摘 要：影片《战狼2》在展示超燃战斗画面的同时, 也提出一个非常严肃的问题:随着“走出去”战略的实施, 中国的利益与人员逐渐向海外拓展, 所在国一旦爆发战乱, 中国人的海外安全和利益由谁来维护?《战狼2》中塑造的退伍老兵何建国, 是一家在非洲投资的中国钢铁公司的保安队长。这个角色, 其实就提供了一个护卫海外利益的思路:动用私人安保力量 (以下简称PSC) 。就我国而言, 最常见的形式是聘用已经“走出去”的PSC为海外项目提供安保服务, 这也符合国际惯例。西方国家非常重视PSC的建设和运用, 以美国“黑水”公司为代表的PSC在伊拉克、阿富汗战场上一度发挥了重要作用, 避免了国家动用军力解决非核心利益冲突的尴尬。但是, 巨大的利润诱惑和缺乏有效的监管容易产生人权灾难, “黑水”公司在伊阿战场上滥杀平民就是典型的案例。没有法律规制和监管的PSC, 也容易演变为穷凶极恶的雇佣兵甚至是国际犯罪集团, 给世界和区域和平与安全带来危害。虽然东西方国情、制度不同, 法律体系和行业管制差异颇大, 我国保安服务企业在海外发展尚处在起步阶段, 但在维护我国海外利益和安全中已经开始发挥不可或缺的作用。近日, 本刊记者对话中国政法大学军事法研究所所长、博士生导师李卫海教授, 请他从法律的层面解读中国保安服务企业应该如何“走出去”。
记者:李教授, 随着中国的巨额投资和海量人员走出国门, 中国人开始不断遭遇各类海外安全事故, 大到恐怖袭击和被动卷入战区, 小到绑架勒索与街头抢劫。这一方面提示我们中国的海外利益和人员面临着前所未有的复杂严峻形势, 另一方面也在客观上促使我们思考如何应对这种挑战。由此, 我国海外安保事业的发展就变得日益迫切。但是, 我们也看到, 我国真正“走出去”的保安企业并不多, 究其原因, 很多保安服务企业都谈到了在复杂、危险的环境中枪支的持有与使用问题, 您怎么看?
李卫海:据业内人士的估算, 现时开展海外业务的中国保安服务企业不超过40家, 其发展遇到的最大瓶颈是在海外持枪的合法性问题。
在高风险地区开展安保业务, 如果不能合法持枪, 那你怎么起到保护的作用?《战狼2》中保安队长何建国在影片中熟练使用AK步枪, 保护厂房和员工, 其英雄气概给人留下深刻的印象。但在现实中, 作为一个普通的工厂保安队长, 他不太可能获得合法持枪的资格, 更多的时候, 只能手持棍棒盾牌, 从事的工作更像是后勤队长。由于涉及持枪证及武装合法性的问题, 中国的保安服务企业一般不会派出自己的安保力量团队, 而是选择服务所在国当地合适的合作伙伴。2016年有大约3200名中国保安服务企业雇员在国外执行任务。除少数例外, 安保承包商通常不配备武器。
我国对枪支实施严格管制原则, 《刑法》第125条规定:“非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物的, 处三年以上十年以下有期徒刑;情节严重的, 处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”《刑法》第128条规定:“违反枪支管理规定, 非法持有、私藏枪支、弹药的, 处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;情节严重的, 处三年以上七年以下有期徒刑。”根据我国刑法的属人管辖原则, 第7条明确规定:“中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的, 适用本法, 但是按本法规定的最高刑为三年以下的, 可以不予追究。”固然, 我国保安服务企业可以在国外获得并持有枪支且均符合所在国的法律, 但很明显有违中国的刑法规定, 可谓是在“刀尖上跳舞”。
目前, 我国现行法律对国内保安服务企业开展海外业务中枪支的获得、使用和管理等还没有明确具体的规定。但随着经济全球化的进程和国内企业的发展, 国内保安服务企业的任务范畴及领域也在迅速地拓展, 在海外提供安保服务不仅是单纯的经济利益所在, 也是大国实力与形象的良好展示。但是, 我国现行法律对在国内从事武装守护押运的使用枪支也是有着严格限制的, 尤其是制式枪支, 更何况在国外。例如, 公安部规定省厅核发的持枪证在本省境内可以使用, 但是在省内跨区服务还要到当地公安部门备案, 限制是非常严格的。也有的保安企业认为在国外枪支获得没有问题, 许多国家都允许持枪, 但是合法使用枪支也会出现比较大的问题。比如在海上护航时, 如果保安人员素质参差不齐, 没有受到规范的枪支使用训练, 使用枪支随时面临法律风险。
记者:那么, 应该如何解决这个问题?
