维护生态平衡，改善生态质量，不仅需要对自然资源进行有效保护，还需要提供生态公共产品。作为某一区域的生态功能地区，自然资源一方面是其经济发展的基础，另一方面也成为其理性经济行为的约束。在此情况下，对生态功能区的生态补偿成为平衡生态服务与经济福利的根本举措。对于生态补偿的研究近年来已成为生态学、经济学以及公共财政学等领域的重要研究课题，但鲜有学者从福利经济学的角度来研究和诠释生态补偿问题，而从福利经济学来审视和研究生态补偿问题，将为这一问题的解决提供新的理论支持。
一、区域生态补偿的必要性分析
地理环境具有整体性，而行政区域划分将地理环境的这种整体性进行了分割，这样就产生了一个问题：一方面，每一个行政区域都有自身的经济社会利益，其经济社会活动必然会对该区域的环境资源产生影响；另一方面，地理环境具有整体性，一定区域内的环境资源及其功能改变会向外传导，而这种传导作用是不受市场力量约束的，也就必然造成生态经营主体与受益主体的不对等。根据“俱乐部物品”理论，流域间和关联区域间的行政主体都是“俱乐部成员”，共同享有生态效益，必须承担均等的成本，而不能仅仅让生态效益经营者单独承担，这样才能使生态效益的生产者和经营者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。因此，通过一系列制度安排和政策手段对生态区域实施生态补偿，不仅可以实现资源的有效配置，而且可以实现区域内经济社会福利的最大化。
“经济人”假设赋予了每一个行政区域自身的独特利益，出于利益的最大化，任何一个地区都不愿为了生态保护而放慢经济发展的速度，因为生态建设不仅需要付出大量成本而且受益者并不仅仅是建设者，更为严重的后果是高成本的付出和经济发展速度的放慢直接影响到本地区的经济效益和福利，其结果是环境建设让位于经济发展。尤其是在欠发达地区，随着人口的不断增长，生态资源过度开发，环境质量日益下降，生态系统服务功能日益减弱，区域之间由生态问题引起的摩擦与冲突不断增多。生态补偿机制的不完善或缺乏，不仅影响了整个区域内经济社会的可持续发展，而且导致区域整体福利包括经济福利和生态福利等的下降。
因此，建立科学的区域生态补偿机制，不仅是基于经济利益和生态利益公平性的理性考量，而且是统筹区域协调可持续发展的现实要求。
二、区域生态补偿与整体福利的均衡分析
由于区域间存在自然地理条件的绝对差异和经济社会发展水平的相对差异，各区域的发展目标和功能是不同的，其提供的生态品即在一定时期该地区生态资产所释放出来的效用和工业品也就是投入一定资源成本获得的经济产出是不同的。根据生态———经济比较优势，按照区域开发强度、集约度和限制程度，可以将不同地区划分为优先开发区域、适度开发区域、适度保护区域和优先保护区域等。
优先开发区域，一般是指生态重要性指数低、经济重要性指数高的区域。这一区域在维持必要的生态环境条件下以生产工业品为主，工业化和城市化优势明显，开发效益比较高。
适度开发区域是指生态资源和工业发展具有一定的基础，开发需求大且在生态保护与经济发展之间能够自我调适的区域。适度保护区域，一般是指生态重要性指数高，经济重要性指数较高或中等的区域。
该区域一般以发展生态型并对收入增长贡献较大的产业为主，如旅游业、生态农业、高新技术产业等，兼顾收入增长与生态保护的均衡要求。优先保护区域，一般是指生态重要性指数高、经济重要性指数低的地区。该区域的生态品提供占绝对优势，具有较大的生态价值，其开发强度和发展方向应予以严格控制。
