中国《信托法》颁布 10 年有余。 当初制定信托法时，主要是借鉴日本、韩国和中国台湾地区的信托法制度，同时参考英美国家的信托法律制度。 由于缺乏理论研究的支撑，导致中国信托法存在诸多缺陷。 自从《信托法》颁布之后，反思和检讨《信托法》缺陷的文章从未间断。 不过，有关《信托法》逻辑自洽性问题却从未被关注。 实际上，《信托法》除存在学者已经发现的具体规则方面的缺陷之外，还存在一个系统性的缺陷，即在《信托法》内部，前后规定之间存在内在逻辑上的不一致问题：要么彼此冲突，要么自相矛盾，要么不相融合，要么无法协调。
逻辑自洽性是一部法律最基本的要求， 鉴于此，有必要从逻辑自洽性角度审视《信托法》的不足并加以修正。
一、信托成立与受托人选任规定之间相互矛盾
对于信托的成立，中国《信托法》第 8 条第 3 款规定：“采取信托合同形式设立信托的，信托合同签订时，信托成立。 采取其他书面形式设立信托的，受托人承诺信托时，信托成立。 ”这一规定即意味着，在通过信托合同以外的方式设立的信托中，信托的成立时间为受托人承诺之时。 这种以“承诺”为信托成立标准的思路在《信托法》其他条文中也有相应的体现，如《信托法》第 14 条第 1 款规定：“受托人因承诺信托而取得的财产是信托财产。 ”根据这一规定，不管是通过书面合同设立的信托还是通过合同之外的其他书面方式设立的信托，只有受托人做出承诺，委托人的财产才可以变成信托财产。 而一旦委托人的财产变成信托财产，也即意味着信托成立，毕竟，只有信托成立了，财产的性质才会发生变化，即由委托人的个人财产变成信托财产。 可见，该条规定其实隐含着一个潜在的结论：信托成立于受托人承诺之时。
一般而言，通过信托合同之外的其他方式设立的信托主要有遗嘱信托和宣言信托。 所谓遗嘱信托，是指立遗嘱人通过遗嘱表明将其财产的全部或一部分在死亡后转移于受托人，使受托人依信托本旨，为遗嘱中指定的受益人或其他特定目的，管理及处分信托财产。 所谓宣言信托，是指通过信托宣言的方式设立的信托。 信托宣言是指财产权的所有人以委托人的身份指定受益人并宣布自己作为受托人，为指定受益人或者信托目的管理、处分财产的信托设定方式。 宣言信托在中国《信托法》中并没有得到明确认可。 《信托法》第 2 条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。 ”该条界定的信托强调了“财产权委托给受托人”， 这在一定程度上限制了宣言信托在《信托法》上的合法存在，因为在宣言信托中，委托人以自己为受托人， 并不存在财产权 “委托给……”的情况，因而不符合《信托法》对信托要件的基本要求。既然宣言信托在 《信托法》 上没有被认可，因此，《信托法》第 8 条第 3 款后半句所指的采取信托合同之外的形式设立的信托实际就是指遗嘱信托。
相应地，可以说，该款后半句规制的对象主要就是指遗嘱信托。 将此规定适用于遗嘱信托，即可得出结论：在通过书面遗嘱设立信托的情况下，若遗嘱指定的受托人不做出承诺的意思表示，则信托不成立。 这里姑且不考虑这种“受托人承诺———信托即成立”的规制模式本身是否妥当，单就《信托法》前后条文规范的内容来看，这种规定就与《信托法》第13 条 第 2 款 在逻辑上存在明显的自相矛盾之处 。
《信托法》第 13 条第 2 款规定：“遗嘱指定的人拒绝或者无能力担任受托人的，由受益人另行选任受托人；受益人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，依法由其监护人代行选任。 遗嘱对选任受托人另有规定的，从其规定。 ”显然，依据这一规定，在遗嘱信托中，若受托人拒绝接受信托（即受托人不承诺），由受益人另行选任受托人。 “由受益人另行选任”意味着信托在此情况下是成立的。 倘若信托不成立，就不存在所谓的“受益人另行选任”的问题，因为受益人这一当事人只有在信托成立之后才存在。 可见，《信托法》第 8 条第 3 款和第 13 条第2 款之间是相互矛盾的： 前者规定， 若受托人不承诺，信托即不成立；后者则表明，即使受托人不承诺，也不影响信托的成立，在此情况下，受托人不承诺而导致的受托人缺位可以通过受益人选任的方式加以弥补。
