质量是提升我国综合国力,增加国际经济、技术核心竞争力的核心要素.党的十八大明确提出了"将推动经济发展的立足点转到提高质量和效益上来".《中国制造2025》战略更是明确提出了要"夯实质量发展基础,优化质量发展环境,努力实现制造业质量大幅提升".这些目标的实现,势必需要我们深入考虑促进质量各领域全面发展,在立法、政策、制度以及具体措施方面的顶层设计.出于这一考量,笔者在本文中先选择质量立法独具特色的美国、日本等典型的发达国家,以及巴西、俄罗斯两个新兴经济体的立法与政策规划,对他们的实践进行全面梳理,进而分析这些国家在促进质量发展的方面的经验,并结合我国实际提出开展我国质量发展立法的若干建议.
1 国外质量领域立法现状
1.1 美国
1.1.1 建立不同专业领域的质量监管法律一是针对不同产品领域,制定高度专业化的法律;二是根据单项法律给予专门的政府机构以执法权,不同的部门专业监管某一特定产品领域,如:《消费品安全法》(CPSA)授权消费者安全委员会(CPSC)在消费品方面从准入规则、事故报告、召回等各方面的监管权利;食品领域的FDA也是根据《联邦食品、药品及化妆品法》获得对食品的全过程、全方位监管.
1.1.2 法律给予政府的授权以系统安全为核心纵观美国质量领域的立法,政府介入的领域紧密围绕安全.政府可以采取的措施主要限于三类:一是立足于安全制定市场准入规则;二是实施召回监督等安全预防措施;三是收集和发布事故信息,以用于完善政府措施和给予消费者安全预警.
1.1.3 确立严格责任为主的归责原则美国《侵权法》第二、三次重述及《统一产品责任示范法》的规定确认了美国现行产品责任归责制度,即:以严格责任归责原则为主,疏忽责任归责原则等为辅的规则制度.这种立法设计一方面确保消费者在信息不对称的情况下,如果利益受损,也能在负担较少的举证责任的前提下尽可能多地获得损害赔偿;另一方面,由于在设计缺陷和警示缺陷上,恢复了疏忽责任的做法,如:在认定构成缺陷的设计时,要求原告在起诉制造商有设计缺陷的产品时需出示一种本可以防止伤害的"替代设计",也减少了制造商和销售商遭遇"滥诉"的情况.
1.1.4 政府具有质量信息的收集和应用职责.CPSA明确规定了政府具有采集和应用产品相关的质量信息的职责,包括:开展产品安全信息和研究,设立伤害信息交流中心,收集、调查、分析和传播伤害数据以及与消费品有关的死亡,伤害和疾病的原因和预防信息;建立消费品安全信息数据库,收集来自消费者、地方、州或联邦政府机构、医疗卫生专业人员、儿童保育人员、公共安全机构等产品相关信息等.
1.1.5 以法律形式确立了国家质量奖励制度美国质量奖励制度的一大特色,是以立法形式明确了波多里奇国家质量奖.美国国家质量奖的主管部门是美国商务部,美国标准技术院(NIST)受商务部技术署的授权管理该奖(同时吸收了一些民间私人机构的参与).美国质量协会(ASQ)在NIST的指导下,负责波多里奇国家质量奖的日常管理工作.
1.2 日本
1.2.1 以法律加速产业和技术升级日本在上世纪60年代采取了赶超型的发展战略,配套出台了一系列发展性或调整性的经济对策和法规,通常称为"振兴法",如:《振兴机械工业临时措施法》、《振兴电子工业临时措施法》等.这些促进产业发展的法律,也或多或少地引入了质量领域的要求,从而实现产业发展与质量提升的同步.以1956年6月15日公布的《振兴机械工业临时措施法》为例,它简明扼要地规定了日本通产省有权要求机械工业企业制订和实行"合理化计划",执行政府制订的"企业技术标准",同时也规定政府有义务在资金方面帮助该法所确定的特定企业等内容.
1.2.2 以立法明确政府主导、民间参与的共治格局政府主导主要体现在两个方面,一是在涉及安全的领域,政府实施严格的监管措施,包括建立实施市场准入制度,根据法律对违法或侵权行为进行惩戒,建立缺陷产品召回、重大事故报告等制度预防或避免安全事故的扩散;二是在技术或者说质量发展领域,在法律中明确政府应发挥统筹协调作用,包括针对消费者的一系列教育活动、信息的采集和发布、制定产业发展政策等.民间参与则是体现在日本民间机构在质量领域的高参与度,诸如获得政府认可的消费者团体、开展消费者教育等.