以上区域划分主要基于生态的和经济的重要性来考虑，在总体效益最大化的前提下，对各区域的功能定位以及允许做什么、禁止做什么、鼓励做什么、限制做什么等给出一整套政策规定。从优先开发、适度开发，到适度保护、优先保护，是开发强度减弱、工业品份额减少，生态保护强度上升、生态品份额增加的变化过程。从总体效率上看，这种区域划分和功能分工促进了经济和生态效益的最大化，但是，空间的分工直接导致了一些地区经济效益日益增大、生态效益日益减少，另一些地区则生态效益日益增大而经济效益有可能减少，由此区域之间在社会经济福利方面的差距会相应扩大。因此，区域的空间均衡分工并不能解决区域之间的福利分配的公平性问题，必须借助于一系列的制度安排使财富由开发区域向生态保护区域转移，从而处理好区域的整体福利和协调发展问题。其中，最重要的是处理好区域公平问题。区域公平并不意味着地区之间发展水平和发展程度一致，大量事实证明这种一致是很难实现的，而且盲目要求地区之间发展水平一致也是不现实的，因为当一个整体区域将各地按照功能进行划分的时候，也就意味着地区之间的开发机会是不均等的。更重要的是，发展水平的高低并不能作为判断生活水平高低的唯一依据，发展水平高的地区可能因为生活成本大、生活环境较差而导致其福利水平和生活质量并不是最高的；发展水平不高的地区反而因生活成本低、生态质量好而拥有更高的福利水平和生活质量。也就是说，区域公平主要体现在地区生活质量和福利水平的等值上，而不是地区发展水平和发展程度的一致上。
促进区域协调发展的目的，并不仅仅是为了缩小区域发展差距，更重要的是使生活在不同区域的人享有大体相当的生活水平和公共服务。从理论上讲，不同类型的区域虽然开发权不一样，但发展权是一样的。对生态保护区虽然限制开发但并不是限制发展，只是因地制宜地选择发展的形式与内容。
优先开发的地区以提供工业品为主，相应地以开发权为主导；生态保护区域则以提供生态品为主，相应地以生态保护为主导，问题在于：从发展权限来看，当一个地区增加生态品生产时，就意味着该地区在资源使用和发展方式上受到限制，而当一个地区增加工业品生产时，则意味着该地区在资源使用和发展方式上受到的约束较少。从发展效益来看，工业品可以直接转化为经济价值，而大部分生态品却不能转化为地区经济收益。这就造成了因发展权限不同而带来的收入增长不同，尤其是生态品与工业品之间缺乏交换补偿机制会进一步导致区域福利不公平现象。从现实来看，各生态区域从本地生态资源中获取的经济利益是非常有限的。自然资源产权属于国家所有，生态区域的自然资源大多数属于国有资产，自然资源开发更多关注国家、相关部门及经营企业等的利益，开发利益的分配基本没有体现当地政府特别是居民的利益。而且随着自然资源的开发和作为政策性的生态功能的定位，生态保护区域的生态责任不断加重。生态环境属于区域性甚至全国性的公共物品，其生态效益和服务价值不仅作用于生态保护区域，而且作用于其他地区。促进区域协调发展和整体福利的均衡，直接有效的途径是以财富转移为核心的生态补偿。生态补偿属于卡尔多—希克斯改进，其效率标准指在社会资源配置过程中，只要受益人所增加的利益用于补偿同一资源配置过程中受损人损失的利益，那么通过受益人对受损人的补偿，可以达到双方均满意的结果，这种资源配置是有效率的。建立生态补偿机制的主要目的，就是要通过生态受益地区对生态受损地区的长期补偿以达到生态供给与需求之间的均衡。因此，通过一系列政策制度安排，实现生态受益地区对生态供给地区的补偿，不仅可以达到阻止生态破坏、增加生态福利供给、实现区域协调发展的目的，而且有助于促进区域整体福利效用的扩散。
三、福利经济学视野下区域生态补偿机制的完善
产生于20世纪初的福利经济学理论认为，一国社会福利的大小不仅取决于国民收入的总量大小，而且受国民收入分配结构的影响，趋于均衡的国民收入分配方式会引导社会福利最大化，政府应对收入分配进行再调节以提高一个国家的总体福利水平，其手段可以是抚恤金、养老金、补助金等。
在区域功能分工的背景下，政府通过财政转移支付等生态补偿方式是提高生态区域社会总体福利水平、实现整体区域协调发展的根本途径。
（一）以财政转移支付为核心的生态补偿是提高生态区域经济福利最直接有效的经济政策
