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【题目】我国基金会法律制度改革探究
【第一章】中国基金会立法问题探析引言
【第二章】基金会的界定与发展历程
【第三章】我国基金会法律体制的发展现状
【第四章】域外基金会法律制度的借鉴意义
【第五章】我国基金会法律法规的完善
【结语/参考文献】基金会法律治理体系构建结语与参考文献
2 基金会的界定与发展历程
2.1 基金会的定义及形态分类
2.1.1 基金会的定义
《国际基金会指南》将基金会定义为"有自己的资金，由受托人或董事会管理",设立基金会的目的在于"资助教育、慈善、宗教等社会公益事业",其性质为"非政府、非营利的组织".我国 2004 年颁布的《基金会管理条例》则将基金会定义为"利用自然人、法人或者其他社会组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，依法成立的非营利性法人。"民政部将"非营利法人"解释为：不以营利为目的，独立享有民事权利和承担民事义务的法人。
总的来说，通常基金会应该具备以下特点。首先，高度独立性。基金会是非政府组织，拥有独立的资产，并利用自己的财产独立进行活动，一般情况下，不受政党、政府和社会集团干涉。其次，基金会是非营利组织，具有公益性，它不追求利益最大化，内部不实行利益分配。再次，基金会具有较强的社会依赖性。大陆法系将基金会视作典型的财团法人，其成立须依赖于一定规模的财产。基金会资产的主要来源是社会财富，依赖捐赠，以自然人、法人和其他组织的捐款为主；同时由于基金会内部不存在利润分配，因而服务于基金会的人力资源需依赖社会具有利他心理的公民支持，例如美国基金会内部存在大量无偿的志愿者。再次，基金会具有较高的公共关联度.基金会内部不存在利润分配，其服务领域主要指向公共领域，聚焦社会慈善，因而公众对于基金会具有较高的信赖度，公众的信赖与支持可称作慈善事业的血液。并且，基金会资助的项目往往会受到财产捐赠人意志的影响，资助项目和领域通常有明确指向性，具有某种永久性特点。
2.1.2 基金会的形态划分
按照不同标准，基金会可有不同的形态划分。
从全世界范围来看，基金会主要有以下几种形态。第一，社区基金会。社区基金会即由能够代表社区的人士来组成管理机构，对基金会进行管理的基金会，社区基金会主要为社区建设和社区公益事业服务。但如今，社区基金会的业务范围已经不仅仅局限于社区，有些大型的社区基金会所服务的社区可以是极大的，如项目遍及全球的美国硅谷社区基金会。第二，家族基金会。家族基金会是家族财富和慈善精神的传承和发扬，许多全球闻名的大型基金会的前身都是家族基金会，并且许多家族基金会都比企业基金会要更具规模，例如盖茨与夫人梅琳达创立的比尔盖茨基金会就比微软基金会的规模大许多。如今，许多富人愿意用私人财产来创立基金会，以承担社会责任，支持公益事业的发展。第三，企业基金会。许多企业都创建了基金会，这一类型的基金会多与企业的发展战略相关联。企业基金会在我国是较为强势的，据统计企业捐款多达 60%.企业公益事业发展较为迅速，与美国等以全体公民的慈善热情为支撑的发达国家的基金会形态构成有明显区别。第四，大学基金会。大学基金会接受社会捐款，并服务于大学建设，项目通常具有极大的固定性和明确性。在美国，大学基金会由于其"自给自足"的特点而被排除在基金会之外。我国的大学基金会相对较强势，其数量超过基金会总数量的 10%,资产高达 2000 多亿人民币，占全国基金会总资产的 22%.第五，政府背景的基金会。
这类基金会由政府支持，与政府进行项目合作，为政府服务，其服务领域可能涉及政策所指定的公共领域的某个方面。这批基金会类似于美国的业务型基金会，它在很大程度上依赖于政府，独立性较小，通常需要为政府的政策和需要而活动，例如我国的中国扶贫基金会、中国社会福利基金会等。第六，宗教基金会。宗教基金会以宗教为背景，为宗教的建设而服务，捐赠收入多来自社会信仰人士的捐助，工作人员也以信徒为主，因而基金会成员具有较坚实的信仰，对基金会的工作往往具有较强使命感和责任感，这类基金会的透明度通常很高，资金也较为充足。
《基金会管理条例》按照基金会有无权利向社会募捐为标准将我国基金会分为公募基金会和非公募基金会。公募基金会可以面向社会公众募捐，非公募基金会则依法不能向社会公众募捐。公募基金会根据地域范围又可分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。
2.2 基金会的发展历程
