摘 要： 家庭教育权是教育权利的重要组成部分之一，主要包括家长的教育选择权和教育参与权。义务教育阶段家庭教育权在实施过程中有诸多困境，概言之，即家庭教育权与国家教育权、学校教育权的冲突，追求教育公平产生的家长择校热，家长对教育权认识的不足及家庭教育权立法保障不足等。针对这些困境要有相应的解决措施，包括促进义务教育阶段学校多样化、保障家长择校权合法行使、建立相关家长参与制度、开展普及家庭教育权的活动，以及立法确立家庭教育权合法地位等。
关键词： 义务教育; 家庭教育权; 实施困境;
Abstract： The family education right is one of the important parts of the education right,including the parents' right to choose education and the right to participate in education. There are many difficulties in the implementation of the family education right in the compulsory education stage,such as the conflict between the family education right and the national education right,the conflict between the family education right and the school education right,the enthusiasm of parents in choosing schools arising from the pursuit of educational equity,the lack of parents' understanding of the education right and the inadequate legislative protection of the family education right. Corresponding measures should be taken to solve these difficulties,including promoting the persification of schools at the stage of compulsory education,ensuring the lawful exercise of parents' right to choose schools,establishing a system of relevant parents' participation,carrying out activities to popularize the right to family education,and establishing the legal status of the right to family education by legislation.
Keyword： compulsory education; the right to family education; implementation dilemma;
家长教育子女的权利是与生俱来的，国家和学校都不能剥夺家长的家庭教育权。“在家上学”“择校热”“天价学区房”等现象的出现是对现有义务教育制度的一种反抗，同时也反映出当前家长对于自身所拥有的家庭教育权的诉求。在传统家庭教育私事化的影响下，大众普遍对家庭教育权缺乏科学的认识，家长在行使自身家庭教育权时常常面临各种困境。因此，探讨家长拥有哪些家庭教育权利，以及如何合理保障其家庭教育权行使有着积极的现实意义。
