2010 年发布的《中华人民共和国社会保险法》第70 条规定，社会保险经办机构应当定期向社会披露社会保险参保和收支等信息; 第 76 条规定权力机关依法监督社保基金收支、管理和投资管理的职权和具体方式; 在社会监督方面，该法第 80 条规定，各地应成立社会保险监督委员会，成员由用人单位代表、参保人员代表、工会代表和专家等组成，通过提出咨询意见和建议等方式实施社会监督。但从该法规定的监督方式来看，无论是权力机关的监督还是社会公众的监督，都属于事后监督，无法在社保基金预算环节行使监督权。
2013 年 1 月，人力资源与社会保障部发布了《关于开展社会保险基金社会监督试点的意见》。该《意见》虽然没有要求在社保基金预算环节引入公众参与程序，但明确提出应“把公众参与、专家论证作为社会保险重大决策的必经程序”，充分表明公众参与这种民主决策方式在社会保险领域可以发挥重要的作用。
2014 年我国社保基金预算的相关内容写进政府预算报告被誉为一大亮点，但从报告的内容来看，将社保基金纳入政府预算，其目的仅仅在于向全国人大报告政府用于补贴社保基金的公共支出规模以及评判其是否合理的相关数据，而没有将社保基金预算纳入政府预算并且接受权力机关的监督。目前已有学者明确提出社保基金不同于财政资金，社保基金预算不应纳入政府预算，不应提交权力机关审批［1］。如何有效强化社保基金预算的外部监督，保障社保基金收支规范并且不被挪用挤占，需要在政府预算审批程序之外寻找对策，而社保基金预算比较适合作为公众参与预算的改革试点。本文拟对公众参与社保基金预算的理论基础、现实条件和具体方式进行探讨，旨在推动公众参与程序的确立。
一、公众参与社保基金预算之法理分析
按照我国社会保险法的规定，社保基金主要来源于企事业单位和个人的缴费及其收益，政府财政资金只用于补贴支出的不足。由于社会保险参保人数众多，涉及面非常广泛，是社会稳定和谐的基石。社保基金监管一直是理论界研究的重点问题之一。2006年上海社保基金案使社保基金监管问题再度成为研究热点。在这次大讨论中，“社保基金权属不清、所有权主体长期缺位被认为是导致监管不力的主要原因，社保基金法律性质和权属问题也被定位为理论研究的逻辑起点”［2］，学者们认为社保基金的性质关涉社保基金管理模式的选择、参保人是否对社保基金享有私权、能否以所有权或共有权为基础参与社保基金的运营和监督管理等若干重要问题。有学者提出，研究社保基金的性质非常重要，既是维护参保人权益的理论基础，也是做好社保基金预算和管理工作的重要前提［3］。
社保基金的权属与性质实质上是一个问题的两个方面。梳理已有的研究成果，理论界多以我国社保基金的筹集与支出为观察视角，并形成了以下三种较有代表性的观点: ( 1) “社保基金是依照法律、行政法规的规定，以单位和个人缴费等方式筹集，政府给予适当补助，独立于财政性资金以及其他组织或者个人财产，专项用于社会保险待遇以及相关事项的资金。
它是公共资金而不是财政资金，应独立于财政资金并专户管理。”［3］( 2) “社保基金是一种现收现付的形式，即用现在工作的工人所创造的财富，支付已退休工人的养老金费用，具有再分配的功能的特征，由于用于社会财富的再分配，所以个人就丧失了对这部分基金的所有权，而全部集中到国家手中。”［4］“社会保险基金属于财政资金范畴，应按照财政资金的管理要求进行管理。”［5］( 3) “社保基金本质上是归属社会全体劳动者的，因而其所有权无疑可以被认为是社会全体劳动者的所有权集合，即劳动者的俱乐部所有权。”［6］其中，“社会统筹基金属于所有参加社会保险的在职职工及符合保险金领取条件的在职、退休职工共同共有的半财政性质的基金，个人账户基金的所有权属于参加社会保险的个人所有”［2］。上述观点均有一定的道理，但无论是将社保基金定位为财政资金、公共资金还是参保人的共有资金，都很难与我国社会保险所有险种的运行规则相契合。