显而易见，上述两个条文在“受托人拒绝承诺是否影响信托成立” 这一问题上存在逻辑上的冲突。 这种立法反映了立法者并未很好地考虑条文之间的融合性问题，尤其是前后条文之间的内容契合问题。 出现上述逻辑矛盾，根本原因在于《信托法》第 8 条第 3 款之规定上，该条采取“信托成立于受托人承诺之时”的思路本身就不符合遗嘱信托的基本法理。 遗嘱信托不同于契约信托，它是通过遗嘱设立的。 而遗嘱是一种单方法律行为，无须相关当事人或关系人的承诺。 遗嘱在遗嘱人死后生效。 一旦遗嘱生效， 若遗嘱中指定的受托人不接受信托，根据《信托法》第 8 条第 3 款的规定，遗嘱信托将不成立。 而信托不成立明显有违遗嘱人的意愿且对遗嘱信托受益人也不公平，毕竟在此情况下，遗嘱人已死亡，无法再通过自己的重新指定行为对上述缺陷加以弥补。 正是考虑到遗嘱信托这一特殊情况，立法上通常认为，遗嘱信托的受托人即使拒绝担任受托人（不承诺）也不影响信托的成立，如《马耳他信托与受托人法》（2011 年修改） 第 9 条第 15 款 e项规定：“受托人拒绝担任信托的受托人或受托人辞任皆不影响遗嘱信托的运行”。 在学界，普遍观点认为，遗嘱信托的成立时间并不是在受托人承诺之时，而是在遗嘱生效之时（即遗嘱人死亡时），如王利明《中国民法典草案建议稿》第 623 条：“采取遗嘱形式设立信托的，遗嘱生效，信托成立……”研究继承法的学者也认可 “采取遗嘱形式设立信托的，遗嘱生效时，信托成立。 ”
如果《信托法》第 8 条第 3 款在遗嘱信托的成立问题上做出 “遗嘱生效，信托成立”规定，那与《信托法》第 13 条第 2 款之间的矛盾自然得以化解。
二、信托无效与信托的类型、结构等规定之间无法协调
对于信托的无效，《信托法》进行了集中、专门的规范，该法第 11 条规定：“有下列情形之一的，信托无效：（1）信托目的违反法律、行政法规或者损害社会公共利益；（2）信托财产不能确定；（3）委托人以非法财产或者本法规定不得设立信托的财产设立信托；（4）专以诉讼或者讨债为目的设立信托；（5）受益人或者受益人范围不能确定 ；（6）法律、行政法规规定的其他情形。 ”中国台湾地区的信托法也进行了专门、集中的规定，“台湾信托法”第 5 条规定：“信托行为， 有左列各款情形之一者， 无效：（1）其目的违反强制或禁止规定者；（2）其目的违反公共秩序或善良风俗者；（3） 以进行诉愿或诉讼为主要目的者；（4） 以依法不得受让特定财产权之人为该财产权之受益人者。 ”通过比较可以看出，与台湾地区信托法不同的是，大陆信托法将“受益人或者受益人范围不能确定”增设为信托无效的情形之一。
这里暂且不论将 “受益人或者受益人范围不能确定”作为信托无效的情形本身是否妥当，就《信托法》自身的逻辑而言，这种规定就与《信托法》有关信托类型的规定之间欠缺逻辑上的一致性。 这就是，将“受益人或者受益人范围不能确定”作为信托无效的情形与目的信托的规定之间存在明显的矛盾。 所谓目的信托， 是指为了特定的目的而非特定的受益人而设立的信托，例如，为饲养自己的宠物而设定的信托，把祖先的房屋进行管理而设定的信托。 对于目的信托，有人指出，“根据我国《信托法》第 43 条，‘受益人是在信托中享有信托受益权的人。 受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织’，规定受益人是自然人、法人或者依法成立的其他组织，并没有将上述对象包含在内，因此，我国不承认没有受益人的目的信托， 那些把自己的遗产留给自己的宠物的类似意愿在我国法律上是无法实现的。 ”
这种观点是值得商榷的，《信托法》第 43 条仅仅旨在说明在具备受益人的信托中受益人的主体身份要求 （即可以是自然人、法人或其他组织），其并不是要求所有的信托必须具备信托受益人， 更不是对那种不存在受益人的目的信托加以排斥。
