"十二五"发展阶段是我国民航建设和发展的重要时期,国家对民航事业的政策支持和财政资金扶植力度将不断加大,2012 年出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》是指导当前和今后一个时期我国民航业发展的纲领性文件.同时,在国家大飞机项目和新一代民航运输系统建设中,蕴含着大量的技术创新、集成创新、应用研究和基础研究,这些重大课题都需要民航科研单位来研究完成,而这些工作的开展必然伴随着大量财政资金的使用.民航科研单位作为国家的事业责任主体,承担着国家财政预算规定的经济责任,为完成国家赋予的经济责任,做好自身的预算管理工作就迫在眉睫,并且具有十分重要的意义.
一、建立全面预算管理的必要性
预算工作是事业单位日常工作的主线,全面预算管理作为一种全员、全方位、全过程参与预算管理的模式,凭借其计划、协调、监控、激励、评价等综合管理功能,整合和优化资源,提升单位的运行效率,是促进主体发展战略的重要抓手.
(一)国家财政制度的要求
国库集中支付制度和《行政事业单位内部控制规范(试行)》都要求加强控制单位的经营管理,高度重视预算管理工作,强化预算的执行,建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度,将单位各项预算工作的开展连成一体,将各责任主体的预算统一于总的预算体系来组织全面的和全方位的预算.
(二)战略管理的要求
从民航科研事业单位的情况来看,其行业本身的战略性比较强,科研工作的开展与经济和社会发展关联性较大,需要通过预算编制和预算执行确保组织运行方向和步调与战略目标一致,从而使资源形成最佳配置和最有效的利用,促进社会效益的提高.
(三)资源优化配置的需要
通过全面预算管理,职工参与到了预算的编制中,使各部门和人员形成大局观念,明确自身在组织中的位置和作用,协调好个体与整体的关系,加强他们之间的联系,综合有效地配置资源,减少预算执行的障碍.
(四)预算编制的要求
预算编制不仅是财务部门的专项工作,每个责任主体都是预算编制的主体,预算管理机构和管理层清楚各责任主体的需求,同时,每一个责任主体也都明确单位的战略目标、使命,在一定程度上能消除信息不对称所带来的预算编制困难,提高预算编制的准确度和可行性,最终使绩效考核更具有可靠性和可操作性.
(五)全过程预算控制的要求
利用全面预算管理的"全程性"特点,能够完善预算管理的执行和考核环节,强化预算的控制能力,建立面向全员和全过程的控制机制,使控制贯穿于预算管理的全过程,即对预算目标和预算编制进行事前控制、对预算执行监控进行事中控制、对预算差异性分析和考核进行事后控制.通过预算管理,促使全体职工主动参与到预算管理中,发挥主观能动性和创造性,形成人本化的管理.
(六)绩效考核依据的需要
全面预算管理以预算指标作为考核标准,综合考虑了单位的现状、客观环境因素和预算执行主体的自身因素,具有客观公正性、先进性和科学性,为更好地落实绩效考核提供重要依据.只有客观透明的绩效考核制度,才能满足职工自我价值的实现,促进职工在完成单位目标的前提下全力以赴地追求个人利益最大化.
二、民航科研单位预算管理现状及问题
民航科研单位的预算一般由基本预算和项目预算两部分构成.在预算执行管理过程中,虽然严格遵守国家财政相关规定,但就目前情况来看,还存在一些问题,这些问题影响着全面预算管理的实施.
(一)预算管理认识不到位
在长期的计划管理体制下,"等靠要"思想严重,没有使预算对本单位战略的全面支持功能表现出来,导致预算目标缺乏权威性,预算执行缺乏严肃性,预算实施结果缺乏激励性;认为预算的编制就是走形式,在实际预算编制的过程中容易出现夸大支出的现象,致使预算编制所需信息不完整、不准确,影响预算的执行,影响绩效考核;一线科研人员对于如何控制成本和将单位工作与预算目标相结合没有太多意识,考虑更多的是如何完成科研任务,预算超支和任意开支的问题突出.