目前我国社会保险有5 个险种，不同种类社保基金的筹集与支付方式不尽相同，要想构建以所有权为基础、并能适用于不同险种、以所有人权益保护理论为基础的监督管理制度，确有困难，况且随着经济、社会的发展，我国的社会保险体制也将处于不断完善的动态发展过程中。社会保险体制的变迁势必会对社保基金的筹集和支付方式产生实质性的影响。例如，如果在社会保险领域变费为税，那么，按照现有的研究范式，社会保险费改税必然会触及社保基金性质和权属定位，以所有权为基础设定的监督权和管理权也将因此而动摇。这种可能性也许是学者们始料未及的。
事实上，试图将参保人享有的监督权和参与权维系在所有权之上本身就是一种狭隘的观点。受计划经济的影响，我国主流观点习惯上将劳动关系作为社会保险关系的基础，这种观点在一定程度上妨碍了社会保险的“社会化”。其实，社会保险是为了满足社会公众未来生活基本保障需求的一种制度安排，是在市场经济和民主政治背景下政府应该提供的一种公共服务。虽然有学者提出，在我国养老保险和医疗保险统筹账户与个人账户分帐管理的制度框架下，“依据个人账户资金、企业年金可以继承的制度安排，可以得出参保人对个人账户资金和企业年金享有所有权的结论”［7］，但在统筹账户以及工伤保险、失业保险和生育保险中却无法得出类似的结论。因此，以所有权为基础构建参保人权利保障的理论和机制存在一定的局限性。在公司治理领域，随着对传统股东至上主义的反思，股东被认为是公司唯一的最有效监管者的观点也受到质疑。随着利益相关者共同治理理论的兴起，所有权将不再是参与治理与监督的唯一依据，按照这样的思路，参保人的监督和参与权也完全可以在所有权之外另辟蹊径。
社会保险是一种公共服务，“实现社会公平是社会保险制度的首要社会功能与核心价值关怀”［8］，“社会保险制度的出发点与归宿点都天然地表现出对社会公平的追求”［9］。因此，保障参保人权益的核心也在于保障其在社会保险领域的公平。在所有类型的社会保险中，参保人既是纳税人( 或者负税人) ，也是社会保险关系中的受益人，且参保人的这种双重身份不会受社会保险制度改革的影响。以公平价值为目标，围绕此双重身份构建参保人权益保护理论和制度，不仅具有普适性，而且具有稳定性。
首先，参保人作为社会保险关系中的受益人，对社会保险金享有期待权，是社保基金的利益相关者。虽然对于参保人而言，其期待利益的标准和实现条件既有法律的明确规定，也有财政资金作为最后担保，在理论上不存在任何风险，但在实践中，由于地方政府财力不充足或者因社保基金被挤占挪用而降低保障标准的事实并不鲜见。随着参保人范围的不断扩大，我国社保基金收入规模增长较快，2013 年我国社会保险基金总收入已达到 35994 亿元［10］，由于委托代理关系中代理人存在着作出逆向选择的可能性，因此，社保基金收入越高，蕴含的社会风险越大。正因为如此，学者们对于巨额社保基金监管问题的思考一直没有停止过。2006 年上海社保基金案不仅引发了关于社保基金监管的大讨论，而且引发了一场审计风暴。随后，多起社保基金违规大案接踵而至，社保基金安全问题再度成为社会关注的焦点。为了加强对社保基金运营的监管，确有必要参照利益相关者共同治理理论，赋予参保人参与社保基金预算的权利。
“所有的改革，无论是国企改革，还是社会保障体制改革，都应该让所有的利益相关者参与，既参与改革的设计，也参与改革的评估，让他们享有平等的参与权、表达权、讨论权，乃至投票权。参与的过程就是信息披露的过程，也是利益表达的过程。”［11］通过参与，可以强化参保人对社保基金运营的监督，维护参保人的合法权益，也有利于提高社保基金运营的透明度和安全性。
