一、现实问题呼唤新的安全保障制度
经国务院批准,银监会于 2013 年 9 月 29 日发布了《中国银监会关于中国( 上海) 自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》,对中外资银行入区经营发展、区内设立非银行金融公司以及区内开展离岸业务等八项内容予以明确.其中明确指出了"支持符合条件的民营资本在区内设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构."这表明以后民营资本可以在自由贸易区设立民营银行.但随之而来也带来一个问题,在此之前,我国银行对于储户的损失都是由政府来兜底承担的,但这次随着"自担风险"的民营银行的设立,大多数的风险都将由市场来承担,此时我们也不得不考虑以后的部分民营银行万一因为经营不善而破产,不能偿还储户的存款金应该如何处理? 我们迫切需求一个新的制度来为储户提供安全保障.
二、国外经验借鉴
于是,我们把目光集聚到了在世界范围内广受认可的存款保险制度上.
真正意义上的存款保险制度始于 20 世纪 30 年代美国---联邦存款保险公司.1929 -1933 年的世界性经济危机给美国的银行业带来了沉重打击,到 1933 年夏,整个美国有一半的银行倒闭.挤兑风潮的发生不仅使银行业受到巨大冲击,而且导致金融不稳社会动荡不安.为了保护存款人的利益,恢复公众对银行的信心以挽救濒临崩溃的银行体系,美国国会在 1933 年通过《格拉斯 - 斯蒂格尔法》设立联邦存款保险公司,世界上第一个存款保险制度自此诞生.
德国在 1974 年赫兹塔特银行倒闭事件发生后,发现现有制度不能保护银行和存款人的利益,于是在 1976 年建立了存款保障基金,以期能保障德国银行体系的稳健运行.
日本在 1971 年 7 月 1 日,由日本政府、日本银行、民间金融机构共同出资 4.55 亿日元设立了存款保险机构.
"截止 2011 年,已有 111 个国家建立了存款保险制度,同期正在建设该制度的国家有 8 个,同期正在研究如何建立存款保险制度的国家达到 33 个.绝大多数金融稳定理事会成员国( 地区) 都建立了统一的存款保险制度.金融稳定理事会的 24 个成员国( 地区) 中,只有沙特阿拉伯和中国还没有建立存款保险制度."①
三、存款保险制度在中国的必要性和可行性探索
( 一) 含义
存款保险制度,是由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一种保险机制.银行按一定存款比例向存款保险机构缴纳保险费,建立存款保险准备金,当成员银行发生经营危机时存款保险机构向其提供财务救助,或成员银行面临破产倒闭时,存款保险机构直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,防止挤兑发生及危机扩散,稳定金融秩序.
( 二) 分类
1. 隐性存款保险制度: 是指缺乏法律规定或正式的保险机构提供保险,主要表现为事后由中央银行或政府采取相关紧急措施,保护存款人和非存款债权人利益的存款担保形式.②特点是具有随机性和隐蔽性.但是隐形存款担保模式最大的缺点是它不是一种明确的制度安排,所以当储户的存款一旦出现损失时政府进步进行救济就缺乏制度硬性规定,具有很大的不确定性.
2. 显性存款保险制度: 是指用法律规范的形式明确规定存款保险的机构设置、职能定位、受保对象、保险费率以及各相关主体责任等问题的保险制度.③显性的存款保险制度因其确定性、强制性符合保险的"大多数"原则和现实情况而广为各国所采用.
( 三) 中国建立显性存款保险制度的必要性
我国长期以来实行的隐形存款担保模式由于政府在后面做兜底性的担保,造成了银行缺乏风险防范的意识,他们往往为了追求高额的利润而进行高风险的投资经营方式,而将冒险所造成的额外成本转嫁给政府,政府财政负担加大的同时也不利于银行业健康有序的发展; 另一方面,储户缺乏动力去关注银行的经营状况亦不利于对银行的监督,这在以前当然也是可以的,但是近年来,随着全球化的发展,我国在经济上也和国际接轨越来越密切,在银行业的竞争上也越来越激烈,上海自贸区放开"自担风险"民营银行的开办,由市场优胜劣汰导致的银行退出迟早也会出现,市场化的经营方式使得政府不可能一直充当兜底护航的埋单人.故而为了保障广大储户的利益、稳固存款人对银行的信心、保护银行的商业信誉,建立一套对储户存款的保护制度相当必要.
1. 是克服我国现行的隐性存款保险模式弊端,防范道德风险发生的需要.出于保障金融安全和社会稳定的考虑,长期以来,我国对退出市场的银行的储蓄存款大都采取优先偿付和全额收购的措施,实行的是一种由政府承担存款保险责任的隐性存款担保模式.一方面因为我们计划体制残余的习惯性影响,另外一方面也是出于对广大储户的保护和对金融业稳定的考虑,但是时移世易,随着经济不断发展和金融改革的愈加深入,隐形存款保险制度的弊端也越加明显: "一方面这种政府担保降低了投资者的风险意识,弱化了对银行的正常监管,导致存款人在选择存款银行时往往忽视了它们的经营状况,而只顾自己的收益;另一方面,银行在经营过程中会肆无忌惮的选择高风险的业务,把收益留给自己,而把风险转嫁给政府,极易引发道德风险."
2. 金融业改革使政府"埋单行为"缺乏合理性.随着今后上海自贸区中出现越来越的民营银行,一方面让政府为银行正常经营损失埋单失去了合理性,另一方面,就算政府还想维持以前的隐性存款担保模式,也会因为银行数量陡增而有心无力.所以目前最好的办法就是尽快的建立起显性存款保险制度,为储户的资金加上一道"安全锁",也为银行自身建立一个"保护墙".