家庭教育权属原生性的权利，应受一切文明社会的法律保护和确认。家庭教育权主要是指家长（未成年人的父母或其他法定监护人）对子女的教育权利，具有可让与性，它是家长基于其身份关系而享有的在国家教育、社会教育、家庭教育、学校教育中与其子女健康成长有关的权利[1]。在本研究中，家长的家庭教育权不仅包括家长在家庭这一教育环境中享有的对子女的教育权利，还应包括家长对子女所接受的学校教育选择及监管方面的权利。在本研究中将家庭教育权主要认定为家长的教育选择权和教育参与权。
一、义务教育阶段家长对家庭教育权的诉求分析
（一）教育选择权的诉求
早在1984年，《世界人权宣言》就规定了父母有优先选择子女的教育方式的权利。教育选择权是指家长帮助或代替未成年子女选择教育方式或学校的权利。狭义上，指家长对学校的选择权，主要是家长在公办学校之间或者在公办学校与民办学校之间的选择权；广义上，还包含家长对学校教育中的教师配置、课程安排、教育教学方式等方面的选择权。
1. 对自由选择教育形式的诉求
2005年，我国出现号称“全国第一家全日制私塾”的“孟母堂”。“孟母堂”的背后反映的是家长对现在的义务教育阶段学校的教育质量、教师水平、教育内容的不满。这些不满促使家长选择了一种不同于公办和民办学校的教育形式，也就是所谓的“新私塾教育”。“孟母堂”这类读经类私塾的独特之处在于它对人文情怀和传统文化的追求，利用国学经典中蕴藏的传统文化知识和传统美德给予未成年学生养分，这些显然是学生在目前学校教育中难以接触到的，是目前教育所欠缺的。尽管“孟母堂”这种教育形式的存在是不合法的，其教育内容、教育方法也需要经过时间的考量，但既然会产生就一定有它的存在价值。它唤醒了人们对于家庭教育的重视，重新确定了家庭在教育中的重要地位。它所带来的挑战，让社会、国家对义务教育阶段的教育形式进行了新的思考。
此外，我国近年来还出现了许多“在家上学”的例子。“在家上学”是指处于学龄教育阶段的儿童，不去公办学校或民办学校接受正规的国家统一的学校教育，而是在家接受其父母认为最适宜的教育[2]。学龄儿童在父母的安排下，由特定人员（父母或者家教老师）接受初等教育应该掌握的知识技能。但目前，我国法律上并没有认可“在家上学”这一教育形式。即使没有得到法律的支持，“在家上学”的现象也屡见不鲜。据2017年21世纪教育研究院的中国“在家上学”调查报告显示，“在家上学”群体规模是逐年不断扩大的[3]。“在家上学”现象的出现，主要是由于国家统一的学校教育不能满足部分学生家长多样化的教育需求。家长越关注学校教育，学校教育中存在的制度僵化、缺乏关怀等问题就越受到质疑，家长就会主动去探索新的教育途径。
以上提及这两种特殊教育形式均是源于家长对多样化的教育形式的渴求，反映了义务教育阶段家长对于教育选择权的诉求。
2. 对自由选择学校的诉求
据中国教育新闻网报道，安徽安庆市用六年的时间成功打造了一座没有择校的城市[4]。安庆市的成功根本原因在于，它真正做到了把优质教育资源向弱势学校倾斜，将重点高中的招生名额全部下放到各个初中，用来缓解义务教育阶段初中学校之间应试竞争的压力。此外，安庆市教育资源的倾斜不仅限于教育经费的倾斜，同时还将优秀的师资在学校之间进行转移，力求培养更多优秀的教师。
但安庆市只是个例，我国大部分城市为了降低择校热，实施就近上学政策，但却没有真正解决家长择校的需求，义务教育阶段校际的教育质量的差距还是没有得到弥补。家长择校现象产生的根源是优质教育资源的供求矛盾。我国通过《中华人民共和国义务教育法》的种种规定来保证义务教育阶段受教育者受教育机会的公平，教育部门也在积极主动地促进各区域之间义务教育学校教育质量的均衡发展，但现状仍是各学校间的师资力量和教学水平存在着巨大的差异，还存在着大众普遍认可的“重点学校”和“普通学校”。家长都希望子女能够进入重点学校就读，因此大部分家长认为国家的就近上学政策剥夺了其为子女自由选择学校的权利。为了让自己的孩子拥有更加优质的教育资源，家长或选择缴纳高昂的择校费，或选择费用昂贵的私立学校，再或花重金购买学区房，这些行为反映出家长对自由选择学校的权利诉求。
（二）教育参与权的诉求
