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第二节 战时军事权力规制的法律制度
一、“战时状态”形成的法律制度
战时军事法的一个重要的基本问题就是战时状态的形成问题，这是指在宪法的战时状态制度中存在统一进入和结束程序，目的是保障法律状态的合法转型，内容上包括战时状态的决定，宣布、实施、期限、延长、撤销等程序问题。“无程序，即无权利”这句古老的法谚对战时军事法律制度的构建和实施具有较强的指导意义。程序原则是民主、法治国家对抗专制的最有效的工具。
（一）战时状态的决定和宣布
非常情况的出现往往突如其来，因此，要能够及时地应对，就必须对已经或即将出现的非常局势进行必要和及时地确认，并通过法律程序加以宣布。可见，战时状态的确认制度和宣布制度是非常重要的。由于军事权的危险性以及在战争状态下对公民某些宪法和法律所规定的权利限制，在现代法治社会中，进入战时状态必须十分审慎。例如美国宪法第 1 条第 8 款第 11 项赋予国会宣战权，第 15项则指明它可以“制定召集民兵的条例，以便执行联邦法律，镇压叛乱击退侵略”，第 9 款第 2 项指出“不得中止人身保护令所保障的特权，惟在叛乱或受到侵犯的情况下，处于公共安全的必要时不再此限”。可见美国宪法规范中明确了宣战权由国会行使，而作为合众国陆海空军总司令的总统，有权力、甚至有义务去调动包括军事力量在内的国家强力部门来保卫国家安全--只要它受到进攻。
我国战争状态的决定和宣布是一项确定的宪法权力，根据宪法规定，全国人民代表大会决定战争与和平的问题。在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。我国的战时状态决定权由人大或其常委会行使，宣布权由国家主席行使。本文认为这种规定过于笼统，作为法律状态的转换，战争状态的决定与宣布制度包括战时危险出现后，由有权国家机关依照程序和期限审查和认定危险存在的状况，决定全国或局部有关地区进入危机状态并加以宣告，这要求首先明确进入战时状态的条件，例如德国基本法第 115条规定“联邦领域遭受武装力量攻击或此种攻击迫切威胁，此种防卫状况之确定，由联邦议会经联邦参议院之同意决之。此种确定系基于联邦政府之请求，并应有三分之二之投票数，其中并至少应包括联邦议会议员过半数。如情势急迫须采取立即行动，而联邦议会因不可克服之困难而无法适时集会或未达法定人数时，则由联席委员会以三分之二之投票数决定之，其中至少应包括该委员会成员过半数。”本条规定了进入战时状态的条件，决定机关、决定程序和“情势急迫”下的决定程序。
俄联邦宪法第 87 条规定“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦武装力量最高统帅”；“在对俄罗斯联邦进行侵略或者发生直接侵略威胁的情况下，俄罗斯联邦总统在俄罗斯联邦境内或者其部分地区施行战时状态并立即向联邦委员会和国家杜马通告此事”，“战时状态法由联邦宪法性法律规定”。宪法性法律《俄罗斯联邦战时状态法》第三章规定了施行战时状态的理由，具体解释了宪法中规定的“对俄罗斯联邦进行侵略或者发生直接侵略的情况”包括的情形：首先是侵犯俄罗斯联邦的主权、政治独立和领土完整的行为，都被认为是对俄罗斯联邦的侵略行为；其次规定了六种视为是对俄罗斯联邦的侵略行为，而不论外国（国家集团）是否向俄罗斯联邦宣战；最后还以兜底条款规定了等同于侵略的其它行为。