2.2.1 域外基金会的发展历程
柏拉图学院被认为是现代基金会制度的萌芽--公元前 387 年，柏拉图规定，他遗赠于外甥的财产必须要服务于自己的追随者。两百多年前美国着名科学家富兰克林在自己的遗嘱中表示要将其财产用于资助青年科学家，被认为是最早的以基金形式支持公共事业。美国钢铁巨头安德鲁·卡耐基一手创立的卡耐基基金会是最早的慈善组织之一，而卡耐基本人也被视为慈善事业的奠基者。因此，可以说，现代基金会的制度最早于美国产生，并在美国得到完善。二十世纪以后美国迎来慈善事业的春天--在这一时期，许多企业家纷纷捐出私人财产，用于创立大规模的基金会，积极投身支持慈善事业的发展。这一批早期的基金会包括卡耐基基金会和洛克菲勒基金会，而后来的福特基金会则将基金会的规模提高到前所未有的高度，基金会项目遍布全球，资金高达数十亿美元，在全球范围内都产生了深远的影响。之后，比尔盖茨及其夫人梅琳达所创立的比尔和梅琳达盖茨基金会，更是成为世界上规模最大的慈善基金会。基金会是美国慈善事业的重要支撑。早在 2000 年，美国的基金会就已经超过 56000 家，约占美国慈善组织总数的6%,资产总额将近 5000 亿美元。2012 年，美国基金会已增至 86192 家，资产总额约 7150亿美元，约占 2012 年度美国 GDP 的 4.6%.美国基金会经过一百多年的发展，从规模到制度，再到项目领域都逐渐趋于成熟。如今的美国可说是"全民慈善"的国家，2011年基金会的捐资数据显示，对基金会的捐款有七成以上来自个人和家庭，近 10%的捐款来自个人遗赠。美国对于慈善意识的教育也十分重视，学校有设立相关专业课程，慈善组织也具有相关方面的专业培训。美国从事慈善事业的专业人员数量庞大，基金会拥有一大批专业的人才队伍，这些专业人员分别用于基金会的管理和建设、基金会资产的保值增值以及基金会的公共宣传、捐赠游说以及法律事务等方方面面，为基金会的发展奠定了坚实的人才基础。如今美国基金会的服务范围已经不再局限于传统的扶贫、医疗、教育等领域，还扩展到了弱势群体扶助、人权领域的斗争以及个人精神潜力的发展等非传统领域。与美国基金会的蓬勃发展相对应的，是美国基金会法律制度的成熟与完善。
美国法律充分认可并保障基金会的独立性，规定一旦基金会通过登记获得独立的法人地位，就不受政府、个人以及其他集团组织的任意干涉，基金会能独立地以其资产进行活动。同时，美国法律还规定了十分简便的基金会设立程序，《国内税收法》中所规定的关于慈善组织的免税条款，事实上成为了美国基金会的设立标准。美国还具有十分完善的税收优惠制度，免税、减税、所得税豁免等税收待遇都有详尽的规定，这些税收政策是实现基金会的公益目标最至关重要的坚实保障。美国已经毫无疑问成为世界上基金会法律制度最为完善，慈善事业发展最为成熟的国家。
另一个值得一提的国家是德国。与美国公民对于公益事业的普遍支持不同，德国基金会之所以能够蓬勃发展，很大程度上得益于政府的扶助。德国《民法典》奠定了基金会的法律基础，而其余方面则由州法律对其进行规范。德国基金会法律灵活性很高，不仅仅适用于基金会，也适用于其他法人团体。德国基金会的设立程序简单，2000 年以后德国政府更推行了一系列政策和法律，以税收优惠手段来鼓励慈善事业的发展，德国政府也颁布了一系列政策来保证基金会资产的保值增值，这一系列措施在很大程度上刺激了基金会的高速发展。截止到 2008 年，德国国内登记的基金会已经超过 1 万 5000 个，年均成立 1000 多个基金会。德国的基金会公益性与非公益性并存，基金会有公立与私立之分。公立基金会类似于政府背景的基金会，需要政府批准才能得以设立，且业务主要源自政府赋予的义务，管理人员的选任也须有政府介入；而私立基金会比公立基金会更为独立和灵活，私立基金会需要独立承担三分之一的筹资，资金调度比较自由，政府通常不干涉基金会的活动和管理人员的选聘，基金会依照自己的设立宗旨进行项目的实施。德国基金会管理形式相对完善、规范，透明度较高。此外德国基金会所涉及的领域也是极其广泛的，除了传统领域外，还扩张到艺术、人文等领域。总的来说，德国的基金会发展既有自己的传统的稳定性的特点，又体现了现代公益慈善发展的潮流趋势，基金会法律制度建设较为成熟。
2.2.2 国内基金会的发展历程
中国自古以来便有"乐善好施"的传统美德，"达则兼济天下"之语深入人心。但具体来看，我国现代基金会法律制度的发展是相对滞后的。
现代基金会在中国的产生以 1981 年中国少年儿童基金会的诞生为标志。从上世纪八十年代至今，中国基金会仅仅跨越三十多个年头，总体来看，可以将中国基金会的发展历程分为以下四个阶段：