实际上，《信托法》是明确认可目的信托的。 《信托法》第 2 条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义， 为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。 ”在这一信托定义中，“……为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分” 的表述即明确表明信托不仅可以为受益人而设立，也可以为特定的目的而设立，法律认可目的信托这一信托类型是显而易见的。 也正是由于《信托法》认可目的信托，条文间的逻辑矛盾也随之产生：一方面，《信托法》第 11 条规定，信托受益人或受益人范围不能确定的信托无效；另一方面，《信托法》第 2 条又规定，仅为特定目的而设立的、并不存在任何受益人的信托也是允许的。 可见，《信托法》第 11 条与第 2 条在“缺乏受益人，信托是否无效”的问题上并没有形成良好的契合。 二者在逻辑上是不一致的。 出现这种逻辑问题，根本原因在于《信托法》第 11 条在设置“受益人或者受益人范围不能确定”的信托无效时，并没有考虑到前述信托定义中所包含的特殊信托类型的存在， 而只是凭借普通的信托类型来构筑信托无效的具体情形。
不仅如此，从深层次角度而言，《信托法》第 11条将“受益人或者受益人范围不能确定”设定为信托无效的情形也违反了《信托法》对信托（当事人）结构的立法规定。 在《信托法》上，受益人是信托的当事人而不是信托的关系人，《信托法》 第 3 条规定：“委托人、受托人、受益人（以下统称信托当事人）在中华人民共和国境内进行民事、营业、公益信托活动，适用本法。 ”这里明确将受益人作为信托当事人。 《信托法》的立法结构也进一步显示了这种立场：第四章的标题是“信托当事人”，在该章之下，又设置了三节小标题，分别是“第一节委托人”“第二节受托人”“第三节受益人”。 这种章节的安排进一步表明中国《信托法》把信托看做三方当事人组成的法律关系。 既然受益人是信托当事人之一，那么在当事人不能确定的情况下，信托的基本构成要素并未得到满足，在此情况下，导致的逻辑后果必然是信托不成立而不是信托无效。 可见，《信托法》第11 条将“受益人或者受益人范围不能确定 ”规定为信托无效与《信托法》将受益人看做信托当事人的立场是相互矛盾的。
实际上，我们注意到，“台湾信托法”第 5 条关于信托无效的规定中并无“受益人或受益人范围不能确定者，信托无效”的规定。 《美国统一信托法》（2005 年修订）中也没有这样的规定。 不仅如此，《美国统一信托法》第 402 条还明确将存在确定的受益人作为信托的设立要件（Requirements For Creation）而非效力要件。 另外，《印度信托法》第 6 条（信托的设立）也规定：“……在委托人通过语言或行为以合理的确定性表明其创设信托的意图、 信托的目的、受益人和信托财产，并且（通过遗嘱设立的信托或委托人自己担任受托人的信托除外）将信托财产转移给受托人时，信托成立。 ”可见，这一规定也是将受益人作为信托的成立要件而不是信托的效力要件。 的确，不把“受益人或者受益人范围不能确定”作为信托无效的情形从信托当事人结构的角度来看是具有法理依据的：信托行为和信托是两个不同的概念。 前者是信托产生的原因行为和基础行为，后者是前者的结果。 信托不同于信托的基础行为如信托合同和遗嘱，在信托合同中，当事人只有委托人和受托人，在遗嘱中，当事人只有遗嘱人。 而信托则“是委托人、受托人和受益人三方当事人之间所形成的特殊法律关系”。 既然受益人是信托的当事人，若受益人或受益人范围不能确定，那么信托的基本构成要素就处在尚未满足的状态， 其结果，信托应当是没有成立，既然信托没有成立，当然谈不上信托无效的问题。 可见，《信托法》应将“受益人或者受益人范围不能确定” 视为信托不成立的情形，这样一来，《信托法》第 11 条与《信托法》第 2 条、第3 条等条文之间的逻辑冲突就可得以解决。
三、信托财产归属与信托终止规定之间难以统一
