1、 引言
生态环境是人类赖以生存和发展的前提条件，为人类的生存和发展提供了资源、空间和生态服务。随着我国社会经济的不断发展，生态环境日益恶化，国家的生态环境安全和社会经济的可持续发展受到严重挑战。受害者和受益者、保护者和破坏者的生态环境及与之相关的利益分配不均衡，环境保护和经济发展的关系不协调，未能找到合适的解决办法。正因为利益上的不公平分配，严重影响各个地区的人们之间的和谐共处，这使得生态环境保护遇到极大的困难。因此，加强环境保护，通过建立相关的政策机制来协调利益相关者的经济利益情况和保护生态环境就显得尤为重要。
生态环境问题是由外部因素引起的，同时生态环境资源作为一种“公共产品”，也具有“公共产品”的特征。因此，生态环境的破坏存在外部不经济性的特性，需依靠政府的力量来弥补，很难用市场的力量来解决。财税政策作为宏观经济调控的主要手段，很好地体现了政府的实际目标，弥补了市场作用的失效。从生态与经济两个方面进行补偿，使生态环境的受益者和建设者能够共同分摊成本，共享收益。通过这样的途径促进环境保护和经济的健康发展，使环境问题、外部成本内部化问题得到有效解决。进而充分发挥财税政策的作用，建立和健全生态补偿机制。
2、 生态补偿机制的定义及内容构成
2.1 生态补偿机制的定义
生态补偿机制是一种制度性安排，其目的是采用一定的途径和运行方式，保障生态补偿的实现。通过探究生态补偿要素之间的相互影响、作用的规律，以及相关关系，从而把各构成要素有机地结合起来。因此，科学的生态补偿机制的涵义应该为 ：一是，生态补偿机制的目的是运用外部成本内部化的方法，治理、保护及恢复生态系统的服务功能，激励利益相关者，来调整由于进行生态环境活动而导致的经济利益分配与生态关系。此涵义体现了生态补偿机制的定位、原则及特性。二是，实现生态补偿机制的政策方针主要有市场手段与政府政策。三是，生态补偿机制是对生态环境进行保护的有效经济手段，能够促进社会和谐、公平的发展，这正是它的作用和意义之所在。四是，生态补偿机制对保护行为的补偿依据是为恢复、保护及完善生态功能的建设成本和建设者因此失去了成长的机会成本 ；对破坏行为的求偿依据是改善和恢复生态功能的成本及因损害行为而导致的受偿者的发展机会成本。
2.2 生态补偿机制的内容构成
一般而言，目前的生态补偿机制的主要由补偿对象、补偿主体、补偿原则等三方面构成（如图 1）。
（1）补偿客体
生态补偿客体一般可分为丧失环境功能的生态系统和人。一是丧失环境功能的生态系统。补偿丧失环境功能的生态系统，即补偿被污染的环境和被毁坏的生态系统。二是人。这里的“人”是指为生态补偿做出了牺牲的公民或企业，即按照合同或法律的相关规定的服务或生态产品的提供商，其行为影响了人们正常的生活和工作以及该区域的社会进步，而应补偿的居民、企业或组织。
（2）补偿主体
补偿的主体主要是指依据法律或合同等相关规定，向他人提供技术、资金等服务的机构，具有生态补偿的权利和行为的能力，同时要承担相应的义务和责任。简而言之，就是通过筹集资金来实行补偿的组织机构。当前，我国的生态补偿主体主要分为政府补偿与市场补偿两部分。
（3）补偿原则
生态补偿的原则对生态补偿有关的决策制定和实施方面都起着非常重要的作用。生态补偿的原则应充分体现生态补偿的工作原理和目的，并以“谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁破坏谁修复”作为基本原则。损害者必须对其对生态造成的破坏，对造成的环境污染做出赔偿 ；开发者对其开发利用环境资源的行为做出一定的补偿 ；受益者有责任和义务向提供优良的生态环境的地区提供适量的补偿。
3、 我国生态补偿机制下的财税政策存在的问题
3.1 在收费政策上的弱点
（1）有关补偿性的收费不合理
目前，我国生态补偿费制度方面的规定还不够完善，甚至曾经取消过。在征收过程中主要存在以下两个方面的问题。在征收范围和标准上存在巨大差异。现实中，往往只对资源的直接使用者及开发者征收补偿费，范围过于狭窄。