生态环境的公共性特征决定了其既有全国属性又有鲜明的地域属性，因此财政转移支付的承担者既包括中央政府，也包括区域内所有受益地区政府。
但在实践中，主要的财政转移支付仍然由中央政府来承担，由于利益关系复杂、协调难度较大等原因，区域间的横向财政转移支付极其有限。这种几乎由中央政府完全买单的补偿方式虽然减少了地方政府之间的矛盾、减轻了地方政府负担，但显然与“谁受益，谁补偿”的原则不相一致，不仅不利于调动地方政府的积极性，也容易使一些地方产生“搭便车”的依赖思想。目前的财政转移支付仍然存在一些问题：从纵向来看。
一是转移支付理论仍有较大局限。上级政府对下级政府的财政转移支付，其主要目的在平衡地方财政收入能力的差异上，仅仅体现了区域公平的原则，而没有体现优化资源配置和增进效率的目标导向，尤其体现不出生态价值与经济价值的市场交换关系，忽略了生态服务功能的经济价值。
二是现行转移支付制度存有弊端。在转移支付方式上有些是以项目建设的方式进行专项支出，比如“生态示范区建设工程”等，没有形成制度化，且补偿覆盖面偏窄；在转移支付数量上，总量仍然偏少且随意性较大，不能解决生态地区的生态责任与生态支出之间的矛盾，尤其是在经济欠发达的生态区域，转移支付对解决其财权与事权矛盾、提高经济福利水平的作用非常有限。
从横向来看。一是横向转移支付的体制性障碍难以突破。上级政府对下级政府的转移支付是基于政府职能分级的制度要求，比较容易实现，而同级地方政府之间存在复杂的政治与经济利益的博弈，政府间公共财政的边界非常明晰，地方财政收入的最大化成为其发展的主要目标，生态环境作为公共物品的非排他性，使“搭便车”成为非生态区域政府的首要选择。二是实际的横向转移支付还没有建立起来，生态环境服务对于非生态区域来说基本还是“免费的午餐”，而且在制度设计上难度较大。横向财政转移支付制度的缺失，导致了生态服务的低效率供给，这恰恰是造成很多地方生态保护乏力、生态问题严重的主要根源。
基于上述分析，要实现区域整体福利的提升，必须建立和完善纵横交错的财政转移支付制度。
首先，要继续完善纵向转移支付政策，增强转移支付力度。
其一，完善财政转移支付结构。对于重要生态功能区、生态屏障区以及生态保护良好或进展迅速的地区，中央或上级政府应对之增强补助和奖励，形成既补偿又激励的机制。
其二，完善财政转移支付方式。对重要的生态服务功能如国家级自然保护区和生态公益林，实行国家购买；对于区域性重要生态服务功能如省级自然保护区等实行省政府购买，并将年度补偿转变为分期付款。其三，优化财政转移支付秩序。统筹使用生态保护资金，确定生态补偿的轻重秩序。其四，增加财政转移支付的力度。随着经济增长逐步提高补偿份额，尤其对经济欠发达且生态保护责任重大的地区，要使其拥有与所承担生态保护责任相当的财政支出，缩小其经济福利与开发地区的差距。其次，要建立地方政府间的横向财政转移支付制度。建立横向转移支付制度可以使生态保护者的成本和收益趋于合理，也可以使生态服务受益者支付生态成本费用，形成地区间生态补偿与环境保护的良性互动关系，实现区域整体福利的最大化。其一，理顺横向转移支付与纵向财政转移支付的关系，以纵向财政转移支付的第一次调节为基础，再进行横向财政转移支付的补充。其二，由于生态环境服务功能的外溢性特征，所以对哪些属于受益地区以及受益的程度等必须进行科学与谨慎的界定。其三，可优先对与生态效用直接相关的地区进行生态补偿，如对饮用水源地的补偿、跨区域中型河流下游对上游的补偿等。其四，探索灵活的转移支付方式，赋予不同地区同样的开发权。重点开发区通过购买限制和禁止开发区的开发权来实现开发目标，同时实现重点开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付。
（二）区域生态补偿的市场机制是提升生态区域经济福利的重要方式
