一、案例回顾
某省级政府部门采购一批 2013 年度办公装备项目(以下简称"本项目"), 采用委托招标的组织形式、公开招标的采购方式以及电子招标投标的交易方式.2014 年 3 月 28 日,采购人在中国政府采购网、省政府采购网、省公共资源交易网上以"×× 招标代理公司关于 ×× 局 2013 年度办公装备采购项目(采购编号 :××)电子化政府采购公开招标公告"为主题进行公布,其招标文件发售期为 2014 年 3 月 31 日至 4 月 20 日,投标截止时间为 2014 年 4 月 21 日上午 9 时 30 分.公告上写明了采购的内容包括省本级及其垂直管理的各地市机构统一配备的钢制文件柜和特种器械安防柜各一批,其中文件柜共 6 个品种 1826 套,×× 特种器械安防柜共 2 个品种 47 套.
供应商投标的资格条件包括 :(1) 在中华人民共和国境内合法注册的独立企业法人,独立于采购人和采购代理机构,具有从事本项目所投产品的经营范围,有能力提供本次政府采购的货物和服务,所投产品制造商工商注册资本在 2000 万元人民币(含 2000 万元)以上 ;(2)有近一年(2013 年 3 月至 2014 年 2 月)连续依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录 ;(3)参加政府采购活动前三年(2011年3月至2014年2月)内,在经营活动中没有重大违法记录.
供应商投标的其他条件包括 :(1)本项目采用电子招标投标交易方式,投标人必须是在省公共资源交易中心网站注册并办理 CA 证书的投标人 ;(2)投标人如非制造商的,需提供所投产品制造商针对本次政府采购项目中相关产品的合法有效授权委托函 ;(3)供应商所提供的文件柜须通过国家办公用品设备质量监督检验中心的合格检测 ;(4)供应商所提供的 ×× 特种器械安防柜制造商须为 ×× 部装备目录企业,××特种器械安防柜须按 2013 年国家新标准通过 ×× 部×× 产品质量检测中心检验,并取得国家 3C 强制认证证书.
招标文件发售期间,共有 9 家供应商通过电子招标投标交易平台购买了招标文件.2014 年 4 月 21 日 9时 30 分,本项目如期在省公共资源交易中心举行开标,共有甲、乙、丙、丁、戊 5 家供应商通过交易平台在投标截止时间前上传了投标文件,都派出了经授权的代表参加电子开标并现场递交了 CA 数字证书,投标文件均有效.
随即开始进行评标,按照该省财政厅的相关规定,评审委员会由在该省综合评标专家库中随机抽取的 5名专家组成,评标按评标准备、初步评审(资格审查)、符合性检查、澄清有关问题、详细评审(商务评分、技术评分、价格评分)、以及推荐中标供应商 6 个阶段进行.代理机构按一般规程向评委发放了招标文件和投标人提交的证明材料原件,在熟悉文件、核对原件的过程中,评委发现了几个问题 :
(1)投标人甲公司的投标函未按招标文件格式要求进行签字,仅仅盖了公章.
(2)投标人乙提供的缴纳税收和社会保障资金的证明材料仅有 7 个月,不足 12 个月.
(3)丙公司和丁公司提供的 ×× 特种器械安防柜的质量检验报告分别为 2011、2012 年 ×× 部 ×× 产品质量检测中心按原标准签发的检验报告.投标人戊公司按要求在投标文件中提供了 ×× 特种器械安防柜的质量检验报告和国家 3C 强制认证证书的扫描件,但未提供原件.
对于这些问题,评审委员会要求乙、丙、丁、戊4 个公司予以澄清.乙公司经授权的代表的解释是公司工商注册时间为 2013 年 5 月底,2013 年 8 月开始纳税和缴纳社保,有营业执照和组织机构代码证(登记时间为 2013 年 6 月)、税务登记证(登记时间为 2013 年6 月)原件为证.丙、丁公司经授权的代表都承认公司生产的 ×× 特种器械安防柜至今没有获得 2013 年新标准的检测合格认定,都正在申报中,原因是新标准刚出台不久.戊公司经授权的代表的解释是检测报告的原件份数不多,公司正在外省办理年度入围备案手续,检测报告绝对是真实的.丁公司还提供了 ×× 部×× 产品质量检测中心检验的查询网址,称只要输入编号就可查询该报告的真伪.
