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【题目】学前教育服务中政府的缺失探究
【第一章】国内学前教育服务问题研究引言
【2.1 2.2】我国学前教育的现状
【2.3】政府在学前教育服务责任方面存在的问题
【第三章】典型国家和地区学前教育供给模式及政府作为
【第四章】强化政府在我国学前教育服务中责任的对策
【参考文献】我国学前教育服务体系完善探究参考文献
4 强化政府在我国学前教育服务中责任的对策
4.1 构建我国学前教育服务体系的总体设想
4.1.1 加速构建“保基本、广覆盖”的学前儿童教育体制
通过第三部分的评析可以看到：在美国及西欧一些国家，强调学前教育的公平性和福利性，注重建立以公平为主导的学前儿童教育服务体系，这既是对人权的尊重，又是实现人人公平的要求。同样的，在我国这样一个社会主义国家更应当注重教育公平，努力发挥政府的保障者、投入者和引导者作用。本文建议加速构建“保基本、广覆盖”的学前儿童教育体制。合理界定政府发展学前教育的责任，逐步建立以公平为导向，政府主导的、社会和公众共同参与的学前教育体系。明确各级地方政府的责任，建立财权和事权相匹配的学前教育管理和筹资体制。建立以政府、市场和社会多重投入模式的财政投入结构和政策。完善学前教育政策体系，加快《学前教育法》的制定，通过顶层制度设计，理顺政府和市场的责任，把学前教育发展纳入法治轨道，依法保障学前教育的发展。
4.1.2 理清政府和市场的关系，明确幼儿教育体制改革目标
早在上世纪，国家教育部就提出要积极推进学前教育办园体制的改革，厘清各级政府的责任，努力探索适合我国国情的需要的幼儿教育办园模式和管理体制。随着我国社会发展，我国幼儿教育要求面向全体民众，面向社会，成为大众化的教育。实现这一目标就必须要摆脱“少数化、单位化”的困境，不能只让少部分的群体享受教育，而应把它当作社会性的公共事业。因此，政府作为管理者、保障者，应该把幼儿教育体制改革放到重要位置，重新审视幼儿教育社会化的发展目标和价值取向，确保教育的福利性和社会性。具体而言，就是转变幼儿教育部门化、单位化为大众化，面向全社会构建学前教育体系，政府、市场共同参与建设，使每一个适龄儿童都能享受教育公平的雨露阳光。
4.1.3 加强中央及省级政府对学前教育的统筹管理工作
根据当前学前教育的发展现状，在今后的改革和发展中，我国政府尤其应该注重城乡一体化发展导向，顾全大局，努力均衡城乡教育资源，确定重点领域和发展中的薄弱环节，做到有的放矢。加强中央政府的统筹管理就要求，中央政府设立的财政性经费流动趋向应呈发散状，即中央可以向省拨款，也可以跳过省一级向乡镇直接拨款，保证财政资金利用的及时性。此外，中央政府还可以建立学前教育专项转移支付制度，一方面倾向于对困难和落后地区的财政扶持，以缩小全国范围内的教育资源分配的差距；另一方面发挥自身示范作用，引导各地方政府主动实践，创新发展措施。省级政府同样可以有所作为，效仿中央设置专项学前教育经费，作为中央拨款的补充资金，并设置地方性的小范围内的学前教育专项转移支付制度，由上一级政府向下一级政府划拨分配。通过省级统筹，财政资金层层转移，均衡各市县乡的学前教育发展。有条件的省市，可以借鉴美国的“开端计划”,注重幼儿接受教育机会公平，不让任何一个儿童落下，真正实现全民教育。
4.1.4 逐步建立县级政府统筹学前教育的财政保障体制