1.2.3 企业是质量事故的责任主体日本质量相关领域立法中的最大特色是重大事故报告制度.根据《消费品安全法》,重大产品事故,制造或进口企业必须在事故得知之日起10天以内向政府报告,后者可根据情节采取媒体发布、企业整改以及相应的刑事和经济制裁.对于非重大产品事故,企业、消费者等任何知情人均可向"产品评价技术基础机构"(NITE)报告,后者与经济产业省共享产品事故报告信息.
1.2.4 强化消费者救济机制一是根据相关法律规定,建立了保护消费者的机构.日本消费者政策委员会(Consumer PolicyCouncil)是消费者政策的制订和审议机构,负责消费者政策相关的重要政策.日本国民生活中心(NCAC)是基于特定法律创立、具有独特地位的独立行政法人,向全国消费者提供信息、进行投诉处理和产品测试等.二是建立了严格的产品责任制度.日本的产品责任归责原则起源于欧美,目前实施的也是与美欧相似的产品责任制度.三是加强消费者的救济能力.近年修订后的《消费者合同法》增加了40多个条款,大多涉及到"有资格的消费者团体"代表处于弱势的单个消费者行使赔偿请求权,同时也以法律对此类团体的资格做出了明确规定.
1.2.5 立法强调人的能力培养一是专业技术人员的培养,提升产业的质量技术人才保障,根据《制造基础技术振兴基本法》,日本将技术研发、研发成果的普及、技术指导、技术人员培训作为提高制造基础技术水平的重要内容,规定了国家应采取必要措施推动生产经营者和大学、高等专业学校及大学公共机构合作.二是加强消费者能力培养,日本制定了一系列法律和政策保障消费者的合法权益,并在社会教育和学校教育中推进消费者教育.《消费者基本法》将国家的责任定位为"尊重消费者的权利,支援消费者的自立,推进消费者政策".《消费者安全法》要求政府必须开展与消费者事务有关的意识宣传、公共关系活动和教育活动等,还要求地方政府设置消费者事务中心,职责包括咨询、调解和教育等.近年发布的《消费者教育促进法》进一步系统地、全面地提出了推进消费者教育的要求和措施.
1.3 俄罗斯等新兴经济体
俄罗斯、巴西等新兴经济体的质量领域相关立法,与发达国家在产品责任、消费者保护等方面高度相似,但也具有以下一些特点.
1.3.1 以消费者为核心的立法体制俄罗斯与巴西的《消费者权益保护法》都是涵盖了产品责任、消费者保护等众多要素在内的综合性法律,该法包含了缺陷的含义、产品质量侵权的责任承担、产品和服务的质量要求等,在一定程度上类似于日本的《消费者安全法》、《消费者合同法》、《产品责任法》的集合,其实质是与产品和服务质量相关的法律权利和义务均围绕消费者的保护进行展开.
1.3.2 立法给予国家机器较大的介入程度与发达国家和地区不同,新兴经济体国家往往在质量领域有专业的主管部门,或者通过法律对质量领域的问题进行统筹.例如:巴西建立了巴西国家计量、标准化和质量系统,系统内设立国家计量、标准化和质量委员会,成员包括工商、环保、劳动1对于整体质量的管理实质上与我国当前的质量监管和促进体系非常类似.
1.3.3 以系统性的规划推动质量的整体发展无论是俄罗斯《国家产品与服务质量政策构想》还是巴西《质量和生产力系列计划》(PBQP),均以促进质量的整体发展为目标,将质量发展与社会经济的整体发展相结合.此外,这些国家的质量规划普遍坚持以市场调节为主、政府干预为辅的原则.一是体现在内容上,各国质量领域规划的核心是促进企业的进步;二是体现在机制安排上,政府的作用着重于制度建设,企业则是各类措施的具体实施主体;三是更关注发挥企业的自身作用,督促企业主动对质量工作进行资金、资源和技术等方面的投入.正如时任巴西总统科洛尔在PBQP时的讲话中说"该计划的运作应当优先由民营部门来推动,这将极大地调动他们的创业经验和必要的财政拨款.这符合国家创新的角色和一贯的态度,因为是经济主体自身在承担着驱动国家工业竞争结构调整的责任".
2 国外立法现状简析
一是政府职责重在系统性安全预防与制度安排.政府的作用是以预防性措施避免系统性安全问题的发生,以及发挥政府协调、企业主体、消费者参与的作用来促进全社会的质量提升.个体性安全问题与个体性质量问题通过民事法律关系进行调整.