教育参与权主要是指家长参与学校管理的权利，是满足家长教育需求的多样化和实现教育公平的重要手段。主要包括以下三个方面的内容：一是参与学校重要教育教学事务管理权；二是家长的教育知情权；三是对学校教育教学活动的监督建议权。
随着现代教育的发展，家长委员会、家长学校等新名词出现在学校教育之外，是新时代家长参与学校教育教学活动的新途径。随着社会的发展，家长开始意识到自己有权利和义务参与学校的教育教学管理当中，这充分反映出家长对于自身教育参与权的诉求。
家长自觉地参与学校的教学和管理活动中并能始终与学校保持着良好的合作关系，这将有利于未成年子女的成长和发展，有利于促进学校的现代化建设，学校也应有相关意识的转变。美国通过1970年《初等和中等教育法（修正案）》规定家长有权利参与拨款项目，要求学校必须要和家长一起制定书面形式的家长参与计划[5]。2011年的《不让一个孩子掉队法案》则明确规定家长有权知道他们的孩子是否能够适应学校生活，并赋予家长参与公立学校改革和择校的权利。但在我国现有的教育制度下，各级教育行政部门并没有出台涉及家庭教育权的规章制度，也没有明确的法律法规来界定家长参与学校教育的教育权利。在这样的现实情况下，家长对于自身教育参与权的诉求便日益增长。
二、义务教育阶段实施家庭教育权的困境
（一）国家教育权与家庭教育权的冲突
冲突的主要矛盾点在于：家长所行使的家庭教育权是否与我国的国家教育权相矛盾，是否妨碍了国家教育权的行使。国家教育权是指国家为实现国家的教育目的依法对教育进行管理的权利。我国实行的是中央统一领导、地方分级管理的教育领导体制。国家教育权内容层面主要包括国家的施教权和对教育的统治管理权[6]。国家教育权直接体现在国家兴办学校教育这一重要方式上，国家通过《教育法》《义务教育法》将义务教育纳入国家统一管理范围内，各级教育行政部门对义务教育阶段教育进行统一管理。家庭教育权指的是父母对其子女的教育权利，义务教育阶段家长有权替心智尚未成熟的子女行使教育选择权，以保证子女受教育的利益实现。随着子女的自然出生，家长自然拥有家庭教育权，该教育权可以在日常生活中随时使用。
回顾历史，我国古代家长有对子女绝对的支配权力，特别是子女接受教育的权利，家长可以独立决定其子女是否接受教育。但随着现代社会的发展，未成年人在家庭内能受到的教育已远远满足不了未成年人成长发展的需要，同时国家也逐渐认识到教育的重要性，开始大力兴办学校来满足受教育者对教育的需要。在这种客观条件下，家长将教育子女的一部分权利转移给了国家，这就是所谓的教育契约论，即国家教育权是受父母的委托所产生的。从教育契约论的角度出发，国家行使教育权时，就没有权利过分限制家庭教育权。但现状是《教育法》《义务教育法》等法律都从不同层面上保证了国家教育权的行使，削弱了家庭教育权。没有法律法规保障家庭教育权，对家庭教育权也没有一个确切的规定，导致出现“在家上学”、选择私塾读书等现象，家庭教育权与国家教育权的冲突也越来越明显。
（二）家长择校权体现的教育公平问题
教育公平主要有以下三方面内涵:一是受教育权利平等；二是受教育机会均等；三是平等获取受教育结果和公正评价的权利。家长对自由选择学校有所诉求，究其根本是家长对于教育公平的渴求。在现代社会，教育对于民众的重要性不再局限于体面的工作，它还决定着民众社会身份的变迁和自我实现的程度。“教育公平”呼声反映了弱势群体对正当教育利益的合理要求[7]。
《义务教育法》规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”[8]家长需要以就近入学的原则让其子女依法接受义务教育，自由选择学校的权利受到了一定的限制。我国法律尊重义务教育阶段家长选择民办学校的自由，但不认可家长选择公办学校的自由。家长对择校权的诉求也就体现在对优秀公办学校的追求。我国教育主管部门在20世纪80年代为了提高教学质量颁布了《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》，提出了办好“重点学校”的决策。重点学校的教学资源和师资队伍要明显优于普通学校，重点学校的政策加剧了义务教育阶段校际之间教育质量的差距。在当时的背景下，推行重点学校在一定程度上起到了积极的作用，为我国教育发展助力许多，但推行重点学校遗留下来的问题仍有不少。两类学校教育水平质量的差异直接导致了教育不公平现象。