信托财产归属是指在信托终止的情况下，信托财产归属于哪一法律主体？ 《信托法》第 54 条规定：“信托终止的，信托财产归属于信托文件规定的人；信托文件未规定的，按下列顺序确定归属：（1）受益人或者其继承人；（2）委托人或者其继承人。 ”其中，对于《信托法》将“受益人或者其继承人”作为信托财产归属的第一法定权利人，有人批评指出，中国在移植信托制度的过程中赋予了委托人比较大的权利，突出了委托人的法律地位，甚至单独列出一章用来规定委托人的权利，可以说委托人的地位远远高于英美国家委托人的地位，然而在信托终止时的财产归属上，《信托法》则走向了与英美法相反的道路。 英美信托制度中委托人的地位很低，但在信托终止时除非信托文件有明确规定，原则上将委托人作为信托财产的第一归属人。 中国如此强调委托人的地位，却在信托终止时把受益人或其继承人规定为财产归属人的第一顺序归属人。 还有学者从另外角度对此规定提出批评，该学者认为，从下列条文中可以发现，《信托法》对信托财产所有权归属的态度是“信托存续期间信托财产所有权由委托人享有”：第一，《信托法》第 2 条采用了“财产权委托”的表述。 “财产权委托”不同于“财产权转移”，它并不能导致包括所有权在内的任何财产权转移给受托人，此条意味着在信托设立后信托财产所有权仍由委托人享有。 第二，《信托法》 第 28 条和第 29条中都存在“委托人的信托财产”之表述，该表述只能解释为“委托人所有的信托财产”，这表明在信托存续期间信托财产所有权也由委托人享有。 既然如此，信托终止后信托财产自然应归属于委托人及其继承人而不是受益人或者其继承人。
以上看法是值得商榷的， 就第一种观点而言，信托法虽然重视委托人在信托设立和存续中的地位和权利，但并不意味着在信托终止后依然应当尊重委托人的权利和利益。 在信托的不同环节、不同阶段，立法者考虑问题的角度以及政策考量并不必然相同。 第二种观点认为信托财产所有权在信托存续期间归属于委托人也是难以令人信服的。 《信托法》第 2 条尽管采用“财产权委托”的表述，但从信托本质上看， 不能将此理解成毋须财产权的转移，如果做这样的解释，就违反了信托最本质的东西:信托财产所有权在受托人和受益人之间进行分割。 因为如果信托财产不转移给受托人，信托财产所有权的权利分割就难以实现。 另外，将《信托法》第 28 条和第 29 条的“委托人的信托财产”解释为信托设立后信托财产所有权依然属于委托人所有也是形而上学的做法，因为“委托人的信托财产”这一表述旨在说明信托财产的来源，而不是说明信托财产在信托存续期间的所有权归属。
尽管上述学者对《信托法》第 54 条的批评不合理， 但该条存在的问题确实是相当严重和明显的，这就是它明显忽视了《信托法》前后规定之间的协调。 具体体现在：第一，《信托法》第 46 条第 2 款规定：“全体受益人放弃信托受益权的，信托终止。 ”据此规定，全体受益人放弃信托受益权，信托终止。 信托终止即产生信托财产的归属问题， 此时即适用《信托法》第 54 条的规定。 而根据该条规定，在信托终止的情况下，如果信托文件对信托财产归属没有做出规定的，信托财产首先归于受益人或者其继承人。 这显然导致自相矛盾的结果：全体受益人不想获得受益权，才做出放弃受益权的意思表示，而放弃之后，根据《信托法》第 54 条，信托财产依然归属于受益人或其继承人。 第二，《信托法》 第 51 条规定：“设立信托后，有下列情形之一的，委托人可以变更受益人或者处分受益人的信托受益权：（1）受益人对委托人有重大侵权行为；（2） 受益人对其他共同受益人有重大侵权行为；（3） 经受益人同意；（4）信托文件规定的其他情形。 有前款第（1）项、第（3）项 、第 （4）项所列情形之一的 ，委托人可以解除信托。 ”据此规定，在“受益人对委托人有重大侵权行为”时，委托人“可以解除信托”。 根据《信托法》第53 条规定，信托被解除后，信托终止。 而在信托终止的情况下即产生信托财产的归属问题，此时应适用《信托法 》第 54 条 规定 ，如信托文件没有对信托财产归属做出规定的情况下，信托财产首先归属于受益人或其继承人。 由此产生的结果就是：受益人对委托人实施重大侵权行为而遭到信托被解除时，其利益并没有受到影响，反而得到更大的好处，即可以直接得到信托财产本身而不仅仅是其中的信托利益，这显然违反了应有的逻辑。