(二)预算管理体系不健全
在预算管理上虽然财务处有一定的专业性,但缺乏了各业务部门的配合和专业的技术知识,使其无法掌握各项目的真实情况,难以协调平衡预算编制和执行考核中出现的各方面问题和矛盾;目前财务部门既懂管理、又懂专业、还能结合信息管理技术的人才严重缺乏,很难开展预算基础数据的收集工作,只能机械地对数据指标进行归类、分配到预算表中形成总预算,人员配备上对于实施一个制度来说是比较困难的;虽然出台了不少相关的预算管理制度,但这些制度革新较少,远谈不上完备和与时俱进.
(三)预算编制方法不科学
现在的预算编制主要是自上而下、总量控制的方法,没有形成激励职工积极性的有效机制,预算指标就可能缺乏准确性和科学性,就无法细化到各部门各项目组,导致预算编制过程中主观随意性较大,难以保证预算编制的标准统一.
(四)预算缺乏刚性管理
实际操作中,一些科研项目在研究过程中随意更改预算数额,对预算调整的审批权限分配也不明确,往往在预算超支时申请调整,或在几个项目中互相调剂,使得预算形同虚设,起不到管理作用,从而导致预算管理责任难以明确.
在项目结束时,只是将执行结果与预算简单做一下比较,算一下节约率、完成率,而未对预算差异进行定量分析,没能在为什么发生节约和超支上找出导致差异出现的原因.
(五)预算执行与绩效考核脱钩
虽然目前大多数单位都建立了关于薪酬和绩效的一系列制度,但这些均未与预算执行挂钩、考核奖惩的主观任意性大,并未起到实质性的激励作用,有时甚至起到相反的作用,影响了预算管理工作的向前推进和深入开展.
另外,在一些项目申报时有些部门会蓄意夸大该项目工作预计耗用的资金及工作难度或蓄意压缩项目工作预计的成果,产生这样的行为或是项目管理者通过降低预算指标,以实际业绩增大而谋取更高的奖励,争取升迁的机会;亦或是通过编制有足够弹性的预算指标,以防止项目不确定性导致无法完成预算的风险.这类预算松弛现象虽然有时候能够帮助部门或个人实现目标,激发工作热情和信心,然而其消极的影响更是巨大.
三、民航科研单位全面预算管理体系的构建
全面预算管理体系的运转主要包括单位的战略、预算目标、预算编制、预算执行和调整、预算考核五个环节,这种动态循环过程形成了以战略目标为指导,以全面预算管理内容体系为主体,预算编制、预算执行、预算调控和预算考核为手段的一个综合管理体系.(见图 1)
(一) 预算组织体系的构建
预算组织的设置要从领导、计划、协调、执行、监控和考核等一系列的管理需求出发,成立由上而下的管理层级,即由预算决策机构、预算组织机构和预算执行机构和预算监督机构四部分构成(见图 2).
1. 完善的预算组织体系
(1)预算管理委员会在预算组织体系中居于领导地位,具有综合领导、全面协调的作用.
(2)预算管理委员会应下设预算管理办公室,来负责处理全面预算管理的组织和协调,以及与预算相关的日常性事务,并对预算管理委员会负责.
(3)预算执行机构承担着单位一定的经济责任,在预算管理委员会的领导下,在预算管理办公室的业务指导下,组织本部门的全面预算编制工作,负责本部门的预算执行和分析.
(4)预算监督机构是实施预算监督控制职能的独立的专业机构,由精通财务、审计、法律、专业技能等复合型人才组成,它的工作对本单位及上级主管部门负责,确保各项工作不脱离单位的职责和战略规划.
2. 强化战略导向的作用
单位管理层应结合本单位所处的内外环境,研究适合本单位的战略,制定出战略目标,使单位战略具体化,再将单位的战略目标细分为各部门、各职工的行为准则,既明确了工作的重点,又为全面预算管理提供了标准.
(二) 预算编制体系的构建
在全面预算管理体系下,内部预算编制应按照以下六步流程执行.
1. 预算管理委员会讨论并通过预算管理办公室拟定的年度预算目标;
2. 预算管理办公室将目标分解下达到各预算执行部门;
3. 各部门根据分解的目标,结合各自科研项目开展实施进度和上级主管部门的工作部署来编报本部门本项目的预算;
4. 预算管理办公室根据相关预算制度审核各执行部门的预算,审核通过后汇入单位总预算并报预算管理委员会审批;
5. 预算管理委员会结合单位战略及预算目标讨论总预算的合理性、可行性、发展性后,批准上报上级财务主管部门进入审批流程;
6. 预算审批通过后,进入预算执行阶段.