目前，我国农村幼儿教育与义务教育合并在一块，由县级政府负责管理，这虽然符合当前教育管理体制的要求，但有两者混合在一起，容易造成义务教育对学前教育的“挤出”,使幼儿教育遭受重创。但幼儿教育如果由乡级统筹，财政管理级别太低，大部分乡镇财政能力很弱，无异于基本放弃对幼儿教育投入。如果由县级政府负责财政统筹，较省级政府更易掌握本地区的教育发展情况和细节，也比乡级政府更具财政能力。所以，我国政府应该将学前教育从基础教育中分离出来，做到县级政府单独统筹学前教育财政资金，独立制定学前教育资金分配管理计划。结合本县的实际情况，综合衡量，重点关注贫困山区的幼儿教育经费投入，确保留守儿童、残疾儿童、福利院儿童都能入园。合并调整县乡的幼儿机构布局，充分利用新农村建设的契机，结合农村建设，合理处理农村义务教育和学前教育发展中的矛盾。鼓励和引导农村集体办园，给予其税收优惠和财政补贴，大力发展民办幼儿园建设，建立学前教育质量评估体系，加强对财政资金的使用情况监督和管理，确保财政资金利用率。
4.2 强化政府财政保障，完善财政投入机制
根据第二部分的分析，我国幼儿教育服务体系投入水平普遍偏低且各地区省份的国家财政性经费差距较大，区域间财政投入不均衡现象凸出。因此，要保持幼儿教育事业持续、稳定的发展，就必须进行改革。综合我国当前的发展状况和国际上学前教育改革与发展经验，现提出如下教育投入机制改革和完善意见。
4.2.1 完善学前教育成本分担机制
为克服弱化教育资源供需矛盾，弥补教育资源供给短缺，满足教育均等化和复杂化的需求，要求我国必须改革现有的学前教育模式和格局，建立政府、家庭和社会力量共同出资的成本分担机制。首先，引导和鼓励事业单位、社会团体和农村集体组织等社会力量参与投资办园，给予适当的金融财税优惠和补贴政策，挖掘社会建园的潜力，为幼儿教育建设和发展注入更多的市场活力，提供更多的物质资本、技术资本，增加幼儿教育的供给，建立社会大众化、普惠性的幼儿教育体系。其次，在确定经费成本分担体制后，政府作为主导者，应加大财政投入力度，建立公平合理的财政支出模式。在保证学前教育福利性质的不变的前提下，应将更多地将教育资金向农村艰苦条件的地区倾斜，扶持弱势群体、残疾家庭，坚持低水平、保公平和福利性相结合的幼儿教育发展方针，让财政教育经费惠及更多适龄幼儿，减轻家庭成本负担。最后，设立学前教育经费项目，使其在政府财政预决算表格中单独列支，与基础教育经费区分开来，并提高财政经费拨款额。在各级政府投入方面，借鉴美国政府以法规形式规定联邦政府和地方政府财政经费比例的做法，我国也可根据实际情况测算制定中央及各级财政对学前教育经费的投入比例，并以法规形式固定下来。在公办园和民办园财政支持方面，测算学前教育办园成本中政府财政的负担比例，建立幼儿人均公用经费拨付制度，完善学前教育财政支持体系。
4.2.2 促进政府财政投入的多样化
为实现教育资源的均衡，政府有必要在财政投入上依法为所有幼儿园提供一个公平、良好、有序的竞争环境，以此促进公办园和民办园的改革和良好发展。财政对学前教育的投入，可以分两个方面来看，一个是对教育需求方的扶持，另一个是对教育供给方的扶持。
4.2.2.1 对需求方的财政扶持
实行现金、实物补贴和政府规制等形成多种形式的幼儿入学补助政策。第一，现金形式即政府通过其职能部门以现金形式支付幼儿生活和学习费用。无论幼儿养育补贴还是入学教育补贴，现金支付是使用最广泛的一种形式。现金支付给予受资助消费者以自主权，受资助者有最大程度选择自由。节省大量的行政资源，操作简单易行，很少涉及处理和管理成本，因而这是降低儿童家庭贫困程度的最有效的方法。但由于现金支付存在弊端，一些国家应用实物形式给予扶持，即政府直接给幼儿提供保教活动场所和服务，提供所需物品，满足幼儿的各种具体需求。
第二，代币券形式。代币券即政府给幼儿发放一定面值的定向专用票据，幼儿及其家长将该票据换取价格相等的保教服务和物品，保教服务和物品的提供者再用收到的专用票据到政府当局换取面值相等的现金。所以教育券形式是一种等值的无偿使用某物和服务的凭证，是缓和政府投资的社会控制和消费者选择之间的矛盾的折中形式。它最主要优势是即可以实现政府的部分控制，又可以调动消费者个体的主观能动性，政府从经济上提供各项社会保障和服务，但把主动权、选择交给消费者一方，实现了非政府力量的社会选择和控制，在一定区域或范围内实现公办园和民办园公平竞争，提高学前教育服务发展。如此也可以避免类似平山县幼儿园由于公办园和民办园非法竞争，造成的儿童生命健康的悲剧的发生。由于目前我国已有局部地区使用幼儿教育券，大家褒贬不一，考虑到教育券的不利影响，由于政策失误造成有限经费的流失和滥用，滋生腐败，所以在使用和推广教育券制度的同时，应该配合以政府相关部门的内部监督和公众监督外部监督，共同创造一个良好的发展氛围。