由于在法律上缺乏保障，从总体上看，环境的管理水平还有待进一步提高。缺乏跨越省市的调节机制，导致跨区域的生态补偿机制难以形成。事实上，对于那些区域的或全国的重要生态功能区，它们的受益者远远不止于直接利益相关者和周边地区。有关补偿费的含义不清晰。虽在政策的制定过程中已经将排污收费和生态环境补偿费的区别尽可能说明了，可是对污染治理成本的内在化方面，交叉现象还是存在的，这两项收费存在重复现象，并且各地都使用以上两项收费进行环境治理。
（2）有关排污费规定不健全
有关法律规定中，对排污费的支付范围、主体、公众参与及与此相关的责任界定等方面的阐述还不全面，主要体现在以下两方面。
征收缺乏条理性。对排污费的征收管理体制不完善，征收存在极大的随机性，执法不严、有法不依是存在的严重问题。一些排污企业为少支付或不支付费用，甚至游说、贿赂当地政府，这样一来，征费难以实施。此外，在技术及监察设备上的落后，相关工作人员的严重不足，致使对排污的监督效果非常不好，排污费的收取非常困难。
收费项目的不完善。目前，不征收可回收再利用的生活废弃物等生活垃圾的排污费，不征收船舶、飞机机动车等流动污染源的废气排污费用 ；未规定噪声、光污染、排放废气、电磁污染等不超标的个人与单位等的收费。另外，还施行了单因子收费的政策，即对同一个排污口，无论污染物有多少种，只对最高的污染物收取费用，这样并不能促进污染物减少，对公平竞争也是非常有害的。
3.2 税收政策问题
（1）税收优惠政策的不足
措施效果十分有限。形形色色的促进环境保护的税收优惠政策，对环境污染的减轻产生了一定的影响，主要的优惠方式是免税和减税，但收益面相当狭窄，缺乏灵活性和针对性，而由于税收不直接对与环境保护起控制作用，其调节力度和范围远不能达到既定的期望。对消费税的征收对象不尽合理，那些对环境破坏较大的部分消费品仍没有包括在征税范围之内，减少环境污染的效果并不显著。
此外，目前实施的对部分保护或扶持行业的税收优惠政策，却直接或间接地危害生态环境。
措施形式比较缺乏。目前生态补偿税收优惠政策的主要针对以国家规定的废弃物作为原料生产的产品、防治环境污染，以及为节约能源而给予专业技术、生产清洁产品的个人或企业，给予减免消费税、增值税、所得税、营业税等。以上优惠政策基本是事后赔偿和直接优惠，几乎不存在世界主要国家一般运用的延期纳税、加速折旧、再投资退税等，优惠形式比较单一。
（2）税收的调控力度有限
目前，我国的税务系统几乎没有以环保为根本出发点的有关税项，更别提税率、税目与税基的选择考虑了社会的可持续发展。我国单纯法律意义上的生态税还没有完全形成，更不存在以保护环境为目的税收制度。
耕地占用税、城镇土地使用税、车船使用税税额过低，作用不显著。耕地占用税由于税收过低，尽管在某种程度上制约了盲目使用耕地资源的现象，但对保护耕地起的效果不大。城镇土地使用税对土地资源的节约非常微弱，数额不高。车船税的征收主体主要是机动船舶与机动车辆，计税依据有净吨位与自重吨位，而其税额数量较小，又与耗油量和行驶路程无关，其作用效果不好。
资源税的征税对象、计税依据是不适当的。目前，我国规定的资源税税额、划分资源注册的是开采条件、矿产储存等主要指标。但随着时间的变化，矿山的贮藏条件与开采技术发生了巨大的变化，而税额没能赶上开采条件的变化。我国的资源税是以自用量或销售量为标准，并不是以开采量为税基，这在一定程度上刺激企业滥用资源，导致普遍的资源浪费和严重的积压现象。此外，我国的征税范围不尽合理，对那些具有重要生态功能的如森林、水、草原等可再生资源未征收资源税，只对盐和矿产品征收资源税，而且很多紧缺资源未纳入征税范围。
3.3 政府财政支出上的问题
（1）直线型转移支付产生严重的部门化问题