本项目共有 5 家投标人参与投标,投标文件均出现了问题,招标人、招标代理机构和评审委员会都意识到可能面临"废标",从一般的经验来判断,这是大家都不愿看到的.但是,评审委员会成员也深深知道一切应当以招标文件要求为准,只是"否决投标"需要更加慎重地对待.
对于甲公司投标文件存在的问题,招标文件规定符合性检查环节的否决投标的条款之一为 :"投标文件未按招标文件要求进行盖章并签署的",评审委员会认为",盖章并签署"是并列关系,是否决投标的双重条件,只有投标人既没有签字也没有盖章的情况下才应当作否决投标处理,因此甲公司的符合性检查予以通过.
对于乙公司招标文件存在的问题,初步评审(资格审查)环节的强制性条件之一是:提供近一年(2013年 3 月至 2014 年 2 月)连续缴纳税收和社会保障资金的证明材料.从字面上来理解,提供连续 12 个月的证明材料是必备条件,否则作无效标处理.但是,评审委员会认为,对于成立时间不足一年的公司,不可能违反常理地提供 12 个月的上述证明材料,应当对其资格审查予以通过.
对于丙、丁、戊公司招标文件存在的问题,详细评审(技术评分)环节规定 :×× 特种器械安防柜须按 2013 年国家新标准通过 ×× 部 ×× 产品质量检测中心检验,投标人应提供检验报告的原件和复印件,否则按无效投标文件处理.鉴于招标文件这一"质量标准采用 2013 年国家新标准"、"需出具质量检验报告的原件和复印件"的刚性规定,×× 特种器械安防柜检测标准属于 ×× 部制定、报国家质量技术监督检验检疫总局备案的行业强制性标准,评审委员会没有采纳丙公司、丁公司提出的正处于标准转换期、新的检验报告正在申报中的理由,也没有采纳戊公司提出的原件在外地使用的理由,同时处于封闭环境的公共资源交易中心的评标场地内也不允许与外网连接,不可能去查询戊公司检验报告的真伪.基于上述考虑,评审委员会对丙、丁、戊 3 家投标人的投标文件作无效标处理.
至此,有效投标文件仅剩甲、乙 2 家公司,按照《政府采购法》的相关规定,符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足 3 家,需要对本次招标作废标处理.
按照省公共资源交易中心电子评标系统的操作流程,评审委员会先进行了初步评审(资格审查)、符合性检查、澄清有关问题 3 步评审,在第 4 步详细评审(技术评分)阶段,对丙、丁、戊公司 3 家投标人的投标文件予以了否决,系统自动产生了"本项目废标"的对话框,经确认后,本项目评标结束.
二、引发的思考
1. 招标公告中项目名称的思考
众所周知,我国的招标投标和政府采购制度均以"公开、公平、公正和诚实信用"为基本原则.公开原则体现的是信息公开透明,包括招标信息、招标程序、资格条件、评标标准、评标方法、中标结果等信息的公开,以保证潜在投标人和其他利害关系人能够及时获悉有关信息,从而可能参与竞争和维护自身合法权益.公开是基础,为此,《招标投标法》和《政府采购法》法律体系均确定了指定媒介发布资格预审公告或招标公告以及发售时间不得少于 5 日或不少于 5 个工作日的项目公告制度,否则,潜在投标人连采购项目都不知道,其在法定时间报名参与投标的机会都丧失了,哪来的后续的公平、公正和诚实信用呢?