我国的宪法应该在明确战时状态决定和宣布机关的同时完善宣布战时状态的条件，也就是指决定战时状态的原因。从世界各国对战时状态的实体条件的规定来看主要有战争、内乱等。根据我国的立法状况和现实需要，应该将战时状态的实体条件规定为在发生侵略和直接侵略威胁的情况下，直接侵略威胁包括各种形式的侵犯国家主权和独立以及领土完整的行为。从宪法学上来看国家的构成要素包括主权、领土和人民三个部分，这三个部分中的任何一个遭到破坏，都会影响国家统治职能的实现，威胁到国家的生存。另外，还应同时规定，在战时状态下可以实施战争动员、戒严、军事管制等紧急措施。宣布战时状态时应当同时明确战时状态的实施原因、起始时间、实施地域、实施机关、公民权利的限制与保障等事项。
（二）战时状态的期限
战时状态应该是一种临时性的应对措施，为了限制国家权力滥用导致对公民权利的侵害，宪政和民主的原则要求战时状态法律必须规定战时状态的期限，对此，各国宪法和法律都有规定，如美国紧急状态法规定，在总统宣布紧急状态后 6个月以内的期限内，以及此后每 6 个月为一期的期限内，国会两院应就是否宣布终止紧急状态进行投票表决，并联合发布决议，总统对此类决议不得否决。然而“制度化”的战时状态却也时常可见，比如 1948 年建国的以色列，其紧急状态法的实施有效期只有 12 个月，然而以色列政府以保护国民为由，年年延长该法令，对人权构成了极大的侵犯和威胁，值得警醒。
当面临复杂的战争情况时，在宣布战时状态所规定的期限内往往无法完全恢复正常的社会秩序，而且在某些时候情况还会恶化。因此，各国宪法和法律对此都规定了依据法定的程序可以适当延长战时状态的生效期间。延长期限必须做到以下几点：首先，由立法机关决定。对战时状态期限的延长也是行使战时状态决定权的另一种形式，立法机关应该是战时状态延长的唯一决定机关。在立法机关休会期间，有些国家规定国家元首或行政机关也可以做出延长战时状态的决定，但是必须在议会复会后立即提交议会审批，经议会批准后，其延长决定有效，议会不予批准的，其延长决定无效。例如《西班牙宪法》第 116 条第 2 款规定，紧急状态的最长时限为 15 天，无众议院授权，上述时限不得延长。其次，延长战时状态必须有充分的理由。例如《菲律宾宪法》第 7 章第 18 条规定，在遇到侵略或叛乱时，总统得因公共安全的需要而在全国或任意地区实施戒严令，并提交国会批准。如果侵略或叛乱继续存在并出于公共安全的需要，国会得根据总统的提议，以同样的方式延长戒严状态或停止人身保护状的期限。
最后，应对批准延长战时状态的程序做严格的规定。例如《巴林宪法》第 36 条第 2 款规定，戒严期限一般不得超过 3 个月，但如经国民议会以议员总额的三分之二多数同意，得全部或局部地延长。对于战时状态的延长应该规定具体的程序来规范国家紧急权力的运用，不能仅仅因为社会秩序混乱的理由轻易做出延长战时状态的决定，可以分程度决定某些地区的戒严或者是仅仅行使行政紧急权而不必要以战时状态这种极端的方式来应对一般程度的社会秩序问题或者一些对国家的安危存亡不构成直接威胁的情况。另外，我们在构建战时军事法律制度的时候应当对战争状态的期限作出科学规定，可以规定期限为 3 个月，如果超过 3 个月仍需实施战时状态，必须由全国人民代表大会或其常委会再次决定。
（三）战时状态的终止
战时状态的终止，意味着国家的正常统治秩序以及宪法和法律的正常效力的恢复。战时状态终止的一般事由是导致国家宣布战时状态的紧急情况已经不复存在。《德国基本法》规定：“当决定防御状态的前提条件不再存在时，防御状态必须立即宣告结束。”如果战时状态超过了法定期限而没有延长也导致战时状态的终止。《法国宪法》规定：“戒严期满时，如果没有新的法律延长戒严令的效力，戒严令自动解除。”另外，战时状态的终止也可能是因为宣布战时状态的命令被撤销。
