2014 年 12 月 15 日，网友 b0679 发出主题帖 ：“货物招标最高限价的困惑”引起大家热议。
一、主题帖
货物最高限价的根据 ：业主货物标的价格，通常是通过市场调研得来的，每年年初编制并经业主多个部门审批后以计划价形式下达。该计划价是刚性的、不可突破的 , 但不一定是准确的，原因是 ：调研与采购的时间距离太远，这期间技术要求、材料价格、通货膨胀等因素导致市场变化太大。
问题是，在实际案例中，按《招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十七条规定，最高限价应在招标文件中明确，则会产生两种结果 ：要么无人应标，导致招标失败，要么都贴着最高限价报价，把投标人之间实力的竞争变成了与最高限价贴近程度的竞争，也不能获得真实的竞争结果。
改进措施 ：货物招标能否把最高限价的公布时间放在截标时间之后、开标之前？这样能使投标人进行真正的实力竞争，不知这样做是否违规呢？
二、网友跟帖（略作修改）
2 楼 gcjlzyq ：《实施条例》第二十七条 [ 标底编制 ] ：“……招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价”。条例明确规定最高限价应在招标文件中明确，也即是随招标文件一起公开，不能自己随意确定时间。
6 楼 laochan ：在老朽看来，预算和最高限价都是招标人的核心商业机密，怎么可以公布呢？公布预算和最高限价是愚蠢的行为，严重损害了招标的灵魂——竞争。
7 楼（楼主）b0679 ：法规规定在招标文件中公布最高限价，……这种做法对国内货物招标和国际机电产品招标是很不适用的。工程招标的最高限价一般是根据设计图纸、施工方案、施工图、工程量清单、人工成本等因素经计算并考虑当地实际情况确定的，基本有谱。而货物的价格尤其是机电产品的价格由于工艺方案的不同、技术复杂程度不同、材料的不同、选用品牌的不同、国内国际元器件配套件的不同、工厂规模的不同、企业国有和民营性质的不同、欧美和亚洲地域的不同、时间的不同等，是很难计算出来的，即使勉强能算出来也没有代表性、没有适用性、没有什么参考价值。在这样的情况下，业主一方面要保证计划不突破，另一方面又要使招标有竞争性并获得性价比高的设备，若采用公布最高限价的办法，显然是适得其反的。本来在没有《实施条例》第二十七条规定时，我们都是在投标时间截止后、开标之前公布的，效果非常好，到了现在结果却一塌糊涂，招标连连失败，业主不满意，招标代理机构不满意但又不能违法。何时能够修改一下这第二十七条或者把工程招标和货物招标区别一下呢？实际上我们招过的工程标，投标人也都是贴着拦标价报的。
9 楼 gzztitc ：80 年代末，世界银行采购专家钱目根给我们讲课的时候，婉转地说了“不应该公布最高限价”的做法。大意是 ：你要用 100 元购买自行车，你能够告诉对方，我最多出 100 元吗？那，怎么划价呢 ？……10 楼 danzima ：无论是工程、货物，还是服务，可以有采购控制价，但不宜公开发布。理由如下：1. 形成有价值、科学合理的采购控制价，对人员技术和经济水平的要求很高。即使是施工项目，也局限在使用大综材料为主的施工项目。安装、装饰类的施工项目，做出有价值、科学合理的采购控制价也是很难的。2. 公开发布采购控制价，容易诱发“围标”、“陪标”。3. 公开发布采购控制价，可能损害招标人经济利益。4. 公开发布采购控制价，一般会采用最低价中标，以现在“坐台专家”的技术修养、3 个小时内的评审时间，导致“劣质低价”中标，这也是一种破窗效应，长此以往，不合理的采购理论，将导致社会主体的创新能力缺失。当下管理制度下的最低价中标，将阻碍生产力发展。
11 楼（楼主）b0679 ：业主公布最高限价的初衷就是给不可预测情况留有后退的余地 ；如果不公布这个价格，当所有投标人都没有被否决、也能对中标候选人排序 ；但是排序第一的候选人的价格超出了业主的计划价，使得业主无法签约时，业主以什么理由拒绝本次招标的结果呢？
