军事基地,"简称基地.驻扎一定数量军事人员,储备相当数量武器装备和军事物资,建有相应组织机构和设施,能够进行特定军事活动的地区"[1]7,以是否在境内建立为标准,可以将军事基地划分为境内军事基地与境外军事基地.目前,中国在境外并无军事基地.但是,这并不意味着中国在境外建立军事基地存在法律障碍.
一、中国建立境外军事基地的必要性
(一)对外贸易依存度上升的必然需求
所谓外贸依存度,是指一国或地区进出口贸易总额与其国内生产总值的比值,通常用来衡量一国或地区的经济对国际市场的依赖程度,是开放度的评估与衡量指标.中国加入世贸组织后的前 5 年,对外贸易快速发展,外贸依存度不断上升.虽然2006 年以来,中国外贸依存度总体上呈现回落态势,但 2011 年中国进出口外贸依存度为 50.1%.其中出口依存度为 26.1%,进口依存度为 24%.
然而,在个别能源的外贸依存度上则不降反升.根据《2011 年国内外油气行业发展报告》,2011 年,中国石油和原油的外贸依存度双破 55%.预计,2020年中国石油的外贸依存度将达到 67%,2030 年还可能升至 70%.
目前,中国铝土矿的外贸依存度已达 60%,铜精矿超过 80%,铁矿石则达到 65%.
因此,中国是全球大国中外贸依存度最高的国家之一.在上述对外贸易高依存度的背景下,要将海外资源安全运输到中国来,无非是陆海空三条渠道,其中以海运最为廉价.而要确保海运安全,就必须有海军的远洋护卫,但若无境外军事基地,海军也难以有效地实施远洋护卫.正如有的学者所言:"保卫海外能源自由贸易权利的能力取决于海外军事投送能力的远近.没有海上军事投送能力,海外贸易的保护就只是一纸空文."[5]
(二)遂行境外多样化军事任务的必然需求
多样化军事任务是指"中国人民解放军担负的以打赢信息化条件下局部战争为核心的各项任务的统称.包括维护领土、领海、领空安全,维护海洋、太空、网络电磁空间权益,维护国内社会稳定,参与国际维和、国际反恐、国际人道主义救援,参与抢险救灾等."[1]9我国军队参与境外多样化军事任务已经有实践例证.《2012 中国的国防》白皮书主题就是"中国武装力量的多样化运用".根据该白皮书,"开展海上护航、撤离海外公民、应急救援等海外行动,成为人民解放军维护国家利益和履行国际义务的重要方式".
随着中国对外开放程度的进一步加大,中国公民"走出去"的步伐明显加快,境外华侨华人的数量逐年增加,中资企业境外投资的步伐也越来越大.根据 2012 年 12 月发布的《中国国际移民报告(2012)》,海外华侨华人数量世界第一.2010 年,中国海外华侨华人数量超过 4500 万."2012 年中国内地居民出境人数达到 8318 万人次,境外中资企业约有两万多家."[6]
2012 年,"共有 854 个外国投资项目在德落户,其中来自中国的投资达到 98 个,在来自亚洲 25%的投资中,中国是最重要的投资国."[7]
因此,当境外中国公民、华人华侨和境外中国企业的合法权益遭受巨大威胁或者重大侵害,需要军队开展海上护航、撤离海外公民、应急救援等海外行动时,通过境外军事基地派遣军队予以实施无疑是最优选择.
(三)突破第一岛链和第二岛链封锁的必然需求
冷战时期美国国务卿杜勒斯提出岛链战略,意在围堵亚洲大陆.在美国实施重返亚洲战略后,岛链战略用来封锁中国的意图就更加明显.岛链划分为第一岛链、第二岛链和第三岛链.第一岛链是指花彩列岛中,北起日本群岛、琉球群岛,中接台湾岛,南至菲律宾群岛、大撰他群岛的链形岛屿带.
第一岛链有以下四个关键节点:链头是韩国,链尾在菲律宾,链锁是台湾,重心在日本;第二岛链是指北起日本群岛,经小笠原诸岛、火山列岛、马里亚纳群岛、雅浦群岛、帕劳群岛,延至哈马黑拉群岛;第三岛链主要由夏威夷群岛基地群组成."岛链"概念既有地理上的含义,又有政治军事上的内容.中国海军要突破第一岛链和第二岛链的封锁,使其舰队在太平洋航行成为常态,充足的给养补给是重要保障.为此,从境外军事基地实施给养补给就成为这种保障的第一选择.
二、中国建立境外军事基地的可行性
中国在境外建立军事基地离我们有多远?这不仅是一个在法理上是否具有"正当性"的问题,而且还是一个在法律实践中是否具有"现实性"的问题.