撤销的含义是由于战时状态的实施不符合宪法与法律所规定的实体要件而被有权机关终止其效力。我国借鉴其他国家的经验应该在宪法中规定：宣布战时状态的条件消失后，应该及时终止战时状态，终止的程序与决定战时状态的程序相同。
二、军队动用法律制度
军队的任务是以国防为主要的目的，军队是国家为了抵御外敌侵略，保护国家及人民安全与利益而建立的武装组织。胡锦涛同志指出：“我军是党领导的人民军队。随着我们党领导的事业不断发展，我军已经从革命战争时期在党的领导下为夺取全国政权而进行武装斗争的重要力量，成为社会主义建设时期巩固人民民主专政的坚强柱石，保卫社会主义祖国的钢铁长城和建设社会主义的重要力量”。他还针对新时期军队建设面临的形势，把我军的使命概括为：“为党巩固执政地位提供重要的力量保证，为维护国家发展的战略机遇期提供坚强的安全保障，为维护国家利益提供有力的战略支撑，为维护世界和平与促进共同发展发挥重要作用。”
因此，军队使用的目的显然应以武力性的使用为原则，以非武力使用为例外，但是军队在何种状态中可以武力使用呢？这是宪法层面军事制度的一个重要问题，必须在战时军事法的框架下予以明确，使我军在非常状态下的动用于法有据。这既有利于国家军事法制的完善，也有利于提高军队动用的合法性和有效性。
（一）军队的功能和职责
军队拥有的功能和职责是军队动用的逻辑前提，是军队合法动用的基础和依据。军队是国家武器的拥有及使用者，然而就国家整体组织来看，国家武力的合法拥有者并不局限于军队，警察也拥有某种程度的国家武器，因此不能仅单纯依国家武器的合法拥有这项特征来界定军队。事实上在各国的组织中，常见的兼具军队与警察性质的武装力量有美国的海岸警卫队（COAST GUARD）以及德国的边境防卫军等。而我国的武装警察部队具有特殊性，武警部队是中国武装力量的组成部分，属于国务院编制序列，由国务院、中央军委双重领导，实行“统一领导管理与分级指挥相结合”的体制。武警部队平时主要担负执勤、处置突发事件、反恐怖、参加和支援国家经济建设等任务，战时配合人民解放军进行防卫作战。
1、军队的功能
军队是国家国防政策最主要的执行者，因此，军队的功能与国家国防政策是一致的，而各国的国防利益，大致上有两个基本的原则，一是确保国家安全与国家利益，二是履行国际义务。我国的国防政策包括：维护国家安全统一，保障国家发展利益；防备和抵抗侵略，确保国家领海、领空和边境不受侵犯；履行国际义务，参加联合国维和行动、国际反恐合作和救灾行动，为维护世界和地区和平稳定发挥积极作用。
有学者认为军队作为国家的一部分，其基本功能必须针对军队本身的特性与力量来界定，所谓军队的特性是军事与武装，军队是以战争为存在目的的。军队存在的目的，就是应付战争所需。
可见，军队的功能就是遂行作战任务，但是在现代的国际和国内社会中，军队拥有强大的人力与物力，显然必须担负起其他的非战争性的非传统角色，包括国际维和与人道援助、支援国内的事务等。可见，军队的功能如下：（1）战斗性质。确保国家安全，维护国家利益，抵御外敌的侵略和平叛内部的动乱；履行国际义务，军队执行国家因条约而产生的国际义务。（2）非军事性质。军队协助政府其他机关行使包括维护治安、灾难救助等职责。
2、军队的职责
我国《宪法》第 29 条规定：中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。通过宪法和法律的规定，可以看出我国军队的职责主要包括以下三项：
（1）保卫国家安全