14 楼（楼主）do679 ：招标遵循公开、公正、公平原则是为了鼓励竞争，但是这个最高限价法规要求一定在招标文件中公布，实际上把竞争异化为“竞猜”了。如果货物招标允许在投标截止时间后、开标之前公布这个最高限价，问题就解决了。
15 楼 rongnianwang ：公布招标控制价的做法实际上是限制竞争的做法。如果投标人的报价都高于招标人的预算，招标人首先应该申请增加预算，如果不能批准调概，就应该宣布本次招标无效，修改招标文件要求重新招标。用公布招标控制价来限制投标人，实际上限制了投标人的自由竞争。如果大家都合理地高于招标控制价，说明招标控制价制定得不合理，修改的应该是招标控制价，而不是让投标人修改。由于我国招投标的诚信程度较低，所以才公布招标控制价，实属没有办法的下策。为此，我国的《建设工程工程量清单计价规范》也对此进行了限制，即 ：当招标文件公布控制价后 5 天内，投标人有权利就投标控制价的合理性进行投诉，如果经政府造价管理部门的调查，认为控制价超过合理价位若干百分比以上的，招标人应当做合理的纠正。但是，认定招标控制价的合理性也非易事，要有确实的造价或市场的根据。何其难！所以不如不规定这样的限价。
16 楼 danzima ：国际招标文件部分内容中隐含赋予了招标人拒绝这种超过招标人真实预期价格的投标的权利。即 ：合同不能强买，当然也不能强卖！招标人真实预期价格为 1000 万，所有投标人的投标价格都超过 1000 万，虽然这个真实预期价格没有公布，本人认为国际招标文件赋予了招标人拒绝这种超过招标人真实预期价格的投标的权利，并给出了解决办法。只要招标人不是恶意的，投标不是恶意的，就没必要公布最高限价。只要招标人不是恶意的，投标人就不敢恶意投标。
19 楼 bob1511 ：其实就是最低价无法推行。如果被围标了，公布不公布意义不大。采用最低价，只要是有竞争，价格怎么也不会贴着拦标价（即如果行业、地区被几家垄断，形成价格联盟，怎么招标也都会）。低价中标最大的问题还是低价中，质量无法保证。因此，要推行最低价中标，就需要对合同履行严抓起来，对违约进行严惩。培养理性投标人，强化履行合同的重要性.
21 楼 jerryhh ：……每一项政府招标都是有预算的，超过政府预算的不能执行，遇到的问题是所有投标人的报价均超出预算，只能废标重来。对公开控制价引发的不良后果，也很担忧。我觉得可以区别对待，对于竞争性强的项目，根据预算公布控制价，防止超出预算的同时，围标可能性小。对于竞争性不激烈或者垄断性强一些的项目，预算保密，不设控制价，防止出现贴着预算的情况。
23 楼 jerryhh ：某大学招标办公室采购，老师买的设备预算是从供应商那里获取的，然后上报学校审批通过。这样，如果不公布预算，前期接触的供应商就会获得先机，对老师购买设备的品牌档次更了解 ；那些看到招标公告再来报名的厂家因为不知道预算，仅根据招标文件技术指标来推测投标产品的档次、价位，很容易造成报价太高或者太低。该大学招标办公室不知道有什么好的解决办法，所以准备公布预算。
24 楼 liuhu6782 ：……工程招标的最高限价必须在招标文件中公布，投标报价超限价必须否决其投标，货物采购的预算不应在开标前公布，超预算不一定会被否决投标，这正是工程招标与货物采购区别之一，这是由两种招标标的的特点决定的。工程通常有图纸、有清单，套定额，社会平均成本相对好测算，根据社会平均成本制定出预算，根据预算形成招标人能接受的最高限价，而公布最高限价可以有效地防止畸高畸低的有效报价（早期是用最接近标底的报价得高分来杜绝畸高畸低报价，后因标底腐败等原因取消了）。畸高报价导致招标人损失，畸低报价不能保证工程质量、安全、环境保护等措施到位。