本项目以"×× 招标代理公司关于 ×× 局 2013年度办公装备采购项目(采购编号 :××)电子化政府采购公开招标公告"为全称在法定媒介和省公共资源交易中心发布了招标公告,我们可以知道,从项目名称的"×× 局 2013 年度办公装备采购项目"是绝对看不出本项目实质标的的钢制文件柜和 ×× 特种器械安防柜这两项内容的.这种做法不可避免地造成了一些潜在投标人错失了投标机会,特别是在目前公共资源交易平台整合化、指定媒介越来越集中、同一媒介公示公告信息"海量化"的情况下(比如,该省公共资源交易中心共分房建和市政、交通工程、水利工程、铁路工程、政府采购、产权交易、国土资源交易、林权交易、药品采购 9 大交易板块,在 2014 年 9 月 5 日,政府采购板块就发布了 122 条采购公告信息、19 条变更公告信息、9 条答疑澄清公告信息、182 条结果公告信息),潜在投标人更多的是通过标题信息、关键字搜索等方式去查看招标公告.
据了解,本项目有关部门收到过反映"根本不知道本项目采购钢制文件柜、×× 特种器械安防柜"的匿名举报,笔者也试图通过本项目采购标的的"钢制文件柜"、"×× 特种器械安防柜"为关键字在该省公共资源交易中心网站和"×× 公共资源交易中心"、"钢制文件柜"、"×× 特种器械安防柜"为关键字在百度、360、搜狗等知名搜索引擎上进行网页搜索,都没有搜索到本项目的招标公告信息.
笔者曾在 2010 年撰写过《从台湾采购公告看两岸公路项目招标之差异》一文,也发现过类似方面的问题.在我国台湾地区,招标公告每项公告仅为一个标段、拥有一个单独案号,项目名称往往非常具体,一目了然.
如:同为台湾"交通部"公路总局第三区养护工程处的采购单位,公告、截止、开标日期同为 2010 年 6 月 9 日、22 日、23 日的莫拉克飓风灾害复建工程,共 4 个标段,其案号和采购名称分别为"TBN No.:1890187,台24 线 24K+960 ~ 29K+305 间 1998 年 8 月 8 日莫拉克飓风灾害复建工程 ( 第一标 )"、"TBN No.:1890185,台24 线 29k+520 ~ 30k+840 间 1998 年 8 月 8 日莫拉克飓风灾害复建工程 ( 第二标 )"、"TBN No.:1890186,台24 线 33K+720 ~ 40K+680 间 1998 年 8 月 8 日莫拉克飓风灾害复建工程 ( 第三标 )"、"TBN No.:1890165,台20 线 67K+900 ~ 79K+100 间 1998 年 8 月 8 日莫拉克飓风灾害复建工程(第四标)".而大陆地区往往每项公告中包含诸多标段工程,项目名称也就比较笼统.如2010 年 6 月 25 日,中国采购与招标网上发布的、项目名称为山东省滨州至德州(鲁冀界)高速公路招标的公告,实际招标内容为本路段房建工程,FJ-1 ~ FJ-4共 4 个合同段工程的招标,这种做法不可避免地造成了一些潜在投标人错失了报名机会.如果招标人有意而为之,容易给人为降低招标投标的竞争性甚至规避招标提供可能,在业内有时还被认为是一种高明的"规避招标"的手段.但这种做法显然与我国《招标投标法》第四条"任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标"和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部 2004年令第 18 号)第五条"招标采购单位不得将应当以公开招标方式采购的货物服务化整为零或者以其他方式规避公开招标采购"规定相悖.
基于此,笔者建议本项目名称由"×× 局 2013 年度办公装备采购项目"修改为"×× 局 2013 年度办公装备(钢制文件柜、×× 特种器械安防柜)采购项目", 采购公告名称相应修改为"×× 招标代理公司关于 ×× 局 2013 年度办公装备(钢制文件柜、××特种器械安防柜)采购项目(采购编号 :××)电子化政府采购公开招标公告".