其次，参保人作为纳税人，对财政资金投入社会保险的规模是否适当应享有知情权、话语权和监督权。按照公共财政理论的要求，政府提供公共服务的所有支出都应通过政府的公共预算来统一安排资金，并向社会公布，接受社会监督，对社会保险的财政投入也不能例外。一方面财政投入应维持社会保险所提供的保障水平与经济发展水平相当，使社会公众都有机会分享经济发展的成果，另一方面财政投入也不能无限度地弥补社保基金管理不当所产生的资金缺口，影响其他公共服务的质量。在预算公开的基础上建立规范的公众参与机制，不仅可以推动地方治理的民主化，加强对政府财政的监控，而且可以促进财政资源及公共服务分配的公平。目前，我国社会保险主要以县市级为统筹区域，公众尤其是社会保险统筹区域内的人群，虽然在相关专业知识上有所缺乏，却非常了解本地的经济发展水平和消费水平，他们对社会保险保障水平的评价是直接的、自觉的、敏感的。社保基金预算是反映各项社保基金收支的年度计划，能够全面涵盖社保基金的各项收入和支出项目，参与社保基金预算不仅是参保人实现知情权、表达话语权和行使监督权的最佳途径，而且公众参与在一定程度上有助于社保基金的规范管理，提高社保基金运行的公信力，促进社会和谐。
二、公众参与社保基金预算之现实条件
“权利的本质与意义不在于法律文本上的客观宣告，而在于权利的主观行使与实现。权利理论的重点应当关注权利的运行实践与实现的机制，关注权利的价值与目的。”［12］要在立法上确认公民参与预算的权利，还必须考察是否具备实现该权利的现实条件。笔者认为，我国现阶段已经具备了公众参与社保基金预算的条件。
1. 公众主体意识日益觉醒。改革开放以来，随着市场经济的成熟和依法治国的推进，平等、自治和法治等理念逐步渗入公众的社会生活，并开始唤醒公众的主体意识。在信息技术飞速发展的时代，公众不仅拥有了关注政治生活和社会生活的便捷通道，而且也拥有了表达话语权的各种平台。事实表明，公众参与开始导入我国社会治理实践，成为政府决策的重要环节之一。如在立法领域，开门立法已成为一种常态，曾公开向社会公众征求意见的法律已有10 多部，公众参与的积极性大大超出了立法机关的预期。
2006 年，湖南省常宁市财政局超预算购买公务用车，被常宁市农民蒋石林告上了法庭［13］，标志着公民主体意识在公共财政领域已经觉醒。在预算领域，2005 年浙江省温岭市新河镇将民主恳谈引入乡镇预算决策过程、在预算程序中增加民意表达机制，首开公众参与预算的先河，多起公众申请预算信息公开的案例更是生动地表达了公众对参与预算的诉求①，政府部门也开始积极回应公众的诉求②。
2010 年温家宝同志在政府工作报告中提出要推行预算公开，2010 年 3 －4 月，相继有 35 个部委在门户网站上公布了 2010 年部门预算，2011 年 3 －5 月，有88 家部委在网上公开了2011 年部门预算;2012 年4 月 23 日开始，98 个中央部委中的 92 个在一周之内相继公开预算，且内容较之前详细; 2013 年 4 月 18 －19 日，除涉及国务院机构改革之外的 82 个部委的预算整齐亮相，一并公开了“三公经费”支出，部分媒体结合各部委的职能撰文评析其经费支出，引起了全社会的热议。可以说，经过几年的推动，目前中央部委公开预算已被全社会视为理所当然，地方政府也意识到公开预算是一种责任，2014 年修订的《预算法》明确要求政府预算必须公开，预算公开已成为政府的法定责任，而越来越多的公众已经开始关注预算公开的程度与质量了。这说明公众参与预算的主观条件已渐趋成熟。