28 楼（楼主）bo679 ：该问题是否涉及 2014 年 3月 15 日生效的《消费者权益保护法》呢？其中第九条“：消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。消费者在自主选择商品或者服务时，有权进行比较、鉴别和挑选”。同时，2007 版国际招标文件范本第一册，也有符合消费者权益保护的这一条 ：第 32.1 条“在特殊情况下，招标机构和招标人保留在授标之前拒绝任何投标以及宣布招标程序无效或拒绝所有投标的权力”。以上两条个人理解就是不能强买强卖。招标人为了保护核心商业机密“设置最高限价”，而不公布这个价格，且在招标过程的所有活动都是合法合规正常操作的前提下，排序第一的候选人的价格超出了业主刚性的、不能有一分钱突破的计划价，使得业主无法签约时，招标人可否以上述两条理由拒绝本次招标的结果呢？也就是是否可以把“消费者（招标人）享有自主选择商品或者服务的权利（自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务）”写入招标文件中，以达到国际招标文件范本第一册第 32.1 条的目的呢？（注 ：本案例想解决的是如何拒绝招标结果的问题，不是围标串标问题，也不是如何确定评标方法的问题。）与工程项目不同，由于商品经济的发育成熟，各商家销售的产品个别成本差异很大，无法测算出社会平均成本，而货物验收相比工程简单易行，对预算保密，能促使供应商客观地报出自己有竞争力的个别成本，而公布预算反倒会误导供应商的报价。
三、版主思考
本主题帖讨论的问题看似简单，其实涉及到招标过程中的很多问题 ：
1. 标底与最高限价的定义及适用范围。
2. 货物招标需考虑工艺方案、技术复杂程度、材质、品牌、元器件配套件等条件，其最高限价的编制依据怎样保证其准确性？
3.《实施条例》第二十七条是否适用于货物招标，如果不适合需不需要作修改？
4. 可否在开标时公布最高限价，还是必须与招标文件同时发出？
5. 设置最高限价是否有悖于《消费者权益保护法》的自主选择原则？
6. 是否可以保留招标人在授标之前拒绝任何投标以及宣布招标程序无效或拒绝所有投标的权力，直接否决高于预算价的投标？
7. 货物招标限定最高限价有无必要？
8. 最高限价到底在招标活动中能起到什么作用？
希望招标界同仁能认真思考并给出自己的答案。
本人根据以往招标的经验思考的结果是 ：
1.《政府采购法》第三十六条应予废标的情形第（三）款为 ：“投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的”；看似规定的是投标人报价超预算，其实质是给预算不精确的政府采购项目设置了一道坎，即预算要准确。实际采购活动中，经充分竞争并排除串通投标后，投标报价还是“均”超预算的，应该认定为预算不准确而修改预算，而不是没有认真调研就提前公布预算。由于怕废标而提前公布预算并不科学，说到底是一种因噎废食的做法。
2. 如若依照楼主和网友建议的方法，在开标时公布，或法律法规规定在货物招标中不适宜使用最高限价，还要等法律法规的修改。在没有法规支持的当下，倒不如认真做好标底，以标底为参考。开标时公布最高限价的方法其实相当于标底使用的一种形式。
3. 说到国际招标，2014 版的范本第 32.1 款已经作了修改，将“招标机构和招标人保留在授标之前拒绝任何投标以及宣布招标程序无效或拒绝所有投标的权力”一句修改了，只保留了采购计划发生重大变更等不可抗力原因，可以经报审后重新招标的权利，并在第 2 款做出评标委员会对所有投标都不符合招标文件的否决规定。2014 年版范本中“投标文件格式”的《投标书》中第 7 条规定 ：“投标人同意提供贵方可能要求的与其投标有关的一切数据或资料。投标人完全理解贵方不一定接受最低价的投标或收到的任何投标”，还依稀保留了 05、07 版第 32.1 款的一丝原貌，可是依据这条就否决所有高出预算的投标还是有些牵强。至于《消费者权益保护法》中的“自主”决定购买，可以在资格预审、编制招标文件等其他环节中体现，在这个问题上还是要遵守特殊法的规定。
四、结语
编制标底极有必要，其在评标时的参考作用不可小觑。设定最高限价确实没有必要，它既不能遏制串通投标，编制的依据又不牢靠（尤其是货物和服务项目），还限制了充分的竞争，在招标投标活动中弊大于利，不值得推广使用。而在正常的竞争条件下，投标人报价全部高于预算，一般应该从预算的准确性来考虑并分析。经过充分的竞争，排除串通投标，全部投标报价高于预算，说到底是招标人的原因。防止投标报价“均”超预算，招标人做好预算是前提，设定最高限价不是万能药。
