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【题目】非政府组织小额信贷机构治理探究
【第一章】中国NGO小额信贷发展研究绪论
【第二章】中国NGO小额信贷的发展、绩效与治理现状
【第三章】NGO小额信贷机构监督过程的博弈分析
【第四章】中国NGO小额信贷机构治理与绩效关系实证检验
【第五章】NGO小额信贷机构治理的国际经验与教训
【第六章】改进NMFIs治理效果的政策建议
【参考文献】NGO小额信贷机构治理策略分析参考文献
第 6 章 政策建议
综上可知，NMFIs 治理的目标是要建立一个各参与主体之间彼此协作，内外部运转高效的组织网络，以促进机构财务绩效和社会绩效的提升，而理论和实证研究发现，NMFIs 治理效率低下，运作前景堪忧，有的机构已经难以为继，名存实亡（斯考，2008[78]）。因此，我们必须进一步关注并改进 NMFIs 治理的效果，在此，笔者提出一些观点：
6.1 完善治理结构
当前，我国 NMFIs 治理结构在制度设计上还是借鉴了公司治理的理论，在组织结构上形成一个与公司相对应的社员大会、理事会和监事会。此外，借鉴第三章的分析，NMFIs 组织结构里还应包括由理事会聘任的经理。为进一步完善我国 NMFIs 治理结构，应完善社员大会、理事会、监事会等治理机关并合理配置其权利，特别是根据 NMFIs 经营规模和业务发展的需要设立经理制度。这种组织结构的最大优势在于：形成三权分立的组织机构，达到权力的相互制衡，职业经理参与机构的管理和运营，从而避免因缺乏专业管理知识与能力造成的经营不善（张满林，2009）[79].
6.1.1 完善会员代表大会制度
会员代表大会是 NMFIs 的最高权力机构。会员代表大会制度的建立，可以降低NMFIs 重大决议需要协调的人数，避免“搭便车”现象，特别是在规模大的 NMFIs 中，通过代表大会层级选举，会员的意见得以最大程度上表达。因此，在规模比较大、会员人数比较多的 NMFIs,建立会员代表大会制度是非常有必要的。但从第二章的分析中，可以看出会员代表大会制度存在着许多问题，亟需改善。
首先，确保会员代表大会的职权得到充分发挥。应确保会员代表大会具有最高决策权，通过章程来保障会员代表大会对下列重大事项的决策权：①经营决策权：经营方针、经营方案的确定和变更都要由会员代表大会通过；②人事任免权：如理事长、理事、监事会成员的选任和罢免；③财务管理权：包括财务预算方案、盈余分配方案；④资产处置权等。其次，完善会员代表大会的议事规则。
6.1.2 完善理事会制度
会员代表大会虽然是 NMFIs 的最高决策机关，但是难以应对瞬息万变的组织活动和社会形势。理事会作为一种机制设计和制度安排，负责 NMFIs 的日常经营管理事务，是维护会员的正当权益、实现机构宗旨的关键所在。
首先，应当合理确定理事会的规模。如第四章实证结论表明，理事会规模与财务绩效和社会绩效均存在二次相关关系：规模太小，决策权过于集中，容易导致内部人控制，不利于民主、科学的决策；规模过大，信息沟通和信息处理成本过高，易造成协调困难、决策冲突，合力决策和整体决策失效。可见理事会规模应该有一个合适的区间：本文样本中，规模最大的为 19 人，规模最小的为 1 人，多数集中在 3-7 人。
笔者认为，在 NMFIs 发展初期，理事会的规模应尽可能的小，这样可以减少运作成本并提高效率，随着机构规模扩大，理事会规模也应相应扩大，具体人数视实际情况而变。