2. 网络民意备受关注。一方面，公民知情权和话语权的扩张必然导致民意扩张，另一方面，民主政治离不开公民的政治参与。这两个方面交汇在一起，极大地彰显了民意对社会治理和权力运行的影响力。网络民意不仅释放了公民对权利的正当表达，而且已经成为一种不可忽视的社会控制力量，近几年发生的陕西“周老虎事件”、深圳“林嘉祥事件”、重庆“出租车罢运事件”、南京“天价烟事件”、云南“躲猫猫事件”、佛山“小悦悦事件”、红会“郭美美事件”、河北“毒胶囊事件”、陕西“表哥杨达才事件”、北京“李天一事件”以及诸多不雅视频照片事件等等，都在网络民意的关注下演变成公共事件，彰显了网络时代民意的巨大力量。2008 年中国青年报的调查就显示，67． 1% 的公众认为互联网已经成为官方了解民生、体察民意的重要途径，71．9%的公众认为越来越多的官员上网收集民意意味着政府开始重视网络民意［14］，网络表达已经成为中国式民主建设的新通道。
2008 年 6 月 20 日，胡锦涛同志通过人民网与网友在线交流，指出互联网是了解民情和汇聚民智的重要的渠道。随后，各地党政机关纷纷以此为契机，探索自媒体时代掌握舆情的新途径和新通道。2009 年2 月 28 日温家宝同志也通过人民网与网民在线交流，问政于民。2010 年1 月，时任湖南省省长周强在政府工作报告中首次将“网络民意”与“院士专家”、“咨询机构”、“社会听证”并列，认为网络民意是推进政府民主决策的重要影响力量［15］。2010 年被称为“中国微博元年”，在许多社会热点问题上，全国网民都通过微博参与其中。当前，政府和官员开微博已经成为一种趋势①，越来越多的政府部门和官员将微博作为一种与群众沟通的新平台。据报道，早在 2012 年初，北京市八成政府部门就开通了官方微博，在“北京微博发布厅”中，无论是政务机构微博还是发言人微博，粉丝活跃度普遍较高，近三成官方微博粉丝活跃度超过50%［16］。
毋庸置疑，日新月异的网络技术正在塑造信息传播无时空障碍的传奇，以电脑、手机为终端的沟通媒介使公众开放快捷的同步表达成为现实。网络的发展不仅是一场信息革命，而且是政治民主必然要经历的发展进程。随着网络民意的社会影响力不断扩张，可以预测，公众对社保基金预算的参与热情将得到空前的释放，网络将成为公众参与社保基金预算的主要媒介。
三、公众参与社保基金预算之方式
为了实现公众参与预算的民主价值与监督功能，公众参与应贯穿于社保基金预算程序的所有环节。目前，我国社保基金预算的统筹级次以县市级为主，公众参与的范围与统筹级次应是对应的。基于公众参与的区域性特点，公众可以通过以下几种方式参与社保基金预算程序。
1. 通过政府网站等媒介对预算草案发表意见。伴随着信息技术的发展和我国电子政务的推广，目前我国各级政府网站建设已基本完成，各级政府及其部门网站建设立足于政府信息公开、在线服务和公众参与三大功能，为公众提供及时、便捷、高效的信息服务平台，不仅充分彰显了服务型政府的理念，而且为社会公众参政议政创造了条件。因此，借助地方政府网站公布社保基金预算草案，同时提供在线交流平台，并通过电视、报纸等媒体广泛宣传说明，鼓励公众积极参与、在规定的期限内对预算草案提出意见并说明理由，可以成为公众广泛参与且成本较低的一种有效方式。公众既能通过网络留言以匿名或实名形式发表意见，也能以书面形式向预算编制机构即社保保险经办机构表达建议和意见; 然后，由社保保险经办机构或其委托的第三方机构对公众的意见进行整理、分类，作为修改、审议预算草案的参考。当然，社保保险经办机构还应将整理、分类的意见及被采纳的情况通过网站向公众反馈，必要的时候还可以通过网络与公众在线交流，或者邀请部分公众代表座谈。在立法领域已经积累了很多广泛征求公众意见的经验，在预算程序中可以借鉴。2007 年底，河南省焦作市首次将60 个公共项目放在网上让公众投票，并根据最终得票选出前10 项列入政府预算［17］，已经迈出了公众参与财政决策的第一步，这也说明公众通过网络参与预算具有可行性。