2. 货物新老标准交替期对检测报告要求的思考
本项目造成废标的主要原因之一是 ×× 特种器械安防柜的强制性标准已于 2013 年进行了调整,丙、丁公司未提供 2013 年国家新标准的检验报告,评审委员会并没有采纳两个公司阐述的"正处于标准转换期、新的检验报告正在申报中"的理由.据了解,×× 部于 2014 年 2 月 17 日发布了《关于发布 ×× 行业标准的公告》(2013 年度),公告显示"138 项 ×× 行业标准已经 ×× 部审查批准,并报国家质量技术监督检验检疫总局备案,现予以公告,其中强制性标准 32项,推荐性标准 103 项,指导性文件 3 项,×× 特种器械安防柜属于强制性标准项之一,该标准批准日期为 2013 年 8 月 23 日,实施日期为 2013 年 10 月 1 日.
本项目招标公告发布日期为 2014 年 3 月 28 日,距离×× 部 2014 年 2 月 17 日发文后仅仅只有 39 天,确实时间很短.这个问题引发了笔者对"货物新老标准交替期对检测报告要求"的思考,从一定意义上来说,招标人要求投标人执行国家已发布生效的强制性标准无可厚非,但是这种做法不可避免地造成了一定数量的潜在投标人正处于新的检验报告申报期而无法参与投标,这种做法可能也会造成标准起草单位中的货物制造商优先通过新标准的检验而获得竞争的优势.本项目事实表明,在 2014 年 3 月 28 日公告发布前获得新标准检验的几家单位全部为标准起草单位.因此,笔者建议,在货物新老标准交替期,宽容地对待老标准检测合格获得制造商和新标准检测合格获得制造商,允许他们同时参与投标 ;或者要求中标人如系老标准检测合格获得制造商,给予其一定的时限对货物进行更新换代并获得新标准检测合格证明,这对于提高采购的成功率、减少废标率具有一定的积极意义.
3. 关于原件提供和评标时使用外网的问题思考
本项目和一般的常规项目一样,虽然采用的电子招标投标方式,依然要求投标人到公共资源交易中心现场参与开标,也依然要求投标人提交包括营业执照、组织机构代码证、税务登记证、货物质量检测报告、纳税证明、社保缴纳证明、业绩证明材料等相关证明材料的原件,且未提供任何一项原件的,按无效投标文件处理.站在招标人和评审委员会的角度,当然评标时比较方便.然而,我们应当清醒地看到,对于投标企业来说,营业执照、资质证书、组织机构代码证、合同协议书原件有正副本之分,副本往往有 3-12 份,对要求提供这类原件的条件容易满足.而对于投标企业的纳税证明、业绩中的中标通知书、业绩验收材料、货物质量检测报告以及投标企业个人的毕业证、职称证、注册类证书,往往就一份原件--在目前招标投标总体处于买方市场的情况下,依笔者十余年投标工作的经验判断,一般企业的中标率不会超过 5%,不断地在全国范围内广泛投标已经成为一般企业的生存之道,在普遍性地要求提供各类证明原件的情况下,不可避免地出现"撞车"的情况.本项目中的丁公司即是碰到这种情况,但在招标文件"必须提供原件"的刚性要求下,评审委员会只能对其投标文件作无效标处理.
在这种情况下,实践中很多企业通过"克隆"多套"(形式是)假的(实质的)真证"来对付应接不暇的提交原件的开标活动,甚至不惜通过造假来骗取中标,而在封闭环境下进行评标的评审委员会往往只要投标人提供了证明材料的原件、在投标文件中提供了扫描件,且原件与复印件相符就予以认可,并不审查原件的真实性,除非造假的原件漏洞百出.以本案为例,投标人丁公司提供了检测报告可以查询到的网址却得不到评审委员会的认可,原因一是招标文件刚性的"必须提供原件"的规定,二是目前在严格保密和相对封闭的环境下进行评标,法律与实践不允许评审委员会与外部网络有任何接触.