中央财政转移支付有关政策实施的过程中部门化现象十分严峻。我国目前的生态环境管理牵涉很多部门，如土地、环保、农业、水利等，而不同部门尚未建立统一的协调机制，导致职能划分模糊及多头领导，相互间利益的竞争日益严重，加上日益增加的管理成本，使补偿演变为部门补偿，致使补偿未到位，受益和生态保护之间存在严重的问题。不少地区甚至出现多头索要补偿的现象，如跟水利部门要完补偿再跟林业部门要，跟农业部门要完再跟扶贫办要，甚至还跟西部开发办要等，这些现象的存在严重影响补偿的效益。同时，很多政策设计的初衷并不是为生态补偿服务，即便是为生态补偿，但因政策措施推行过程中的部门化现象严重，收上来的资金也很难用于生态保护。
（2）政府的相关财政资金来源单一
目前，我国的生态补偿主要是以政府为主，几乎全靠政府的投入，不能很好地起到鼓励当地群众自觉保护生态环境及促进自我发展的作用。究其原因主要有两点：其一，民间资金未得到有效利用。用于生态补偿项目的资金中只有少量的私人资本，所占比例太小。而且由于资本的趋利性特征使私人资本可以不把钱投入获利微弱的生态补偿项目，因此难以筹集足够的资金用于这些生态补偿项目。
其二，是资本市场未得以充分、有效的利用。市场经济体制的发展导致以往的融资途径及方式难以发挥作用，甚至无法保证充足的资金来用于生态保护建设 ；与此同时，市场化的融资机制尚未发育成熟，现有的融资机制无法满足对资金的需求。
（3）财政支出不足和补偿标准过低
首先，中央财政支出不够。生态补偿机制主要是有赖于政府的投入。而生态补偿重要的资金来源是政府财政支出，但生态补偿支出在财政总支出中所占比重较小，未进入十大重要支出项的范围中。我国的生态环境建设与保护持续的时间长、规模大，需要强大的资金做后盾，而用于国家财政支出的资金根本不能确保生态补偿机制的顺利实施。
其次，缺乏地方配套资金。在生态补偿的实施实施的过程中，资金分散在各个地区，地方投入少，导致每个地方关于生态补偿的投入都非常少。又因为大部分地方政府没有相应的配套资金，同时中央财政不能全额支付生态补偿金，特别是一些社会经济发展水平不高的地方，这就导致地方相关财政资金远远不能弥补相应的配套资金，最终使得生态补偿的执行情况并不是特别的好。同时，我国主要的生态功能区是那些生态功能非常脆弱的经济欠发达的地区，当地居民对生态没有足够的认识，生态环境的破坏非常严重。
若以上地区的财务问题不能攻克，对这些地区生态的保护甚至全国生态功能的保护都会受到严重的阻碍。
最后，补偿标准过低。因地方政府与中央政府的财政支持是有限的，现有的生态补偿有关政策的赔偿费用标准太低。生态补偿标准的制定忽略市场的规律，未听取农民的建议，导致生态环境保护的经济利益严重亏损，农民的生活水平反而大大降低。由此可见，若对生态的保护者没得到适当的补偿，人们就很难主动保护生态环境，更别提补偿政策实施的有效性了。而且若补偿标准太低，退耕农民获得的财政补偿少于种植所获得的实际经济效益，在此情况下农民将不愿履行退耕还草还林的任务。
4、 完善我国生态补偿机制下财税政策的建议
4.1 完善生态补偿收费政策
（1）调整排污费的征收方式及标准
排污费的征收标准应将社会及企业的承受能力考虑在内，且排污成本应高于治理成本，分步落实到实处。确定收费标准时应综合考虑地区的差别，由当地财政局、物价局、环保局按照地方的环境管理效益、物价指数、经济状况和污染控制经营成本来确定。应进一步完善排污费的征收方法，从传统的超标量的征收、简单浓度的单因子准则转为将总量与浓度联系起来的多因子准则。在实施排污总量收费后，排污费便转化成治理环境污染的费用支出，提高征收标准，最终使排污费用高于污染的治理成本，减少对环境的污染。
（2）明确付费主体，完善收费范围
对于目前我国相关法律规定的付费主体不够清楚、全面的问题，应明确责任，明确支付主体。但随着社会的进步，移动污染源、电磁辐射污染源、家庭废弃物、光污染源、生活水污染等原来并未显现的污染源对环境的损害越来越突出。按照“污染者付费”的原则，污染者应支付相应的费用。因此，应尽快对上述污染源征收排污费，从而减少和控制污染，改善环境质量。
4.2 调整与生态补偿相关的税收政策
（1）进一步完善资源税