(一)从外交上看,中国坚持和平共处五项原则奠定了海外驻军的原则基石
一国在他国建立军事基地必然要涉及基地设立国与东道国之间的国际法律关系问题.其中,主权冲突问题可能是最大障碍.但是,中国历来奉行和平共处五项原则.1954 年 6 月,周恩来访问印度、缅甸时,与印度、缅甸共同倡导了和平共处五项原则,和平共处五项原则也因此而成为中国处理与其他国家之间关系的基本准则.1975 年 1 月,第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》将"互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则"写进"序言".78《宪法》在"序言"中指出:要在和平共处五项原则的基础上"建立和发展同各国的关系".82《宪法》在"序言"中更加明确提出:坚持和平共处五项原则,"发展同各国的外交关系和经济、文化的交流".但是,78《宪法》和 82《宪法》都没有明确将"军事关系"独立作为与其他国家关系的内容.
1997 年,《国防法》第 65 条规定:"中华人民共和国坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则,独立自主地处理对外军事关系,开展军事交流与合作."因此,从法律文本的演进来看,和平共处五项原则已经成为中国处理与其他国家之间军事关系的基本准则.《2010 中国国防》白皮书写道:中国"按照和平共处五项原则开展对外军事交往,发展不结盟、不对抗、不针对第三方的军事合作关系,推动建立公平有效的集体安全机制和军事互信机制".
目前,中国与世界上近 170 个国家建立了外交关系,与 100 多个国家的军队建立了友好交往关系,其中不乏友好国家.例如,中国的邻国巴基斯坦、泰国、缅甸、柬埔寨等.因此,在坚持和平共处五项原则的前提下,中国在友好国家建立军事基地不应当存在什么障碍.
(二)从经济上看,中国已经具备在境外建立军事基地的实力
军事的经济本质是一种单纯消耗社会资源而不直接生产任何物质财富的活动,或者通俗地说,军事是一种"消费",而不是"生产",是一种"投入",而不是"利润".因此,中国在境外建立军事基地必然要以强大的经济实力作为后盾.
根据国家统计局公布的国内生产总值(GDP )数据最终核实结果,1993 年至 2011 年中国 GDP 增长率分别为 14.0%(1993)、13.1%(1994)、10.9%(1995)、10.0%(1996)、9.3%(1997)、7.8%(1998)、7.6%(1999)、8.4%(2000)、8.3%(2001)、9.1%(2002)、10.0%(2003)、10.1%(2004)、10.2 %(2005)、11.6%(2006)、13.0%(2007)、13.7%(2008)、9.2%(2009)、10.4%(2010)、10.4%(2011).根据国家统计局 2013年 9 月公布的初步核实数字,2012 年中国 GDP 增长率为 7.7%.由上可知,近 30 年来中国年平均经济增长速度已经超过了 10%."经济总量从 1978 年到 2010年翻了四番多,达到 5.88 万亿美元,占世界的比重从1.8%增加到 9.3%."[9]82010 年,中国国内生产总值39.8 万亿元,经济总量首次超过日本,居美国之后,成为全球第二大经济体.2011 年和 2012 年,中国国内生产总值则分别为 47.2 万亿元和 51.9 万亿元,仍然是全球第二大经济体.因此,中国经济的持续增长为中国在境外建立军事基地提供了强大的经济支撑.
三、中国建立境外军事基地的法律保障构想
"近年来,由于中国逐渐崛起以及非传统安全问题日益突出,国内外一再响起了关于中国海外驻军的各种声音.我们不仅应该以积极进取的和谐世界外交为指导,及时把中国海外驻军提上议事日程,探索一条根本不同于传统大国的中国特色海外驻军道路."[9]
与此相适应,法律保障问题也应当纳入议事日程.目前,我国国内法对于中国在境外驻军法律支撑还是空白.为此,我们建议应当未雨绸缪,做好相应的法律保障准备:
(一)法理上的准备
一国在他国建立军事基地或者驻军,意味着在他国的军事存在.但是,这种军事存在,只要当事国之间同意,他国无权反对或者干涉.有人可能认为,如果主张在海外建立军事基地或者驻军,可能与中国一贯坚持的和平共处五项基本原则,尤其是其中的互不干涉内政原则相违背.笔者认为,这种担心主要是从政治角度考虑的,从法理角度来看,这种担心是不必要的.一国在他国建立军事基地或者驻军,并不必然导致干涉他国内政,相反,却是当事国之间正常军事交往的形式之一.