无论从国际经验来看还是从我国生态补偿的实际情况来看，要解决生态服务中的低效率供给、“搭便车”以及由此造成的区域经济福利的差异等问题，生态补偿的市场化是必然选择。区域是有产权的，生态环境自然从属于一定的区域，因而其产权是受法律保护的。在这个意义上，区域间的生态服务也应被视为一种商品，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁付费”的市场机制，生态服务的受益者理应支付费用，而提供者理应获得收益，从而实现生态物品的外部性“内部化”。
区域生态补偿市场化的确立，需要有完善的市场机制、强大的生态服务市场、强烈的交易动机和便利的交易平台。
首先，政府作为生态补偿的责任主体，应致力于市场机制的建立。
政府政策应该激励和支持生态市场化发展，引导和培育生态服务供给与需求市场，构建市场化的交易平台，鼓励企业和个人的交易行为；进一步完善生态补偿的法律法规，严格监管产权交易，建立良好的市场交易秩序；鼓励发展第三方机构或中介组织，形成市场化的生态服务价值评估体系。其次，企业作为生态服务需求方的主体，因生态环境成本的考虑而具有强烈的交易动机。
应积极利用政策、法律和社会公众对企业的约束力量，促使其不断改进管理模式和生产方式，从而生态化企业可获得更多的市场机会。再次，积极探索实践多样化的交易平台和交易方式，使生态服务的供应方和需求方在市场中自由交易，如水权交易、排污权交易等。
区域生态补偿市场机制的建立，不仅有利于优化资源配置、提高资源利用效率，而且有利于解决生态资源再分配过程中的“政府失效”问题、区域间的生态矛盾和公共服务不平等的问题等。而且通过市场交易行为，可以减少政府间的谈判过程，降低协商成本，提高生态补偿效率，有利于区域整体福利的提升。
（三）区域生态与经济合作是提升区域整体福利的重要保障
社会整体福利包括经济福利、社会福利和生态福利。其中经济福利是通过商品生产提供给社会成员的物质生活方面的利益；社会福利是以经济财富为基础，通过社会政策提供给社会成员的基础性的物质文化利益，包括社会保险、社会补贴和社会服务等；生态福利是指通过生态系统保护提供给社会成员的生态环境公共利益。这三种福利相互依存、相互影响，共同构成社会总福利。经济发展的滞后不仅直接影响经济福利与社会福利，而且影响了生态保护的投入，其发展方式还直接或间接地影响到生态系统的服务功能；而生态功能的弱化、生态福利的降低，不仅直接影响到人们的生命健康，还影响到经济发展的可持续性。从区域关系与发展的角度来看，这三种福利之间相互依存与影响关系尤为明显。优先发展区域一般具有较好的经济社会福利，但生态福利有赖于生态保护区域的外部性扩散；生态保护区域的生态福利较高，但经济社会福利偏低，生态保护区域往往以牺牲生态福利为代价来提高经济社会福利，其后果是不仅区域内部而且整体关联区域的生态福利下降，发展的可持续性减弱，从而降低社会总福利。
因此，要提升区域整体福利，区域之间必须加强生态与经济合作。
在生态合作方面，要形成区域间的合作治理机制。
生态问题的综合性、广泛性和潜在性决定了生态治理必须是系统化和规范化的。作为生态治理主体，各区域政府要打破狭隘的行政区划思维，破除地方保护主义，建立环境政策协调机制、环境信息共享机制、突发环境问题应急协作联动机制等。同时要加强区域间的生态补偿与环境问题的协商谈判，通过协商合作以达成共识、解决问题。在经济合作方面，政府必须调整职能，采取政府推动、市场导向、企业主导的模式，促进产品与要素的区域流动。即在合作中，政府的作用应重点放在摒弃地方保护主义和增进共同福利，同时充分利用市场机制的作用，确立企业在市场中的主体地位，促进以企业为载体的地域间要素的流动与整合，推动地域产业结构的调整和升级，达到企业发展、地域发展和经济一体化的多赢目标。
参考文献：
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