综上可见，就《信托法》第 54 条而言，其规定似乎并无多大的问题。 但结合《信托法》关于信托终止的其它条文来看，这一规定存在明显的逻辑自洽性缺陷。 《信托法》既然设置了不同的导致信托终止的情形，针对这些情形，统一地将受益人及其继承人作为信托财产的第一归属权利人自然不妥。 有学者建议，在信托终止时，如果信托文件对信托终止财产归属人没有作出明确的规定，信托财产的归属应当由法律直接规定，即按照归复信托，将委托人或其继承人作为第一顺序的法定归属人更为公平合理。 这种立场也不妥当。
《信托法》设立了诸多的信托终止情形，除了前述《信托法》第 46 条第 2款规定的“全体受益人放弃信托受益权的，信托终止”以及第 51 条规定的“受益人对委托人有重大侵权行为，委托人可以解除”而导致的信托终止之外，《信托法 》 还在第 53 条规定了信托终止的其他情形，包括：信托文件规定的终止事由发生；信托的存续违反信托目的； 信托目的已经实现或者不能实现；信托当事人协商同意；信托被撤销等。 信托终止的原因不同， 信托终止后信托财产归属应有所差异，因而难以做出绝对的、统一性的规定，正是基于此，有的信托法在信托终止的信托财产归属问题上采取了信托财产归属于“有权得到的人”的表述方式，如《美国统一信托法》（2005 年修订）第 817 条（b）项规定：“一旦终止信托或者部分终止信托的事件发生，受托人应尽快将信托财产分配给有权得到的人。 但受托人有权为债务、支出和税收的支付保留合理的数额。 ”《安圭拉信托法》第 45 条也规定：“一旦信托终止， 信托财产将由受托人根据信托条款的规定在合理时间内分配给有权得到的人（thepersons entitled thereto）……”这样的规定能妥当考虑信托终止的不同情形，有助于避免与信托法其他条文产生逻辑冲突，值得采纳。
四、信托监察人一般规定与具体规定之间存在冲突
信托监察人制度最早出现在 20 世纪 70 年代离岸信托管辖的岛国中，第一个在离岸信托法中定义信托监察人的是库克群岛，《库克国际信托法》规定， 信托监察人是指有权指示受托人管理信托事务、有权决定受托人的自由裁量权以及有权任命和解除受托人的权利持有人。 现代信托法基本上都设置了信托监察人制度。 即使在最近出台的《法国信托法案》也引入了“保护人”（即信托监察人）的概念：除非相反的约定，设立人可以在任何时候指定一个“保护人”监督信托受托人的活动、行使法律赋予的权力（比如，“保护人”可要求受托人送审信托账本）（第 2017 条）。 中国《信托法》没有对私益信托的信托监察人问题进行规定，只是规定了公益信托的信托监察人制度，即要求所有的公益信托必须设置信托监察人，并在《信托法》第 65 条规定：“信托监察人有权以自己的名义， 为维护受益人的利益，提起诉讼或者实施其他法律行为。 ”根据这一定义，信托监察人最基本的职权是提出诉讼，除此之外，其他为维护受益人利益的行为都可以实施。
遗憾的是，《信托法》 第 65 条的规定却被其它条文否定了。 最典型的是《信托法》第 73 条规定：“公益事业管理机构违反本法规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。 ”根据该规定，如果公益事业管理机构在对公益信托进行管理的过程中违反相关规定，造成公益信托的损害，进而损害公益信托目的的， 相关主体可以提起行政诉讼，但提起诉讼的主体只限于委托人、受托人或者受益人，并不包括信托监察人。 很显然，关于信托监察人的诉讼提起权问题，《信托法》前后规定之间是相互矛盾的：一方面，位于同一章节之下的《信托法》第 65 条在界定信托监察人的涵义时，明确规定信托监察人“有权以自己的名义，为维护受益人的利益，提起诉讼……”。 即赋予了信托监察人的诉讼提起权，而且对于诉讼，并没有限定其范围和性质，解释上自然既包括民事诉讼也包括行政诉讼，既包括对民事主体提起诉讼，也包括对信托存续中牵涉的行政行为提起诉讼。 另一方面，《信托法》第 73 条又否认信托监察人具有提起诉讼的权利，仅仅允许委托人、受托人或者受益人提起诉讼。