保卫国家安全是世界各国军队的必然使命，所谓的保卫，指的是武力行使，而不是外交的交涉或政治宣传。保卫国家安全还应包括平定内乱，因为任何一种国家安全都包括了外力和内政两种情形，所以在动用军队武力保护国家安全的时候应该包括外力入侵和内乱事变两种状态。其它国家宪法对军队保卫国家安全职能也有明确规定，如德国基本法第八十七条之一第四项规定：“为防止对联邦或一邦存在或自由民主基本秩序之紧急危险，如有第九十一条第二项之情形，而警力及边境保卫队已不足应付时，联邦政府得派武装部队支持警察及边境保卫队，以保障民有财产并对抗有组织之武装叛乱分子。如经联邦议会或联邦参议院之请求，武装部队之指派应即中止。”可见，德国武装部队的动用范围包括平叛国家内部的动乱。
（2）维护世界和地区和平稳定
如前所述，我国国防政策包括为维护世界和地区和平稳定发挥积极作用。军队的职能要通过履行国际义务、参加联合国维和行动、国际反恐合作等方式来实现。“维护世界和地区和平稳定”这一概念比较抽象，我们可以将这个义务类型化，这就涉及到一些有待明确的法律问题。
①军队维护世界和平的前提和基础
国际法对于国家主权高度尊重，宪章第 2 条第 7 款规定“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”，但是，依照宪章第 39 条之规定，联合国安理会有权判断“任何对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”是否存在，并可作为“建议”（recommendations）或“决定”（decide）依第 41 条及第 42 条规定之办法，以维护或恢复国际和平与安全。联合国宪章第 42 条赋予安理会得采取必要的陆海空军行动，包括“示威、封锁及其他军事举动”。以上规定是军队介入国际事务的国际法依据。
《国防法》第 8 条规定：中华人民共和国在对外军事关系中，维护世界和平，反对侵略扩张行为。第 66 条规定：中华人民共和国支持国际社会采取的有利于维护世界和地区和平、安全、稳定的与军事有关的活动，支持国际社会为公正合理地解决国际争端、军备控制和裁军所做的努力。第 67 条规定：中华人民共和国在对外军事关系中遵守同外国缔结或者加入、接受的有关条约和协定。以上条款是军队介入国际事务的国内法依据。
②国内的非作战行动
由于军队担负着保卫社会主义建设，保卫人民的劳动成果的职责，当遇到洪水、地震等严重破坏人民家园的灾难时，军队应该发挥其人力物力资源，发挥其快速与高效的特点，受领灾害救助的任务，将国家和人民的损失降到最低。冷战后，美国提出“非战争军事行动”这一概念，并将其提高到与军队战争行动几乎相同的地位。我国十多年的灾害救助实践，尤其是 1998 年的抗洪救灾，2008 年的抗震救灾行动使得理论界越来越意识到军队执行国内非作战行动法律规范的重要性。
（二）非常状态下动用军队的立法构建
1、非常状态下动用军队的情形
（1）战争
动用军队的最主要的目的，就是借军队的强大武力，来消灭威胁力量，这种武力行使的最典型的例子当然就是战争，或者说与他国之间的武力冲突，军队的职责就是维护国家的安全与主权，所以国家在面对他国的武力威胁时，军队是最优先的考量因素。
（2）内乱与武力协助治安
若国家发生内乱或其他社会秩序受到严重威胁的情况，影响到国家安全时，军事力量基于其维护国家安全的当然职责，有动用的合法性与必要性，但是军队以武装战斗的形态处理内政事务时应注意最后性与节制性。军队的压制及毁灭性色彩过于浓厚，处理内政事务时，应优先考虑警察力量。因此，军队在平定内乱时的动用应受到最大的节制，这种节制主要体现在对动用时机的监督，对军队执行任务过程的监督和结果的监督。监督的方式应为立法监督和司法监督。军队的武装力量与警察相似，但是军队在武力上的目的、手段与训练均与警察迥异，所以动用军队协助维持治安时必须是基于最后性与必要性的考量，而且在行使上必须有严格的局限性，也就是说，严格遵守协助性的角色，不能取代警察的主要地位。
