能够在平时使用物尽其用的同时，为人防功能的平时维持提供法律支持。人防工程私物权人虽然拥有所有权，但这种所有权的支配性受到了限制。
私物权人在占有、使用、处分、收益人防工程的过程中不能破坏人防工程的应有人防功能。如果要对人防工程进行改建，其改建必须符合相应标准，不影响人防功能，必要时需要经过人防工程公物权人的批准。人防工程私物权的移转也不影响这种限制的存在，不管受让人是谁，其所获得的都是此种受限的所有权，其在接下来使用、处分、收益过程中，应该保证人防功能的维持。同时，私物权人有义务接受人防工程公物权人的管理，容忍并协助人防管理机关对于人防工程的监督检查。
2. 人防工程人防功能在战时的实现
战时，人防工程完成平战转换，其私物权被极大压缩，其平时使用功能甚至可能完全停止。私物权人需要容忍与协助人防管理机关对于人防工程的统一安排；容忍与协助公众进入人防工程避难。所有权人不得以自己物权中的排除妨碍请求权对抗公众的使用，也不得采取上锁等事实行为的方式，阻碍人防功能的战时实现。
这种私物权限制的范围与人防工程公物权的范围存在大致的对应关系。而有关人防工程公物权的更多具体内容将在本文下一部分进行讨论。