当然,对于传统的不干涉政策也有从法理上进一步加以反思的必要,这并不是说不干涉政策落伍了,而是提出不干涉政策的历史背景已经发生了重大变化并有待改进.我国对外开放度的进一步加大,也就意味着中国经济对外依存度的进一步加大,传统的不干涉主义将越来越受到挑战."随着中国的地缘政治地位及其外交政策优先考虑事项的变化,这一政策(指不干涉政策--笔者注)面临的压力日增.""第一,这一政策是以尊重国家主权为基础的,而目前国际安全威胁越来越不受国家边界限制.第二,按照定义.这一政策并不适用于中国目前涉及的任何领土争端,因此,在消除其近邻的担忧方面效果有限.第三,很多中国实体并未始终尊重这一政策,它们常常在全球活动中不拘泥于字面意思地阐释这一政策,就算不是违反这一政策的话.最后,这一政策极大限制了中国的战略选择.""随着中国在国外面临的风险日益增加,保护性部署的范围只会扩大.从而进一步削弱不干涉政策."[10]
(二)立法上的准备
首先,应当成立专班进行专题论证.对于中国建立境外军事基地或者驻军涉及到的法律问题进行梳理,从国际法和国内法两个方面进行专题论证.着重从法律上廓清中国在境外建立军事基地可能涉及的法律关系,以及由此而产生的权利和义务内容.例如,2012 年 3 月"两会"期间,军队人大代表、驻香港部队司令员张仕波就向全国人大提出了建议制定《外国军队入境法》的议案.张仕波在提交该议案时就对外国军队进入我国(边)境所涉及一系列法律问题进行了梳理,如外军部队的法律地位,外军人员违法犯罪案件的司法管辖,外军犯罪嫌疑人的逮捕、关押、审判、对受害人赔偿等司法程序,外军人员及武器装备的管理要求,入出境程序和海关、检验检疫措施,等等.
其次,应当充分借鉴外国相关立法经验.世界上有的国家立法不允许外国在本国建立军事基地或者驻军.第一,宣布中立的国家一般不允许他国在本国建立军事基地或者驻军.例如,《摩尔多瓦共和国宪法》第 11 条规定:"摩尔多瓦共和国是中立国家.(一)摩尔多瓦共和国宣告自己永久中立.(二)摩尔多瓦共和国不允许其它国家的武装力量在本土驻扎."第二,由于宗教等政治体制原因而不允许他国在本国建立军事基地或者驻军.例如,《伊朗伊斯兰共和国宪法》第 146 条规定:"禁止在伊朗建立外国军事基地,即便是以用于和平目的的名义."但是,世界上也存在允许外国在本国建立军事基地或者驻军的立法例证.例如,《比利时王国宪法》第 121 条规定:"外国军队非经法律的特许,不得编入比利时国家军队,也不得驻屯或通过比利时国境."《大韩民国宪法》第 60 条第 1 款第 2 项规定:"国会对宣布战争、向国外派遣国军、或大韩民国领土内驻留外国军队,均有同意权."有的国家则制定有专门的法律.例如,蒙古国的《外国军队驻扎和过境法》、英国的《1952 年外军来访法》、美国的《2000 年军事域外管辖法案》、拉脱维亚制定的《外军地位法》等.
再次,应当在宪法文件和专门性法律文件中分别规定.对于中国建立境外军事基地或者驻军的立法可考虑到分层级加以规定.第一,在宪法中规定建立境外军事基地或者驻军问题.全国人大有权决定在境外建立军事基地或者驻军;全国人大常委会有权在全国人大闭会期间批准有关在境外建立军事基地或者驻军问题的协议.第二,在军事法规中专门规定在境外建立军事基地或者驻军问题.在条件成熟时,可考虑制定一部统一的《中国人民解放军境外军事基地条例》或者《中国人民解放军境外驻军条例》.
参考文献:
[1]全军军事术语管理委员会,军事科学院.中国人民解放军军语(全本)[Z].北京:军事科学出版社,2011.
[2]杜海涛.我外贸依存度降至 50.1%[N].人民日报,2012-02-16(10).
[3]于达维.中国石油原油对外依存度双超 55%[EB/OL].[2012-10-10].
[4] 王 炜 . 中 国 铝 业 迈 向 世 界 一 流 [N]. 人 民 日 报 ,2011-12-27(10).
[5]张文本.论中国海权[M].北京:海洋出版社,2009:88.
[6]就中国外交政策和对外关系答中外记者问[N].人民日报,2013-03-10(3).
[7]冯迪凡.德国成为中资投资欧洲首选[N].第一财经日报,2013-05-23(A5).
[8]国务院新闻办公室.中国的和平发展[EB/OL].[2012-10-10].
[9]陈先奎.探索中国特色的海外驻军[EB/OL].[2012-10-10].
[10]外媒称中国不干涉政策面临挑战[N].参考消息,2012-02-10(14).
[11]宋歆.外军访华法律问题亟待研究--专访军队人大代表、驻香港部队司令员张仕波[N].解放军报, 2012-03-07(7).