（3）非武力性的使用
组成军队的人与物固然是以行使武力为主要目的的，但是这些人与物却并非仅有军事或武力方面的功能，比如说军队所具备的人力资源，包括单纯的兵力提供与智慧知识资源，军用交通工具的运输功能，军事医疗系统的一般医护功能，以及一般军事工程机械的非军事工程功能等等。
虽然军队在运用上有许多的优点，但是也应注意以下几点：①军队非战斗使用若无节制性，可能会影响军队战备与训练的问题。军队在作战之前并不是“闲置状态”，而是在不断的训练与备战，非战斗的用途应避免影响到其正常的功能。②避免角色的混淆。军队的角色即为作战，在和平的大环境下，军队的战争用途发生几率要低于公共危机，但是军队不可一日无战备。一旦一些非战斗用途成为常态，将混淆军队本来的作战角色，造成本应负责的公共危机机构职能的萎缩。
依照发达国家的经验，国家行政机关应当建立专业而且充分的救灾机构，但是现实却是这部分责任有可能转嫁给军队，造成军队角色认识的混淆。我国的军费与发达国家相比还有一定的差距，军队是否应该在资源有限的前提下再挪出一部分来从事非战斗的训练，或者采购相关的设备，以应付非战斗任务的需要，其限度在哪里？这些问题需要更深入的研究和探讨。总之，如果不在制度的轨道内规制非战斗军事行动，可能会引发以下争议：混淆军事作战的传统角色；影响军事训练与军事任务的遂行以及造成其他政府权责机构的职能萎缩。
综上，由于军事权具有扩张性，军队的使用必须有一定的规范与制约，其中内容包括军队使用的原因、程序与监督。在成文法主义相对先进的国家中，德国对军队的使用明确规定在基本法中，如第一百一十五条之一的“国防状态”，第九十一条的“内乱状态”，第三十五条的“自然灾害”，第八十条之一和八十七条之一的“同盟状态”和“紧急状态”。虽然日本宪法规定，日本绝不保持陆海空军以及其他作战力，也不承认国家的交战权，但是实际上日本已经突破“和平宪法”而拥有超强的“自卫队”武装力量，无论日本如何粉饰自卫队的合宪性，自卫队的性质毋庸置疑就是军队。日本自卫队法第七十六条至第八十三条之一中，将军队出动的情形详细列为防卫出动、依据命令的治安出动、依据请求的治安出动、海上警备行动、灾害派遣、地震防灾派遣六种。
美国联邦法典第 10 章“武装部队”中，对军队的使用也有成文的规定。第 331条规定了联邦对州政府的援助情形下武装部队的使用：在任何州发生反对州政府的叛乱时，总统应该州立法机构或在不能召集立法机构的情况下，应该州州长的要求，可以从其他州征召该州所要求数量的民兵进入联邦服役，并使用他认为镇压叛乱所需要的武装部队。第 332 条规定了为强制行使联邦职权而使用武装部队的情形：只要总统认为出于反对合众国职权的非法骚扰、结社或集会或反叛行为，已不可能在任何州或领地内以一般司法程序行使合众国的法律，他可以行使法律或镇压反叛，征召他认为需要的任何州的民兵进入联邦服役，并使用他认为需要的武装部队。第 333 条规定了妨碍执行州和联邦法律时的武装部队动用情形：总统应该通过使用民兵或武装部队，或二者，或通过其他手段，采取他认为必须采取的措施，在某一州内镇压叛乱、国内暴乱、非法结社或阴谋活动，如果该活动：
一、妨碍该州或合众国法律在该州的执行，致使该州任何部分和集团的人民被剥夺宪法赋予和法律保证的权利、特权、豁免权或保护，而且该州的合法当局无力、未能或拒绝保护上述权利、特权或豁免权，或提供上述保护。二、反对并妨碍合众国法律的执行，或阻止上述法律的司法过程。
2、动用军队的法律原则
（1）必要性原则