李卫海:针对这一实际, 关于海外武装护卫中有关枪支的合法性的问题, 根据我国现行法律规定和国际法的有关原则, 可以从以下几个方面考量。
一是属人原则。无论保安服务企业在何地提供保安服务, 只要公司注册地在我国国内, 如遇枪支获得、持有、使用之类的问题, 其行为首先要遵守国内有关法律的规定。所以当下最迫切的任务是国家出台相关法律法规, 授予从事武装护卫的保安服务企业获得、持有和使用枪支的特别许可。
二是属地原则。有关保安服务企业的枪支获得、持有、使用等行为必须遵守东道国的法律规定, 我国应尊重东道国的法律规定。
三是保护主义原则。当东道国与我国在枪支获得、持有、使用的合法性认定上出现冲突时, 应当按照我国与该国签订的有关协议处理, 我国应当享有管辖权。
记者:我们知道, 您曾对十几个发达国家的安保法律进行过深入研究, 您认为我国的保安服务企业在海外开展安保业务与他们相比较存在什么样的差别?
李卫海:从法律规范上看, 各国对私人安保服务的法律规定不尽相同, 在保安人员资质、保安公司的资质、拥有和管理枪支的许可、保安使用武力的规程、保安员和保安公司法律责任的规定等主要内容上差别较大。但更重要的是如下三点。
一是我国保安服务业理念亟须全新转变。中国保安业虽然发展了近30年, 但本质上还是公安机关监督管理的保安服务, 是协助公安工作的下级辅助机构。发达国家和地区的保安产业经过一二百年的发展, 它是成熟的、规范的、法治的、高科技的、自由市场化的;其本质就是一项普通的服务业, 没有被附加其他额外的社会功能。保安业管理也系高度的行业自治管理, 采取国际化的、跨地域的统一服务质量体系和管理标准, 这些都是行业自律组织多年累积总结的结果。
二是我国私人安保服务类型非常单一, 须向多方位多领域极大拓展。相较发达国家和地区, 国内保安业不仅存在广度狭窄、手段单一、技术比重低、专业化水平不高等长期畸形发展的老问题, 还存在如私人侦探业的合法性定位、风险管控和危机管理的归类、IT信息安全的整合等新问题。虽然就中国保安业整体而言, 其业务范围相对狭窄, 但就某一家安保服务企业而言, 其业务范围却相当宽泛, 存在着“大而全, 小而全”的严重弊病。
三是我国保安服务品质缺乏法制和组织保障, 制度建设和主管部门职能完善任重道远。规范保安员的从业资质和持续培训是确保一流安保服务品质的核心。目前, 我国《保安服务管理条例》对保安员从业门槛规定得不仅非常低, 而且没有针对种类繁多的安保服务建立健全分门别类的资质和执照制度, 更没有建立起行业从业保险和第三者责任保险制度。另外, 在行业的职业培训上也缺乏同质性、系统性、长期性, 不仅从业风险和事故隐患得不到及时矫正, 而且也不利于形成稳定提升、先进一流的服务品质。
记者:您谈到的这些差别, 对我国保安服务开展海外业务会产生哪些影响呢?