目前，我国为了解决家长择校这一问题采取就近入学、电脑派位、划分大学区等政策。但上有政策下有对策，不正当的择校现象仍有愈演愈烈之势，弱势群体的择校能力受到了极大的限制。如就近入学政策就催生出天价学区房现象，使得学生家长围绕着住房直接影响的教育资源展开了激烈的博弈[9]。这些为了解决择校热的政策，某种程度上又人为地加剧了教育的不公平性。
（三）学校教育权与家庭教育权的冲突
学校教育权是指学校及其他教育机构在教育活动中享有的权利，是在教育活动中对教育对象的一种管理、教育、教学的权利。随着教育事业的发展，对未成年人实施的教育权利已逐渐从家长手中转移到学校手中。学校教育权逐渐占据了义务教育阶段的主导地位，家庭教育权就逐渐被漠视，长期下来就造成了家庭教育权和学校教育权的冲突。
《教育法》规定：“学校有义务以适当的方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利。”[10]我国法律仅仅间接地承认家长对学校教育有一定的知情权。在大部分学校的教育制度中，学校的教学管理处于一种较为封闭的状态，没有相关的章程来保障家长享有教育参与权。学校和家长的联系还大部分仅限于一学期一次的家长会，这样的制度使得家长没有办法实际参与到学校的教育教学工作中。学校在制定有关教育教学的大小决策时，也只会通知学生家长，并不会去考虑家长的需求，更不会去专门征求家长的建议。在未成年人的培养过程中家长只能扮演服从配合的角色，家长被排除在学校教育之外。长久下来，家庭教育权与学校教育权的矛盾就日益激化。
（四）家长自身对家庭教育权认识不足
封建社会时期，在家庭的整个关系中都要求子女要对父母的命令言听计从，长辈们对子女的教育具有绝对的权威性，教育也属于家庭内的私人行为。但随着社会的发展和学校这一新的教育场所的兴起，学校教育逐渐取代了大部分的家庭教育，家长的教育权利范围被缩减，教育也不再仅仅是家庭的私人行为，而是逐渐变成以国家政府为主导的教育活动。在义务教育阶段，家长将子女送入学校进行教育，交由老师去管理，自身的权利意识也因此越来越薄弱。绝大部分的家长认为给子女寻找到一所好的学校、一名好的班主任就完成了自身对子女的教育义务，尽到了做家长的责任。家长会本着“尊师重道”的观念，潜意识地认为教师的教育方式、方法一定是正确的，轻易不会质疑教师的教育方式，更不会主动向教师提出针对性的教育意见。但近年来，教师虐待学生、侵犯学生的事件层出不穷，家长应合理使用自身拥有的家庭教育权，必要时对教师进行约束和监督。
此外，还有一部分的家长有很强烈的权利意识以至于会滥用自身拥有的权利。这类家长常常觉得自己作为家长有权利为子女决定大小事宜，用绝对的权威要求孩子服从自己的命令。《未成年人保护法》规定：“要根据未成年人的年龄和智力发展状况，在做出与未成年人权益有关的决定时告知其本人，并且听取他们的意见。”[11]造成这种情况的主要原因就是家长对于自身拥有的家庭教育权认识不足，不了解家庭教育权的权限和边界，夸大了自身的权利，守法意识不强，对教育法律不够尊重，从而严重影响到教育法的实效。这些现象也反映了教育法治缺乏宣传和普及的力度，大部分的家长对已有的教育法律缺乏清晰的认识[12]。
（五）家庭教育权的行使缺乏立法保障
《中华人民共和国宪法》中规定父母有抚养和教育未成年子女的义务。在一定历史背景下，大多数家长是不能理解教育的价值的，而此时，国家尚未提供完全意义的免费义务教育，还需要父母支付一定数额的教育费用，而当这种经济支付的结果很难获得即时利益时，有些家长很有可能不去做这种几乎毫无回报的教育投资，放弃其子女受教育权利便成了必然。因而，强调父母教育的义务性宪法规定便应运而生。但目前随着每家每户家庭收入的增长及家长对子女教育的逐渐重视，我国义务教育阶段免费政策也正在深入贯彻落实到全国各地，宪法就不能仅强调家庭教育权的义务性，也应及时进行调整来进一步保障家长行使家庭教育权。