国家面临外敌入侵时，军队行使武力没有裁量的空间，但是在国家紧急状态中，是否有动用军队的必要，仍是一个必须讨论的问题。因为毕竟行政事务的处理并不是军队本身的性质决定的。国家可以采取多种手段包括军队动用行使国家紧急权尽快恢复一般宪政秩序。在面临外敌武力入侵时，军队的动用是没有裁量空间的，但是在平定内乱和维护社会秩序时却有商榷的余地。应当遵守必要性原则，当警察等行政机关的强制力不足以应付时，才有必要动用军队。从我国军事行政法规《军队参加抢险救灾条例》的规定可以看出，与在战争、动员和戒严等战时状态体制（特别是在战争）中，军事机关成为应对紧急危机的主导主体不同，在抢险救灾中的主导主体是国家行政机关，军事机关只是处于协助或配合地位。
只有在行政机关的请求下，军事机关才能启动参加抢险救灾的程序。
（2）明确性原则
明确性原则是指军队的运用事由应有明确的规定，不宜使用不确定或者是抽象的概念，如国家安全、世界和平等，再如明确规定对某国宣战或者是特定的公共危机，不能任意扩展到其他事由。战争时，军队应用于武力对抗，而不是经济或是其他事务，非战争时应用于人力与物力的提供，而不能扩展到政策制定或者重建规划等政府职责。如前所述，德国基本法和日本自卫队法采用列举的方式明确、具体的规定了本国军队动用的情形。
明确性原则不仅包括军队出动事项，还包括军队出动的时间和期限。军队的出动具有十分重要的政治后果和法律后果，所以出动的期限必须加以明确限定，也就是说军队只能在有必要使用期间内使用，这里所说的“必要”，在战争行为方面指的是维护主权与国家安全的必要范围内，如从敌人武装力量入侵到撤退出境为止。在非战争运用上应该指的是从军队受领作战任务开始到地方政府部门足以接手社会各方面的运作为止。军队在履行或恢复社会秩序职能时应当严守其 “协助性”的功能角色。
军队执行任务的过程中权责应该明确，这样既能提高军队执行任务的效率，也利于发挥法律监督制约的功能，更好的保护公民的权利。以德国为例，德国基本法八十七条之一第三项规定：在防卫事件及紧急状况时，武装部队如因执行其防卫任务有必要，有权保障民有财产并监管交通管制。此外在防卫事件及紧急状况时，如为支持警察之措施，亦得交付武装部队保障民有财产；在此情形，武装部队应与主管机关共同为之。可以看出，德国军队在防卫事件及紧急状态时，其权力范围有：（1）为履行防卫任务必须实施的保护平民财产与交通管制措施。（2）基于保护财产安全支援警察部署。（3）上述原则之例外非常状态下，要求行动快速有效，在这种要求下，前述的对于军队使用的限制的原则有让步的必要，问题在于，这些原则之例外的情形包括哪些。以日本为例，日本自卫队法第 83 条规定，如认为前项请求（指地方政府的请求）无法等待时，可不待请求派遣军队。我国立法也可以明确规定例外情形，比如发生紧迫的外敌攻击的自卫行为，军队本身遭遇到武力性攻击的还击行为，发生自然灾害时确有救灾必要并且来不及或者无法等待地方政府的请求时等。
三、战时军事管制法律制度
（一）战时军事管制概述
军事行政执法权是军事行政主体依据军事法律、军事法规和军事规章进行军事行政管理的权力。它包括决策权、军事领导权、作战指挥权、协调权、控制权等，其领域既涉及到军队系统的编制管理、人事管理、军容风纪管理、军队日常管理、装备设施管理、作战训练管理、财务管理、军需管理、营产管理等，又涉及到民间系统的兵役工作管理、国防动员管理、国防科技管理、军事设施管理、军人优抚管理。
平时情况下，军事行政执法权与民间社会的关系仅限在国防行政领域，但是战时，军事权代行部分政府行政权对社会进行管制是维护战时社会稳定的需要。从世界近几次局部战争观察，战争爆发之初，都是先破坏敌方城市设施，使其产生和生活环境急剧恶化，甚至造成城市瘫痪。实行战时军地的管制是保障战争潜力的需要，是夺取战争最终胜利的必要手段。