其次，优化理事会成员的构成。Corposol 的教训充分说明理事会作为整体，要求不同理事的专长、经验、经历、背景能够形成互补，从整体上形成强有力的组合。笔者认为，应当遵循均衡、多样的原则，由会员代表大会按照一人一票制选举产生。如内蒙古赤峰昭乌达妇女可持续发展协会中，从人员上看：理事会共 7 名成员，理事长是赤峰妇联主席，而不是难以有时间关注小额信贷业务的政府领导，其他理事则包括中国国际经济技术交流中心的主管官员、社会科学院农村发展研究所研究员、捐赠机构代表、客户代表等（孙同全、潘忠，2013[80]）；从文化程度看，理事会成员文化程度水平较高：包括四名研究生、一名大学生、一名大专生（其中一名文化程度不详）；从性别比例看，男女较平均：包括四名女性理事和三名男性理事。这样，具有较高能力、品行、经验、经历和视角的人员组成的理事会对于机构的可持续发展具有重大作用，这也是赤峰昭乌达妇女发展协会绩效优异的主要原因之一。
6.1.3 完善监事会制度
样本数据显示，由于多数 NMFIs 规模较小，只有部分机构建立了监事会：2010-2012 年样本中有 17 家机构设立监事会，占总样本（41 家）的 41.5%.对于风险很大的 NMFIs,监管起着至关重要的作用，同时，第四章实证结果也显示，监事会可以改善机构财务绩效和社会绩效。因此，笔者认为，NMFIs 作为特殊的法人，在所有权、经营权和受益权分离的情况下，应当设置监事会，并着重注意以下问题。
首先，明确监事会的职能，规范监事的任职资格。由第三章分析得知，监事会作为专职监督机构，基本职能是监督理事和经营者的经营活动，确保理事及经营者正确有效地行使职权。监事会的监督范围广泛，从不同角度可分既包括财务会计监督和经营业务监督，合法（规）性监督和妥当性监督，事前监督、事中监督和事后监督。监事人选首先要有奉献精神并且熟悉 NMFIs 事务，其次要具有行使监督权的专业知识和能力。所以，应该提升监事的专业素质，确保监事的专业监管能力，要求其具备财务、会计、审计、法律等方面的专业知识和工作经验。
其次，强化监事会的独立性和权威性。格莱珉银行和 Corposol 的经验分别从正面和反面说明了监事会独立性和权威性的重要性。独立性作为监事会的重要特质，既要确保人员安排上的独立性，又要确保权力构造上的独立性；权威性重要的是保障监事会的知情权，因此 NMFIs 有必要制定明确、完善的规章制度，包括定期的理事会汇报制度、信息透明制度、财务报表送审制度等。
再次，构建监事会的业绩评估和激励机制。如第三章所得结论，构建业绩评估和激励机制，可以激发监事积极性，提高监管有效性。一般来说，对监事的考核主要是工作业绩的考核，包括工作能力、执行情况、工作态度、执业道德等内容（张满林，2009[75]）。为确保可比性和客观性，每年都要对监事会的考核情况进行总结，并及时公之于众，接受会员的监督。但第三章同样得出结论，不能片面加大对监管者的奖惩力度，否则会使捐赠资金监管存在激励悖论。
6.2 依靠且独立于政府
6.2.1 法律支持上依靠政府
当前政府默许的态度在一定程度上反映了政府对 NMFIs 是承认并肯定的。但是，要让利益相关者中的捐助者、受益者和监管者都充分相信和认可 NMFIs,捐助者愿意将资金交由一个合法且专业的组织运作，受益者相信且乐于接受该组织的安排和帮助，监管者有针对性进行监督和管理，那么，承认 NMFIs 的合法地位势在必行。因此在今后的实践中，亟需出台一部专业的 NMFIs 法律，政府要从法律上承认 NMFIs的合法性，使其在发展中自我合并，自我淘汰。
6.2.2 政策指导上依靠政府