家庭教育权是基于子女的出生而自然产生的，也正是基于对这种任何社会、任何时代都不得不作为立法基础的具有原生性的义务与权利的确认与保护，才构成了现代社会所接受的家庭教育权[13]。因而，家庭教育权是符合社会道德要求的，它有存在的合理性和必要性。但目前状况是在与国家教育权和学校教育权的冲突中，家庭教育权常处于弱势地位，未得到社会的重视。家庭教育权缺乏必要的法律保障，尚未拥有合法的地位，缺乏国家强制力来确保及监督家庭教育权的行使。现有的家庭教育法律条文大多零散分布于其他法律之中，且多是把家长和子女的关系定义为义务，忽视了家庭教育也是家长的一项权利[14]。
三、保障义务教育阶段家长行使家庭教育权的对策
（一）义务教育阶段发展多样化学校，给予家庭教育权行使空间
第一，要大力支持义务教育阶段民办教育的发展。发展民办教育有助于打破国家对于义务教育某些不合时宜的全盘控制的现状，帮助实现公民的受教育权。民办学校相较于公办学校办学更加灵活，教学方式更加多样，也更加重视和家长的沟通和交流，这对实现家庭教育权有重要意义。目前，我国民办学校实行的还是经费自筹制度，国家应对民办教育给予必要的经费扶持。
第二，国家要保障义务教育阶段学校的自主管理权，促进义务教育学校多样化发展。市场经济的发展促使我国将教育权利逐步进行了下放,但基础教育阶段学校的自主权没有得到应有的重视，且受到多方面限制。我国应进一步加大义务教育阶段的放权力度，循序渐进地放权给义务教育学校，使其拥有更多的自主管理权，打破现有的千校一面的局面。首先，要给予义务教育学校招聘教师的完全自主权，学校可根据自身教育发展的需要和自身的办学特色，招聘适合且有教学能力的教师；其次，给予义务教育学校教育教学改革的自主权，义务教育学校有权根据自身特点按照教学目标在一定的范围内对课程设置、教学时数、学习年限等进行改革；最后，给予义务教育学校招收自费生的自主权，允许义务教育学校在完成教育行政部门制定的招生任务后自主招生。
总之，我国应放松政府对义务教育阶段学校权利的管制，赋予学校更多的自主权和出资扶持民办学校，允许学校根据实践中家庭教育的需求自主决定学校教育改革和发展方向，促使教育服务者与教育消费享用者的选择紧密结合，提供多样化的教育选择，实现真正意义上的家庭教育选择权。
（二）保障家长的择校权合法实施，规范引导正确使用择校权
随着公民权利意识逐渐觉醒，家长越来越重视对子女的教育，国家有必要通过进一步立法保障家长选择多样化的教育形式的权利。国家需要明确指出教育选择权的含义，即指家长有权在保证子女的受教育权不受侵犯的情况下，自主地为子女选择其接受教育的形式，其中，可以包括在一定范围内选择自己心仪的公办或民办学校，也应包括在家上学或进入私塾学习等接受教育的形式。但同时，法律也要明确规定家长教育选择权的前提，即必须保证其子女所接受的教育符合国家对于基础教育的要求，必须是充分尊重子女所作出的选择。家长教育选择权的行使必须受到国家教育权的监督，要保证择校的标准是一致的，择校的程序是公开透明的。
择校问题存在的现实原因是义务教育阶段学校教育质量仍存在着差异，为改善这一状况，第一，要坚持给予义务教育阶段的受教育者同质量的教育，保障受教育者受教育的起点和机会平等。第二，加强区域内学校之间的交流合作，学校之间交换共享教育资源有利于学校间互相学习、共同进步，有利于缩小校际差距。第三，大力扶持薄弱学校的发展，家长目前已不仅追求子女有学上，更多的是追求子女可以上好学，这就造成了重点学校越来越受到家长的追捧，一度出现天价学区房的社会问题。同时，由于一般学校的生源受到影响，教学条件也逐渐和重点学校拉开差距。因此，国家应当大力扶持薄弱学校的发展，为其调入优秀的师资，给予一定教育资金的支持，提供满足其教育需求的教育设施。
（三）建立家长参与教育的制度，保障家长行使教育参与权