3. 可以确保我国居民储蓄的安全性,维护公众信心,促进储蓄额的高速增长.随着自由贸易区"风险自担"的民营银行的出现和利率市场化的改革,以后我们国家的银行间存款利率肯定高低不同,会吸引储户在不同银行间自由流动,但是由于信息的不对称,大部分存款人却无从得知所存款的银行具体从事哪些经营活动及其风险大小,加之风险自担,有些银行就有可能因为经营不善而资不抵债,储户的存款就有可能化为乌有,甚至不等银行出现实际的经营困难,在没有任何担保的前提下,只要储户风闻银行有资金困难可能就会蜂拥而至进行挤兑.显性存款保险制度的建立恰恰解决了这些问题,显性存款保险制度由于具有制度的规范性和刚性,对储户的利益保护具有可预期性,可以缓解储户的恐慌心理,保障金融业务有序开展.
4. 可以对银行进行监管,构建一个合理的市场退出机制.显性存款保险制度具有监管的功能,它可以通过办理存款保险业务来检查银行的经验活动、加收保费或必要时候撤保等多种方式来构建一个监督管理机制,与银监会从不同层面对银行进行监管,通过事前控制预防银行风险.同时,就算危机无可避免的发生,也可以通过最小波动的方式让问题银行平稳的退出市场竞争.
( 四) 应用于中国的可行性考量
2012 年 7 月 16 日,中国人民银行在其发布的《2012 年金融稳定报告》中称,我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟.首先,我国已经建立起完善的银行体系,"截止 2010 年末,我国 281 家商业银行资本充足率水平全部超过 8%"⑤达到了监管的标准; 其次,我国已经形成证监会、银监会和中央银行分工配合的监管体系; 再次,现行金融制度的改革呼唤着存款保险制度来进行安全保障.最后,政府的大力支持.
"我们政府对维护金融稳定有进行财政支持的意向.同时,我国经济发展迅速,取得巨大成绩,政府财政能力提高,有能力对存款保险制度进行财力支持."⑥2013 年 6 月,根据国务院 2013 年立法工作计划,由央行起草的六大立法项目中,《存款保险条例》也被列为预备项目.
四、我国建立存款保险制度的法律考量
( 一) 建立新法,完善旧法
由于保险遵从的大多数原则使得存款保险制度不可能仅仅在上海自由贸易区内实施,因为这样一来风险分散功能将无法实现,存款保险制度也无法有效实施,所以我们只可能在全国范围内建立这一制度.
首先,在全国范围内统一制定一部《存款保险法》,依法设立存款保险机构,明确存款保险机构的地位、职能、组织机构及业务操作,分别对投保对象、投保方式、存款保险机构的设置、存款保险机构的职能、投保标的、保险费率、存款保险公司资金的运用、赔偿限额和法律责任等各方面做出详细规定.其次,对原来的《企业破产法》和《商业银行法》进行相应的修改.这两部法律仅仅只规定了银行破产,但破产后储户的存款损失应该如何保护却未有明确规定.
( 二) 依法建立我国存款保险机构
我国可以借鉴美国成熟的经验,尽快建立全国统一的存款保险机构: 统一制度、统一组织、统一运作.个别不支持建立存款保险制度的学者认为我国不该像美国一样确立存款保险机构在银行日常监管中对参保银行机构的监管职能,因为在美国,联邦存款保险公司、美联储以及货币建管署共同构成了银行监管体系,其监管范围更多的是一种互补的关系.但中国的《商业银行监督管理法》将监管权明确赋予了中国银监会,其职责范围已经覆盖了全部的银行业机构,并不存在美国曾经存在过的监管真空问题.在这种情况下,存款保险公司如果以一个监管部门的身份出现,可能会给我国的银行监管造成一定的混乱.笔者认为,存款保险机构对银行的监管不同于银监会和央行的监管,存款保险机构不是从宏观政策方面来考虑,而是通过缴费和赔付过程中对保险费用的核算、银行资信状况的了解等相对微观的角度来掌握银行经营信息,通过调节保费和预警等措施来对银行的风险进行一种事前的控制和事后的救济.
( 三) 立法中应合理设计存款保险制度,对相应的职能等进行细化的规范
存款保险制度功能的发挥与制度设计是否合理密切相关.存款保险机构职能、组织模式、金融机构参保方式、参保范围、保险费率、赔付标准等问题都应在《存款保险法》中予以明确,这样才能让各方明确各自的权利和义务,减少履行过程中的矛盾和摩擦.
( 四) 完善相应配套制度
在筹备建立存款保险制度的过程中,必须加强制度环境建设等相应配套制度的改革.首先,应该加强银行监管,建立风险预警机制,加强风险提示; 其次,应该建立完善的信息披露制度.因为随着利率市场化和银行风险自担后,储户的资金风险加大,需要存款人自己甄别存入银行的经营风险,所以只有建立健全信息披露制度,才能使广大存款人了解存款风险.再次,要加强储户风险意识的树立.之前我国的银行利率受国家管制,储户存款损失由政府埋单,长久的安逸使得大部分储户风险意识比较差.今后随着金融改革的越加深入,银行的优胜劣汰也必定会上演,所以应该提前做好宣传工作,提高储户的风险防范意识.
五、结语
虽然显性存款保险制度本身还有一定的缺陷,但是瑕不掩瑜.作为成熟的风险管理制度,存款保险制度的理念在国际上已达成共识.
应该根据我国实际情况,在积极借鉴国外经验的同时建立起完善的存款保险制度,给金融改革多建造一层"安全网",从而更好的保障上海自由贸易区的银行业务的改革和发展,推进全国改革的深入实行.