首先，政府应对 NMFIs 的管理，如财务管理、人力资源管理、信息系统建设与管理等作出细节指导，提升机构运作的合法性和公信力，使 NMFIs 明确机构职责和目标，完善治理结构和运行机制（何道峰，2013）[77].其次，政府还应和 NMFIs 积极对话，平衡公共政策的供求。第二章指出，NMFIs 可持续发展的一个主要制约因素即前期资本金少而且不稳定，后续资金不足。因此，政府可以尝试创建资金批发组织来解决 NMFIs 的资金来源问题，通过资金批发使得 NMFIs 取得适当的、及时的贷款资金。如菲律宾的人民金融信贷合作小组（PCFC）、孟加拉国的沙哈雅克基金会（PKSF）等资金批发机构很好地促进了当地小额信贷阵营的发展，一方面为其提供了资金来源，保证了机构的可持续发展，另一方面支持了机构信贷管理系统的改进。
6.2.3 保持独立的财产权
首先要承认捐赠财产的公益性质，避免出现使用者（即 NMFIs）将捐赠财产与自己的财产混为一谈的现象；其次要肯定 NMFIs 对捐赠资金的财产权。虽然捐赠财产具有捐赠性和社会性，但是在具体运用时，NMFIs 必须要对该财产拥有名义上的所有权，即对捐赠财产在法律和捐赠协议的范围内拥有充分的占有权、使用权和支配权。这样的制度安排至少有两个方面的好处：对内，这是对捐赠者的保护和激励，并且有利于经营者产生工作投入的安全感，鼓励经营者积极运用捐赠财产，忠实履行义务；另一方面，NMFIs 拥有充分的所有权，也可以使客户产生安全感和信任感，从而促使 NMFIs 的正常运营与发展。
6.3 加强机构管理制度的建设
6.3.1 完善人力资源机制
正如第二章所述，NMFIs 人员结构的一个显着特点是内部人控制，尤其是政府人员这种特殊的内部人控制人治现象严重，业务运行、决策等高度依赖于一两个关键领导。同时，责、权、利相结合的机制的缺乏导致分工不清、责任不明，奖励和约束机制的不完善又限制了员工的创造性和主观能动性。另外，除了一些财务人员外，大多数 NMFIs 缺乏金融管理、公司战略、运筹学、信息管理方面的专业人才。笔者认为应该从以下几个方面进行改善：首先，提高机构员工的专业素质。完善聘用机制，实现机构经营、管理人员的专业化，不断充实人才队伍，尽量避免亲情招聘和关系招聘造成的人员专业素质低下；其次，提倡培训，提升员工专职化程度。员工之间应该合理分工、明确职责、各行其职、互相监督，并且应建立人才队伍长期规划和员工的职业规划；再次，进一步完善激励机制，加大奖惩力度。激励不仅限于物质激励，还包括精神奖励、培训机会、晋升渠道、社会地位以及良好的归属感等；最后，应不断完善责、权、利制衡机制，使人力、物力、财力资源得到充分、合理、有效地调动与利用，提高经营管理水平。
6.3.2 加强风险控制和成本管理
NMFIs 还要针对有关风险进行防范。除了一般企业面临的市场风险和管理风险等，NMFIs 尤其面临着生存发展的风险、操作风险和坏账风险。从样本数据来看，我国 NMFIs 实现财务可持续的比例占 76%,而这些还仅是规模较大、发展较好的机构；人情贷款和垒大户现象严重；信贷业务审核、业务流程上都有可能存在不专业的成分。笔者认为，可以分别采取以下措施防范这些风险：资金是可持续发展的首要问题，应着力扩宽资金来源的渠道，如上文提到的批发资金等；参照小额贷款公司的相应手续和流程，同时创新担保抵押方式，达到规范化贷款与人性化贷款的平衡；NMFIs发放贷款应坚持“小额、分散”原则。
NMFIs 应该建立起符合其自身特点的会计制度和财务管理体系，聘用专业的会计人员，参照国际上知名的、运营效果良好的 NMFIs,制定财务报表准则和制度，定期完成财务报告并进行财务比率分析，同时保留好原始的会计凭证和其他相关资料，逐步建立规范、恰当的会计制度和内部监管系统，从而更加有效的控制风险，降低成本。