第一个阶段是从 1981 年到 1987 年的萌芽阶段。在这一阶段，我国基金会经历了从无到有的过程。据统计，截止到 1987 年我国共建立了相对规范的基金会共 214 个，很多地方政府以基金会的名义，筹资以用于抗震救灾、扶贫等方面。这一阶段基金会对我国来说还是一个比较模糊的概念，没有明确的法律定义，缺少独立的法律地位，管理十分不规范，内部治理非常混乱，基金会法律制度的建设尚未展开。由于缺乏相关法律和制度的规范和制约，这一时期甚至出现了一批以基金会名义进行非法敛财的组织，扰乱社会秩序，造成了极其恶劣的社会影响。总的来说，这一时期基金会的发展十分缓慢。
第二阶段以 1988 年《基金会管理办法》的出台为开端，到 1996 年开始对基金会进行整顿清理结束，被称为基金会的三重监管阶段。《基金会管理办法》是我国基金会法律制度的一个进步性的探索，这部法律文件将基金会发展正式纳入法治化阶段，《办法》仅用短短 14 条对基金会的设立、组织机构等主要内容作出了基础性规范，并首次确认基金会的法人地位，将基金会定义为"社会团体法人".更重要的是，《办法》第 11 条要求成立基金会需要首先经过其归口管理的部门报经人民银行批准，再由民政部登记注册并颁发许可证，全国性的基金会设立则更为复杂，除了通过上述程序进行审查和登记外，还必须向国务院备案，地方性的基金会则必须向省、自治区、直辖市人民政府备案.该条规定确定了基金会的人民银行、民政部和国务院三重监管体系，确定了基金会以行政管控为出发点的监管制度，提高了基金会的设立门槛，使基金会的设立程序往需经过长时间的审批。法律对基金会的严格管控，大大阻碍了基金会的发展，因此在这一时期，基金会的发展较为缓慢。1997 年到 2003 年是基金会的整顿阶段。这一时期随着1996 年《关于加强社会团体和民办非企业单位管理的通知》的下达，基金会开始进入整顿清理，而 1998 年《民办非企业单位登记管理条例》和次年的《关于进一步加强民间组织关联工作的通知》则进一步加强了基金会的整顿工作。但面对规模庞大、组织混乱的基金会，以及长久以来的制度空缺，整顿工作遇到很多难题，导致这一阶段基金会的发展几乎停滞。1999 年到 2004 年间，国家颁布了多部法律文件来对基金会进行整顿。
1999 年的《中华人民共和公益事业捐赠法》对公益事业的捐赠与受赠、捐赠优惠等作出了一系列相关规定，2001 年的《中华人民共和国信托法》规范了公益信托，2004 年国务院《基金会管理条例》的出台则结束了基金会的整顿清理，标志着基金会法治建设进入新的篇章。《基金会管理条例》使得以严格的行政管控为监管理念的《基金会管理办法》得以废除，一改《基金会管理办法》"社会团体法人"的定义，将基金会定义为"非营利法人",在概念上更加明确，法律地位更加清晰。《条例》增至 7 章 48 条，结构借鉴《公司法》的规定，相比《办法》，对基金会的概念、法律地位、设立条件和组织机构等方面的规范更为合理，一定程度上推动了我国基金会的法治化进程。2005 年民政部第六次部务会议通过《基金会年度检查办法》确定了基金会的年度检查制度，规定了基金会年度检查时间、检查内容、合格标准等内容。会议还通过《基金会信息公布办法》确定了基金会信息公布制度，内容涉及基金会信息公布的程序、时间、内容等。两个《办法》完善了基金会的监管制度，确定了基金会信息公开原则和具体办法。另外《企业所得税法》《个人所得税法》《中华人民共和国契税暂行条例》等多部法律文件都涉及有关基金会的内容。上述法律法规以《基金会管理条例》为核心，共同构成目前我国基金会法律制度的法律框架。
2013 到 2014 年仅一年的时间，我国基金会总数已从 2956 家升至 3848 家，增速惊人。近年来，我国基金会更是逐渐从沿海发达地区向二三级城市扩散，社会公众对于慈善事业的热情大幅度提升。总的来说，我国基金会已经具备了快速发展的条件，这首先得益于我国社会经济的快速发展，社会财富日渐庞大，为基金会的建立提供了源源不绝的资金来源。其次，随着可持续发展进程的加快，人们的慈善意识也开始苏醒，公益事业得到了社会公众的广泛关注，慈善观念得到不断地传播和宣扬。并且，我国立法者和学者也持续致力于完善基金会法律制度的研究之中，随着基金会法律文件的不断出台，基金会法治化脚步的不断加快，未来中国基金会的发展前景可谓一片光明。
当然，现阶段我国基金会制度还存在诸多的不足，如何对基金会进行制度性的法律制度设计，建立完备的基金会法律体系，依旧是立法者乃至整个中国社会的沉重课题。