战时军事权代行政府的部分权，以战时状态的不同严重等级划分，其职权范围包括协助警察代行治安权；行使一定程度的管制权以及在一定区域施行军事管制；代行一切政府职权，或者成立军政府三种。最后一种是一种极端的状态，适用的范围较小，通常是在战区或者新控区，这也是传统的“戒严状态”或者“围困状态”。随着现代战争形态的变化，以及现代社会生活方式多元化，资源依赖性增大，社会分工更加专业，这种军事权全盘接管社会的情况并不常见，军事管制形态更多的转向军地联合管控。所以本文所论述的战时军事管制主要是以军地联合的形式进行的，也叫做军地联合管制。从我国国力、军力和军事斗争准备情况看，未来信息化条件下局部战争中城市不需要全面进入战争状态，就能保证战争顺利进行和经济平稳运行。
因此，在实施联合管制过程中，在尽量缩小管制范围和缩短管制时间的原则下，在保障作战任务完成的前提下，根据战时状态的等级，决定军队对社会实行管制的程度。
（二）战时军事管制法律制度的主要内容
本文认为战时军事管制法律制度主要包括以下内容：
首先，对战时军事管制组织的规定。在防卫作战指挥部的领导下，充分发挥军队地方各个部门和各种防卫力量的作用，以公安干警、民兵专业分队为主要力量，驻军和武警部队为机动力量，积极动员和组织社会群众组织参与，实施统一编组、分区部署、集中指挥，垂直响应，确保战时管制工作高效运行。
其次，可以根据具体的情况制定适用的军事管制措施。总的来说，战时军事管制包括治安管制、生活供给管制、重要目标管制、交通管制、信息管制、经济管制等。虽然战争和严重暴乱等危害祖国统一，人民生命财产安全的情况千差万别，但是仍然有一些制度是在军事管制法律制度中必须加以明确。
一是实行严格的媒体管制。在 2003 年 3 月 16 日颁布实施的《哈萨克斯坦共和国战时状态法》中规定了军事新闻检查制度，并将其定义为：大众媒体，军事指挥机关、国家机关及其负则人按要求或其它依据对报道、材料所进行的防御性审查工作，以便限制和禁止对敏感材料的报道、散布，对私人信件、电话和无线电谈话进行监控，同时还包括杜绝涉及国家秘密消息的公布和泄漏。我们实行媒体管制可采取以下三种方式：（1）限制新闻内容。对于动员、部队运输、兵员数量、装备、口令、伤亡数量、部队换防、人员任命和所有评论军事行动或在外交性质上有利于敌人，或对部队和人民群众的精神状态产生不合适影响的信息，都应属于我控制范围。（2）限制通讯设备的使用。进入信息时代，卫星、蜂窝电话、数字图像传输、高速传真机、英特网以及高技术的传输系统使得限制媒体活动变得不可能或者非常困难。考虑到行动上的保密和自身的安全，限制通讯设备的使用也应该成为媒体管制的重要方式之一。（3）限制记者采访活动。非常状态下国家安全和新闻自由处于极端紧张的状态，因此必须限制记者采访活动。
二是对于社会生活各个方面的具体规定。比如规定实行宵禁；对武器弹药等的物品实行特别管理措施；限制宪法所规定的一些自由；比如禁止集会、游行、示威等。限制人员车辆在交通通道上流动，及时处理交通突发事件，保证交通顺畅；严格控制电磁信号发射波段，实施关闭无线通信器材，限制电视设备及通讯工具的使用，确保城市的电磁空间安全；统筹各类战备物资的使用和储备，保障战时物资需求和经济平稳运行。
最后，实行战时司法管制。军事司法权在战时与民间社会的关系主要体现在实行军事管制的区域，普通司法权转移至军事司法机关的情况，即实施司法管制。在原控区实施司法管制，只是对原有法律及司法系统的强化和完善，而对新控区实施司法管制则是对原有法律及司法系统的全面否定，是在法律盲区恢复法制秩序的紧急措施，司法权完全由军事司法机关接管。因此原控区和新控区两种类型的司法管制呈现不同的特点，必须在立法时充分考虑。