第三，规制形式。即政府没有财政支出，但通过制定规章制度，促使儿童家庭和社会为儿童成长提供各种资源和服务的补助形式。政府对儿童的财政补助，不仅表现在直接提供经济援助，而且表现在政府利用自己领导地位和制定法规的权利，调动政府和非政府的力量，使更多的非财政收入进入学前教育和儿童发展领域。几乎每个国家都有规制形式，如规定孩子父母的工作单位支付部分学费。这是政府通过政策，规定由幼儿父母所在单位支付。这种形式的补助，赋予儿童免费或低于市场的价格享受某项教育服务的权利，并将这些措施的开支排除在财政和税收系统之外，大大拓宽了政府解决问题的途径，而且政府也没有背上财政包袱。在政府财政不足，幼儿教育需求数量巨大的地区，这无疑是一种务实的、潜力巨大的儿童补助形式。我国现有的规制形式的儿童补助，如城市正式工作的产妇一般有 3 个月假期，工资照发。当前我国需要继续开发这类儿童补助政策，将工作单位的范围扩大到各企业城镇职工，并使其得到贯彻实施。
第四，税式支出。税式支出的儿童补贴，主要包括税费返还和税费抵扣两种形式，其中税费返还形式是主要针对幼儿教育消费者的一种形式。税费返还有税前返还和税后返还两种情况，税前返还是指幼儿家长缴税前，先从幼儿家长的总收入中扣除相应部分，或让幼儿家长预存和预抵学费。税后返还是指先按照幼儿家长的收入水平和规定的税率计算幼儿家长应缴税费，再从税费中扣除幼儿学费部分，用于返还或抵扣幼儿学费。所以这种税式支出形式的财政补助政策被认为是既可以补助目标人群，又可以克服社会福利容易导致的工作惰性。这让幼儿家庭不仅得到不少补助数额，也避免了直接给予显性补助带来的福利污名。况且在 OECD 许多国家儿童补助都采用税收返还形式，有成功或者实践的例证。作为我国正在进行的税费改革，用税式补助促使幼儿家长、社会各单位团体与个人为幼儿教育出资是一种可行的政策建议。
4.2.2.2 对供给方的财政扶持
进一步加大财政投入，建立公立民办协同发展的良好局面。首先，加大对公办园资金扶持力度。坚持普惠性和公平性的目标导向，政府应加快公立幼儿园发展速度，投入更多的财政资金，用于教育硬件设置配备、教育资源的引进和教育安全监管、教育质量的提升。近些年，政府财政投入集中向公办园倾斜，公众对公办园的信任度只增不减，未来我国幼儿教育的发展重点仍是实现全国范围内的普及。各地政府应把学前教育的发展作为教育改革和发展的突破口，在完善城镇幼儿教育体系的同时，扩大农村公立幼儿园的规模，给予农村幼儿教育更多的政策关注，使城乡学前教育资源均等化，教育机会公平化，使城乡幼儿毛入园率达到 100%,真正做到幼儿教育广覆盖的要求。、其次，提高对民办园的资金支持比例。跟公办园一样，民办园也承担着提供服务的职责，也要坚持快速稳步发展，也需要政府财政的大力支持。因此，政府可以将部分符合条件的民办园划入财政拨款的范围内。一则建立以奖代补的激励政策，对优先创新发展、教育质量较高的民办园加以奖励，调动其他私人幼儿园开拓创新的积极性，提高办学质量和效率，促使民办园形成良好的竞争局面。二则创新补助渠道和形式。引进市场竞争机制，对私人幼儿园或采取政府建立、市场经营的形式，或实行信贷、税收优惠政策，或发放定额补助等多种方式进行扶持。
4.3 加快《学前教育法》制定，加强学前教育法制化建设