但是,笔者认为,在目前招标、投标、评标趋于电子化,监管部门甚至企业的必要信息都要逐渐向社会公开的情况下(比如工商部门的红盾网对企业的营业执照基本信息查询、教育部和国务院学位办网站对学历和学位的信息查询、住建部和省级住建部门网站对一级以上和一级以下各类建筑类企业资质、人员注册类证书的查询、省级人力资源和社会保障部门网站对高级技术职称的查询基本上可以通过网络随时实现),采用网络辅助手段去帮助评审委员会核实一些证明材料的真伪不失为一种好的手段.从一个方面来说,这种做法可以充分发挥电子招标投标天然的效率优势和技术优势 ;从另一个方面来说,既然采用了电子招标投标的交易方式,还强制要求各投标人必须派出法定代表人或其授权人亲自到开标现场参与开标,亲自提交各类证书的原件,相对以前传统纸质招标投标交易方式的情况下,邀请所有投标人参与开标是招标人的义务,参不参与开标是投标人的权利,是否在开"历史的倒车"呢?这确实值得我们去思考.
还有,电子招标投标系统是由交易平台、公共服务平台、行政监督平台三部分组成.电子评标实际上是处于有效监控和保密的环境下在线进行的,行政监督部门和监察机关实际上是可以通过网络实时查看评标情况的,从这个意义上说,以前"物理隔离状态下的评标在严格保密和相对封闭环境进行"已经不攻自破了.因此,笔者认为,立法者和管理部门应当考虑适时、适当开放评标时网络的使用(当然,为了减少网络带来的信息外泄风险,可以考虑辅助网络仅具有查询功能),设身处地为投标人着想,减少投标人现场参与开标和相关证明材料原件提供的强制性要求.
4. 电子评标对"废标"处理的问题思考
按照一般的评标流程,政府采购项目评标一般按评标准备、初步评审(资格审查)、符合性检查、澄清有关问题、详细评审(商务评分、技术评分、价格评分)以及推荐中标供应商这 6 个阶段依次进行,本项目的招标文件规定也不例外.但实际上,往往各阶段会交叉进行,一个评委看一个投标单位的投标文件的同时,就可能会同时做资格审查、符合性检查、商务评分和技术评分几个方面的工作,发现了问题时特别是可能涉及否决投标的情形时,会提请其他评委和评标小组组长予以复核,确定无误后对该投标人的投标文件予以否决,本项目也不例外.但在类似本项目的操作过程中,如果发现某一投标人的投标文件应当在某一阶段被否决,前序的评审就可能是徒劳,评委都有一个共同的希望,就是不再对该投标人的投标文件进行前序评审 ;同理,如果确认某一项目在某一阶段予以废标,评委希望前序的明摆着的徒劳性的工作可以不做,而电子评标往往对于减少这些徒劳性的工作更具有优势和可行性.但以本案为例,目前系统并没有这方面的功能,评审委员会只能对各投标人的投标文件在电子评标系统上进行初步评审(资格审查)合格、符合性检查合格、澄清有关问题摘录 3 步操作后,在第 4步详细评审的技术评分阶段共有 12 个评分节点进行评分,在其中第 5 个评分节点上"×× 特种器械安防柜须按 2013 年国家新标准通过 ×× 部 ×× 产品质量检测中心检验,投标人应提供检验报告的原件和复印件,提供了的计 4 分,否则按无效投标文件处理",对丙、丁、戊 3 家投标人的投标文件作无效标处理.
笔者希望通过这一实践操作中的功能缺陷,提醒招标投标交易平台的流程设计人员和软件公司今后能改进这方面的工作 ;对于确认无效的投标人的投标文件,评审委员会可以在任意节点上在说明情况后予以否决,不再将该投标人的投标文件进入后续流程的评审 ;对于确认废标的采购项目,评审委员会可以在任意节点上在说明情况后予以废标,不再对本项目进入后续流程的评审.
参考文献 :
[1] 全国招标师水平考试辅导教材指导委员会 . 全国采购法律法规与政策 [M]. 北京 :中国计划出版社,2012年 5 月第 2 版 :19.
[2] 汪才华 . 从台湾采购公告看两岸公路项目招标之差异 [J]. 中国招标,2011(12):12-17.