李卫海:保安服务企业开展海外业务的主要问题有四个:一是各国的法律规定不同, 如何协调与不同国家的法律冲突, 需要做好充分的比较研究。二是中国安保企业开展海外业务的类型多元, 法律关系也错综复杂, 主要包括:有的在国内设立在海外开展业务的保安企业与东道国法律的关系, 在海外执行安保任务的企业内设机构与东道国法律的关系, 在东道国成立但有中国因素的保安企业与东道国法律的关系, 在第三国成立有中国因素的保安服务企业与东道国法律的关系。三是我国关于保安企业开展海外业务的法律规定、监管制度、行业协会的章程都不完善, 贸然“走出去”, 将面临巨大的法律风险和执业障碍。四是中国政府及其主管部门与外国政府沟通交流机制不健全, 对私人安保服务重视不够, 相关合作协调机制尚未建立。
记者:那么, 如何在法律层面上让我国保安服务企业顺应“走出去”的发展趋势呢?
李卫海:一是从国家层面, 中国要与“一带一路”沿线国家在政治互信、经济融合、文化包容的基础上, 发展安保服务行业的经济合作伙伴关系, 建立国家之间的互动合作平台。首先在政策上给予支持, 国家政府部门共建“一带一路”安保服务合作备忘录, 签署地区合作和边境合作的备忘录以及安保服务合作中长期发展规划等文件。其次是大力扶持本国的私营保安服务企业走出去, 给予政策上的支持和优惠, 使本国的保安服务企业无后顾之忧。再次应警惕安保服务中违法犯罪的高发生率, 中国、东道国及相关第三国需要签订双边或多边协定甚至国际条约, 解决管辖权和豁免的问题, 也要确定各自对违法犯罪行为在民事、刑事和行政上的补救措施和问责办法。
二是负监管之责的主管部门应有所为、有所不为, 着实做好培育、指导、监管工作, 应大力简政放权, 充分发挥保安协会的行业自律组织的作用, 使其在标准制定、合作方式、资质认定、等级评定、奖惩处置等问题上有充分的决定权。公安部门和保安协会应该全面掌握海外安保业务的市场态势、实力状况、隔阂障碍、法规衔接等情况, 及时、高质量地服务于各保安服务企业。
三是保安服务企业自身也有许多需要提升的地方。高端安保人才的培育和储备是引领安保业服务品质整体提升的关键。高端保安人才要有较高资质和标准, 必须熟悉相关领域的法律, 懂管理和培训, 懂财务分析。建立健全高端保安人才的评估体系、建立保安师评估委员会应是公安部和中国保安协会当前最为基础的工作, 这关乎中国安保业走向高端, 避免落入重复建设、质量下滑的陷阱;关乎走出国门实施海外拓展, 消解当下国内恶性竞争乱象;关乎社会风险治理能力的现代化建设, 改变当下保安业无使命感的碌碌无为状态。
各保安服务企业应该遵守东道国法律和国际法律规范, 其中包括国际人道法、国际人权法等大量国际性法律文件, 比如, 世界上大约有100多家保安服务企业签署了最具广泛性和权威性的行业承诺文件《私营安保服务提供商国际行为准则》 (ICOC) 。
记者:公安机关作为国内保安服务企业的主管部门, 2010年出台了《公安机关实施, 〈保安服务管理条例〉办法》, 主要是针对国内的保安服务企业, 那么在海外安保方面, 您认为公安机关是否还可以更进一步有所作为呢?
李卫海:公安机关应建立完备的派出机制, 外派不能完全走市场招标道路, 要有评估荐举机制。对一些特定的海外安保服务项目, 要优先推荐给资质优良、信誉佳、实力雄厚的大型保安服务企业, 并为其提供专业技术和法律政策的指导。
在项目实施上, 国家最好归口公安机关来牵头, 协调外交、商务、税收、工商、人社、海关、金融、保险等主管部门, 在签证、劳务派遣、税收等方面提高办事效率。