目前我国学前教育发展出现资源分配不均、监管多处漏洞的问题，基本上都与政府没有立法保障直接相关，即没有从法律上严格规定、明确各级政府应该做什么、怎么做的问题。因此，我国应加快《学前教育法》制定，用法律解决发展过程中积累的矛盾，维护和保障学前教育的健康发展。
首先，将维护儿童最大利益作为学前教育立法的首要目标。明确学前教育的法律地位及法律主体的权利义务，调整好教育活动中法律关系是发展学前教育的前提。早上世纪80年代，联合国就提出“儿童的最大利益”这一名词。2004年，全国人大首次将尊重和保障人权正式写入了《宪法》。因此，未来我国中央和地方政府在制定学前教育时，必须将保障儿童最大利益作为立法的基本原则，保证每一个适龄儿童的受教育权。
其次，在法律中明确各级政府之间的职责。这里指的政府既包括中央政府又包括省级、市级、县乡级政府。中央与地方政府职责划分科学清晰与否，很大程度上决定了学前教育服务行政管理的科学性和有效性。中央政府应做到统筹管理，充分发挥其宏观调控职能，整合优化全国范围内的教育资源，完善学前教育服务体系；各级政府主动开拓创新积极探索思路，认真贯彻执行中央政策决议，切实履行发展职责。同时中央政府也可以利用政策导引，激发地方政府发展学前教育的动力。
最后，推进地方性学前教育法规的建设。学前教育地方性法规的出台，不只是让学前教育发展有法可依，而且还要关注学前教育执行情况，这关系到中央政策决议能否落实的问题，所以，地方性的学前教育立法任务更为艰巨。针对地方性的教育发展的薄弱环节，如监督松懈、调控乏力和执法不严等问题，在立法工作中要尤为重视，完善教育问责制，加大教育法规的执行透明度和力度。此外，政府还应加强法制宣传，让教育法律意识深入人心，让每一个公民都参与到学前教育发展中来，依法维护自己的受教育权利。
4.4 强化政府在学前教育服务中的监管作用
政府作为学前教育服务的保障者，理应做好学前教育的监督保障工作，不偏不倚，不缺位、不弱位、不越位，建立完善的监督机制，为学前教育市场提供一个更加公平、良好、有序的竞争环境。
4.4.1 县级以下政府设立专门学前教育管理机构
为了与县级统筹财政保障政策同步，更严格的落实学前教育经费的管理，提高经费的利用率，应在县级层面设置专门管理机构。该机构应科学规划、细化监管责任、制定统一的资金投入使用监管制度，协调好与其他行政部门的关系，协调好民办园和公办园的同步发展，协调好学前教育和义务教育同步发展，协调好学前教育和新农村建设同步发展。
4.4.2 加强政府部门对教育监管者的监督
根据公共选择理论中理性“经济人”假设，市场中的每个个体都会追求自身利益最大化。而政府和监管机构也是利益集团，同样属于市场经济中的一员，同样会维护自身的利益。所以，政府在制定政策决议的同时，必须安排监督机构去监管执行过程，督促市场各方按照规则运转。一旦政府不能对监管机构进行控制和约束，那么市场容易出现混乱，运行瘫痪。监督的主体应多元化，具体来说包括政府监督、大众监督、社会舆论监督、法律监督、审计监督等。监督形式应多样化，如媒体、报刊、电话、互联网等。
4.4.3 强化幼儿人身安全监管
幼儿人身安全关系着幼儿的健康成长，关系着每个家庭的幸福指数。在发展学前教育公共服务，加大对幼儿教育的监督和管理力度，构建严格、系统性的监管机制的过程中，应该将保证幼儿人身安全作为首要任务。幼儿在学校的人身安全包括幼儿饮食用水安全、学校基础设施安全、校车安全等等方面。区县级政府和教育主管部门应强化幼儿园设施安全建设，严格把控校舍建筑建造和购买服务的质量，取缔建设不达标、质量不合格的幼儿机构。各个幼儿机构应切实保证幼儿生活用品和食品卫生安全，形成学校内部监督、大众监督和媒体监督的多样性监督机制。园领导和幼儿教师实行严格的轮岗值，做好学校保卫工作，及时消除安全隐患。幼儿教育机构在做好本身安全工作的同时，可以联合食品质检部门、卫生部门和公安系统共同治理，消除安全隐患，为儿童提供一个良好的学习和生活环境。