2. 通过听证程序参与预算编制、调整的讨论。由于我国政府预算非常复杂，且专业性极强，所以在我国预算领域引入听证程序并不多见，但这并不意味着听证程序在预算领域没有存在的价值，少数地方已经有了较成功的尝试。例如，2003 年初重庆市财政局制定了《重庆市财政局预算追加听证会暂行制度》，用于规范追加预算指标的审议和确定程序;2004年6 月24 日，重庆市铜梁县举行全国首次县级财政支出公开听证，将2 万元以上的追加预算通过公开听证程序来集体决定［18］; 2004 年 3 月 23 日，焦作市财政局召开了首次部门预算听证会，对市水利局、卫生局、司法局和焦作大学四家即将提交审议的部门预算举行了内部听证和社会听证［19］。此后，焦作市财政局又多次就预算草案和财政投资项目举行听证会，2008 年还出台了《焦作市财政预算社会听证管理办法》，将财政预算社会听证工作制度化，堪称让公众参与预算的先行者。
目前，财政部科研所与焦作市财政局共建的财政科研焦作基地已经成立，焦作市公共财政改革的模式和经验将在全国推广。各地区可以以此为契机，在社保基金预算领域率先引入听证程序，为公众参与创造条件。社保保险经办机构可以综合考虑公众发表的意见和建议、专业知识、所代表的利益群体等因素选取公众代表参加预算听证会，参与预算草案的讨论，并允许公众报名旁听，甚至可以将听证会通过网络直播，让更多的公众了解社保基金预算听证的情况，使预算信息更加公开透明，便于公众参与预算监督。
3. 参考预算审计报告和决算对预算绩效予以评价。虽然早在2003 年我国就提出要建立预算绩效评价体系，且随后在理论研究、制度建设、机构设置和评价试点等方面都进行了有益的尝试，但由于工作基础不同，各地预算绩效评价工作进展很不平衡。总体而言，我国预算绩效评价工作尚处于起步阶段，公众参与预算绩效评价也在探索之中。2005 年财政部出台的《中央部门预算支出绩效考评管理办法》就规定了公众评价法，2009 年 6 月财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》则将公众参与定位为公众评判法，且拓展了公众参与的范围，不再将公众参与限制在支出效果无法量化评价的领域，表明公众全面参与预算绩效评价已经具备了制度基础。
公众可以在预算审计报告和决算公开的基础上，通过参与网络投票、填写问卷调查、书面发表意见等方式，结合自身对社会保险服务的体验和感受综合评价社保基金的支出效益。城外经验中，德国农村养老保障实行自治管理，投保者不仅对政策十分了解，还对政策的制定和实施有表决权，投保者的利益诉求能够得到很好的表达，这一点值得我们国家借鉴［20］。
公众对社会保险覆盖范围是否公平、保障水平是否与本地区经济发展水平相适应以及服务质量是否令人满意等问题的感受最直观，公众对社会保障水平的提高也一直充满期待，通过吸纳部分社会公众参与社会保险预算绩效评价工作，借助参与者的信息分享来促进和稳固公众对政府的信任，有利于推动社会保险事业的发展与和谐社会的构建。
参考文献:
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［2］ 程晓燕． 私权视角下的社保基金监管［J］． 当代法学，2008( 3) ．
［3］ 郑功成． 社保基金的性质要有明确说法［N］． 中国改革报，2009 －01 － 16．
［4］ 俞金红． 浅析入世背景下我国养老基金个人账户的运营［J］． 江苏统计，2002( 2) ．