在选择预算编制方法时,应根据实际情况,灵活地选取适合的编制方法.例如,职能部门结合预算年度变化情况,用调整预算法编制基本收支预算;业务部门根据科研任务和横向业务开展情况,用零基预算法编制项目收支预算;技术支持部门根据研究任务和上级主管部门工作开展的要求,用零基预算法编制项目收支预算.
(三)预算执行和监督体系的构建
全面预算管理要求单位的任何经济活动都围绕单位预算,提高预算的约束力和控制力,严格执行预算政策,及时反映和监督预算执行情况,适时采取必要的制约手段,把全面预算管理的方法和策略全部融会贯通于执行预算的过程中,最终形成全员和全方位的预算管理局面.
1. 必须将每一项科研工作与对应的预算关联起来,将具体责任落实到项目的各环节、各岗位,对预算的编制和执行过程全面控制,用强制的办法来确保制度的贯彻,从而保证预算的有效性.
2. 在预算执行过程中,当内外环境发生变化时,为了保证预算的顺利执行,需要按照规定的程序和要求对预算调控进行报批调整,以维持预算的全面平衡.
3. 预算监督机构应对预算的编制和执行开展实时高效的监管管理,及时发现预算工作中的不足和问题,及时提出和纠正.
4. 预算反馈是从定量和定性的角度对预算执行的现状和未来趋势进行剖析,分析全面预算管理的成效、存在的问题和成功的经验,为下一阶段的全面预算管理提供基础和经验.
(四)预算考核激励体系的构建
预算考核激励体系具有承上启下的作用,既能通过它来检查和督促各预算执行机构落实预算指标任务的情况,纠正执行过程中的偏差,保证单位预算目标的实现,又能为单位的奖惩提供公开、公平、公正的依据,还有利于全面预算管理体系各项工作的改进.
1. 通过制定科学合理的考核制度,使考核更加透明化,确保预算管理落到实处,把预算的考核结果与各部门的绩效工资和奖金挂钩,与部门负责人的任免和奖惩挂钩,使每个人在执行预算前就明确业绩与奖惩之间的关系,从而激发职工的主观能动性、创造性和自觉性,从整体上提高科研工作的效率.
2. 考核指标定性与定量相结合.对于预算执行的考核应设置定性和定量的指标,根据不同业务特点和考核重点,将定性指标和定量指标设置不同的分配权重.
3. 考核指标多样化.针对不同的预算执行机构设定不同的预算考核指标,将预算考核指标与业绩结合起来.
4. 奖与惩应对等.对于项目没有完成且该项目剩余经费被财政部门按原渠道收回的,收回金额应从该部门相应业绩指标中扣减;因项目预算执行或未按要求及时结题等原因受到上级部门批评或处罚的,应视情节轻重扣减本年度相应比例绩效奖金.
(五)全面预算管理信息系统的构建
在全面预算管理体系中,各种预算因素相互交织和联系,管理的工作量和信息量非常大,仅仅靠人为管理显然已经不符合现代化管理水平的要求,要提高全面预算管理的准确度和高效性,离不开信息化的支撑,只有积极推进信息化建设,才能保障全面预算管理体系发挥高效的作用.
这就需要将现有的电子办公系统、财务系统、人事管理系统、科技项目管理系统和全面预算管理系统等进行数据集成,把财务系统贯穿到整个系统中,融入各个业务处理过程之中,实现全面预算的事前、事中、事后控制管理.建立外部信息互动平台,与单位以外实现信息交换,使上级主管部门和国家监督监管机构能够及时、准确、详细地了解单位内部各项情况,掌握财政资金的使用和科技项目实施进度等情况,真正起到全过程、全方位的管理功能(见图 3).通过构建功能齐全的预算管理信息系统,把人、财、物的优势整合到一起,起到优化配置资源的作用,使有限的资源发挥最大的效能,提高单位各项科研工作的效率,保障民航行业科技的发展,保证财政资金和国家资源用在实处.