二是强化企业责任主体角色.建立了严格责任制度,明确责任主体为企业,并对企业施加巨额赔偿义务,从而确立了巨大的威慑力,同时对企业施加产品事故相关的信息报送义务.
三是坚持市场机制起主导作用.尤其在质量促进领域,政府的作用着重于制度建设,企业则是各类措施的具体实施主体,应当主动对质量工作进行资金、资源和技术等方面的投入.
四是高度重视政府在信息采集与发布中的作用,将采集和发布的义务明确赋予政府或政府授权的机构.同时,法律均要求这些国家建立涵盖面极广的数据采集范围和渠道以及相应的信息化系统.
五是政府具有实施教育、奖励等质量促进措施的义务,包括建立政府质量奖、实施各个层级的消费者和质量教育等.
六是质量立法方式与经济发展程度具有高度关联性.随着经济技术水平的提高,质量立法专业性也逐步增强.同时,以法律促进质量发展也是快速发展时期的有效手段,能够实现产业发展与质量提升的同步.
3 我国质量发展立法的初步考虑
3.1 质量发展立法的范围界定
借鉴国外经验,结合我国实际,笔者认为,建立我国的质量发展所需的支撑法律,应当着眼于通过政府引导和协调的手段,从社会整体利益出发,为避免系统性质量问题,提升综合性质量水平而采取的法律措施.在覆盖范围上,建议可紧密围绕以下领域.
一是立足于国家对整体质量发展活动的掌控,从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控,因此不宜涉及市场主体个体之间的法律关系.
二是基于质量促进的目的而言在于推动质量发展,而非对于基本安全性问题的监管,因此应区别于为确保系统安全性问题而实施行政监管的法律.
三是基于质量促进的效果在于提升全社会全行业的质量水平,而非专用于进行责任的仲裁和法律救济,因此应有别于产品责任划分和归责的法律.
3.2 质量发展立法措施的初步建议
3.2.1 建立质量数据收集、分析和应用制度这是实施质量促进措施的基础.一是明确规定质量基础数据收集的强制要求,同时,在法条中明确负责质量数据采集的政府主管部门及其职责范围,明确对于质量数据库,应有必要的财政支持,并定期更新维护.二是规定质量数据的采集方式,如通过政府、企业、技术机构、学校、社区等,采用网络、书面、访问等形式.三是明确规定质量数据发布和应用,包括质量数据的发布形式,应用范围及保密条款,以法律的形式确保大质量数据的顺利开展.
3.2.2 开展质量知识教育,提升消费者参与质量工作的能力这是实现全社会质量发展的保障.建议一是明确规定由相关政府主管部门负责引导各类社会组织建设质量教育基地、搭建质量教育公共平台.二是明确规定面向企业管理人员、质量从业人员、公众、学生开展具有针对性的质量教育.三是建议明确规定在中小学和高校内开展质量教育,提出整体的教育目标,并要求制定相应的教学大纲,将质量教育纳入各级各类学校的日常教学活动,通过开展全民质量教育,全面提高各类人群质量意识和质量素质.
3.2.3 建立质量奖励制度,激励市场主体提升这是为全社会全行业树立质量标杆,引领整体进步的有效举措.一是建议以法律的形式,明确规定设立国家级、省市级质量奖励,并鼓励地级市设质量奖项.二是鼓励各类组织引入卓越绩效等先进质量管理方法,激励企业改进产品、服务和管理水平,提高企业经营绩效,树立质量标杆,供全社会分享成功经验,促进质量总体水平和竞争力的整体提升.
3.2.4 发挥社会机构作用,形成全社会共同参与的格局一是建议充分发挥第三方技术机构的作用,通过立法明确规定鼓励社会专业机构开展质量领域的研究、应用、评价与服务,积极参与企业的质量技术、管理创新、质量攻关工作,开展群众性质量活动等,从而更有效地利用好质量数据,更好地发挥社会监督作用.二是建议品牌战略的社会化,以消费者满意度、企业经营业绩、企业社会责任履行情况等为导向,确立政府推动、第三方合格评定相结合的品牌发展制度,并在法律中规定了此类品牌的保护.
参考文献
唐杰.《日本机械工业振兴临时措施法》与中国工业的发展[J]. 科学管理研究,1986,(01).
王赟松等.日本消费产品事故信息收集与公开制度[J]. 标准科学,2009,(12).
程虹.宏观质量管理[M].湖北:湖北人民出版社,2009.