第一，科学合理地设计计税依据和税率。在计税依据上，对于国家制约开发或重点保护的资源和能源，以价格与税收的联系从价计征税款。对于税率，将资源税和生态环境成本、资源的合理开发、修复及保护结合起来，基于可再生资源和不可再生资源的替代成本及生态补偿的成本等因素，合理调整资源税税率。
第二，拓宽资源税范围。实行资源税主要是为调整资源开发者的级差效益，维护平等竞争的环境，以利于合理开发和利用资源。
（2）提高其他税的相关征收标准
第一，耕地占用税。耕地占用税的征收主要用于保护日趋减少的农用耕地。耕地占用税的征收具有两面性，一方面，对耕地征税对耕地滥用的现象起到了一定的遏制作用 ；另一方面，由于征收税额过低，为真正起到保护耕地的作用可大幅增加对征地占用税的征收。
第二，城镇土地使用税。征收该税主要是为倡导合理利用城市土地资源。而该税种对保护土地资源的影响太小，所以应适当提高其征收税额。此外，为维护土地的使用，可对农村非农业用地进行征税。
4.3 健全纵向转移支付制度
（1）完善财政转移支付的资金投向
一是对于国家财政转移支付项目，应偏重于生态功能区、自然保护区与西部生态问题严峻区域的补偿。实施分区指导政策，制定对重要生态功能区、西部地区生态环境建设和保护的财政激励措施，提高那些在生态环保方面做出突出贡献的区域的补助金额。二是做到“专款专用”。政府为使各区域的生态系统可持续发展，将生态补偿转移支付作为必要推行的财政政策的重要手段，在资金的筹集和使用上务必落实到“专款专用”，筹集的财政资金应首要用在大型及生态薄弱地区的建设项目上。
（2）加大对财政转移支付的力度
财政转移支付的主要目的是为了解决当地政府的支出与收入不相符的问题，特别是满足经济欠发达地区或贫穷地区执行政府职能的专项资金，使其具有与发达地区一样的公共服务。目前，我国生态环境保护的资金严重不足，专门的生态补偿金的比重需增加。
4.4 提高对个人和企业的补贴
（1）制定完善的财政补贴制度。发放补贴给保护生态环境的行为，资金最好来源于对不可持续行为而征收的税收。依据国际社会经验，在能源部门中普遍使用这种方式的补贴。此补贴制度的主要意图是是对利用化石燃料的公司征收重税，以弥补那些不使用化石燃料的部门。此外，可以对生态环境进行保护的经济行为进行减免税费，以减免税与无息贷款的形式，激励企业对环保事业的投入。
（2）发挥财政补贴的激励作用。第一，个人补贴。激励个人建立绿色消费补贴，让每个人享受生态补偿机制，最终发展为全民行动。第二，健全企业补贴的完整系统。若一个企业致力于保护生态功能，并有显著成效，国家应对其进行补贴，补偿企业一定程度的损失。要使企业自愿致力于生态功能建设，除了国家政策给企业的补贴，还要提高企业日常生产对生态的贡献的补贴，譬如制定清洁能源补贴、绿色采购补贴、低碳补贴等。
（3）制定分区指导政策。基于各个地区在生态补偿领域的成效，建立相应的分区引导政策，特别是国家重点生态功能区及西部地区，应增加其补贴额。形成促进生态建设与环境保护的财政补贴制度，对生态环境保护效果显著的区域或生态保护良好的区域应增加补助，从而促进对生态补偿的支持。
4.5 健全财政预算制度
（1）建立项目预算的制度
在一些重要生态补偿项目实施的过程中，除经政府的财政预算外，还应适时增加补偿项目的生态预算额度。目前，生态领域流行的天然林工程、风沙防治工程、退耕还林工程及退耕还草工程等关于生态补偿机制的研究，均为其重要部分。如果建立生态补偿机制，由于项目预算存在临时性，可能引发不可持续的生态补偿机制。总体而言，该预算制度只可以解决部分临时性或重大项目。因此，可以在其他项目中添加生态环境的补偿。
（2）建立一般预算的制度
一般预算制度主要由两部分组成 ：一是传达上级政府的缴纳基金，经预算安排，送达到生态元素所在区。二是地方政府解决本地政府生态责任所需调用的基金，通常经过财政的预算。
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