出现上述自相矛盾的情况， 说明立法者在制订《信托法》第 73 条时，并没有与前面的第 65 条进行衔接，忽略了前后规定之间的逻辑融合性。 当然，即使不与前面的规定衔接， 仅站在信托监察人自身的角色上，也应认可其具有诉讼的地位。 信托监察人是在信托中被授予了代替受托人行使相应权力的人（或委员会或实体）。 既然受托人有权进行诉讼，那么作为“代替行使受托人相应权力”的信托监察人自然也有权提起诉讼。 有人指出，信托设置信托监察人可以是为了保护受益人的利益， 也可以仅仅是出于保护委托人的意愿和计划的目的， 在受益人或受益人的代表人担任信托监察人时， 信托监察人可能更加有助于受益人的利益而不是委托人的利益。 相反，在委托人的代表人担任信托监察人的情况下， 信托监察人可能有助于委托人意愿的实现， 而不是受益人意愿或利益的实现。 即使持这种观点，信托监察人也是有权提起诉讼的，因为《信托法》第 73 条允许委托人或受益人起诉。 既然如此，无论信托监察人是为了受益人利益还是为了委托人的利益都具有起诉的权利。 正因如此，中国“台湾信托法”在公益信托运作中，对于公益事业主管机关相关管理行为，并没有忽略信托监察人的地位，如该法第 77 条规定：“公益信托违反设立许可条件、 监督命令或为其它有害公益之行为者， 目的事业主管机关得撤销其许可或为其它必要之处置。 其无正当理由连续三年不为活动者，亦同。 目的事业主管机关为前项处分前，应通知委托人、信托监察人及受托人于限期内表示意见。 但不能通知者，不在此限。 ”在此规定中，虽然没有明确赋予信托监察人起诉权， 但目的事业主管机关通知信托监察人限期内表示意见， 自然包括表示是否对其行为不服而进行诉讼的意见。
实际上，对于公益信托而言，在委托人、受托人、受益人和信托监察人之中最适合且最有可能提起诉讼的是信托监察人。 首先，对于委托人而言，其之所以设立公益信托，往往是因为没有时间和精力从事公益活动，而诉讼需花时间和精力，委托人不可能有时间和精力为公益信托问题提起诉讼。 更何况， 在有的公益信托中根本不存在现实的委托人，如遗嘱公益信托以及委托人设立公益信托后死亡的情况即是如此。 其次，对于受托人而言，其提起诉讼的可能性虽然存在，但并不是很大。 《信托法》第62 条第 1 款规定：“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。 ”第 68 条规定：“公益信托的受托人违反信托义务或者无能力履行其职责的，由公益事业管理机构变更受托人。 ”第 66 条规定：“公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准 ，不得辞任。 ”根据这些规定，公益事业管理机构在受托人的确定、变更以及辞任等方面具有批准权或决定权，可以说，受托人的“命运”掌握在公益事业主管机构手中，鉴于这种特殊的利害关系，受托人怎能毫无顾忌对其提起诉讼呢？！ 最后，对于受益人而言，更不可能存在提起诉讼的问题。 公益信托的受益人是不特定的，既然不特定，就不存在确定的受益人提起诉讼的问题。 正因如此，前述中国“台湾信托法” 第 77 条规定的目的事业主管机关对其处分行为征求意见中，只是规定通知委托人、信托监察人及受托人征求其意见，并没有规定通知受益人征求其意见，原因就在于受益人是不确定的。 综上，委托人、受托人、受益人对公益事业管理机构提起诉讼的可能性不大，甚至并不存在可行性。 而与上述几个主体不同， 信托监察人是专门监督公益信托、维护受益人利益的机构，而且它的辞任、变更以及选任不受公益事业主管机构的“干预”。 这些特点决定了信托监察人既有时间和精力提起诉讼，又可以毫无“后顾之忧”地提起诉讼，加之“信托监察人是信托指定的公正第三人”，其提起诉讼更具客观性和中立性。 从这个角度而言，《信托法》第 73 条忽略信托监察人的诉讼主体资格明显不当。
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