《教育法》规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导监督。”[10]这肯定了家长教育子女的权利地位，将家长在学校教育过程中的地位定义为“配合教育”的地位。但对于家长的教育参与权，目前法律规定制度较为完善的只限于幼儿教育阶段。《幼儿园工作规程》规定了家长开放日和家长委员会制度。在义务教育阶段还没有明确的法律法规保障家长的教育参与权。在这样的背景下，政府应着手制定相关制度，在法律层面上建立类似家长联合会的组织，保障家长教育权利由自然权利逐渐走向法律权利。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在“完善中小学学校管理制度”中明确提出要“建立中小学家长委员会”。就我国现阶段而言，成立家长委员会，允许部分被推举出来的家长参与制定学校工作计划、监督学校教育教学的活动，通过法律来要求学校在进行教育改革或者做出与受教育者利益有关的行为时举行听证活动。在具体实施中，可以将教师与家长的沟通频率纳入教师日常考核范围中，规定教师定期与家长进行沟通，使家长可以随时了解到子女在学校中的表现。此外，在各学校成立家长委员会的基础上，往上一级延伸，在国家、省、市各级成立相关的“学校教育家长咨询委员会”或“学校教育家长委员会”，通过这些组织可以做到直接向教育行政部门反映家长的意见建议，做到让广泛的利益主体参与具体的决策制定。
（四）开展普及家庭教育权的活动，帮助家长认识家庭教育权
政府除给予家庭教育权基本的尊重外，还应提供家庭教育指导服务，家长应有接受家庭教育指导服务的权利。提供家庭教育指导服务是政府承担家庭教育责任的主要承担方式[15]。家庭教育指导主要面向家长，是一种家庭外的社会组织针对家庭教育展开指导的服务。目前，我国已在各地开展有关家庭教育的实践活动。早在2004年，上海就在一些学校试点设立了“家长学校”，主要通过讲座、报告等形式与家长沟通，为家长提供家庭教育方面的指导，用以提高家长教育子女的质量。近期，河北省也将建立首批50个家庭教育实践基地。该基地的成立可以有效提升河北省家庭教育工作水平，进一步加强义务教育阶段家庭教育指导的针对性及有效性，帮助家长树立正确的教育观念，掌握科学的家庭教育方法。家庭教育基地将定期开展形式多样的家庭教育实践活动、区域性家庭教育工作研讨会培训会，用以讨论家庭教育过程中产生的理论及实践问题。除了“家长学校”和家庭教育实践基地以外，在对家庭教育权进行教育宣传工作时，要重视以社区为单位进行宣传的方式，该方式既可以方便宣传家庭教育权有关工作，又会对在社区中开展贴近公民的日常生活等活动起到很好的宣传作用。
（五）立法确立家庭教育权的地位，完善家庭教育权救济监督
《中华人民共和国宪法》仅规定了父母有抚养和教育未成年子女的义务，此规定在一定历史背景下有其存在的合理性。但随着经济的发展，家庭收入逐年的增长，人们逐渐认识到文化知识对人一生发展的重要性，家长也深切地认识到教育投入对子女成长的重要性，因此能够并愿意承担对子女教育方面的支出。另外，随着我国法治化进程的推进，家长对于自身所拥有的家庭教育权表现出强烈的诉求。此时，宪法如果还是仅强调家庭教育的义务性就显得远远不够，应当在宪法层面明确家庭教育的权利属性。
在教育法层面，也应细化有关家庭教育权的具体规定。我国应在法律中细化家庭教育权的具体内容，详细规定家庭教育权行使的条件、范围，借鉴台湾地区使用法律保障家庭教育权在合理的范围内适度的使用的经验。首先，要在家庭教育法中明确家庭教育权的内涵，将家长的教育选择权、教育参与权纳入家庭教育权范畴；其次，要明确保障家庭教育权所需要的相关辅助事项，包括国家要为家庭教育提供必要的培训服务，帮助家长确立正确的教育观念，同时也要对家庭教育权的宣传普及做出明确的规定；最后，建立完善针对家庭教育权的救济监督制度，在明确家庭教育权法律地位的同时，必须设立相应的救济申诉制度，使家长的家庭教育权在受到侵害的时候可以进行申诉，并能得到一定程度的补救，保证家庭教育权的正确行使。
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