一、引言
根据2012年6月巴西里约联合国可持续发展峰会的决定而成立的专门就可持续发展目标 (SDGs)开展系统工作的联合国 "开放工作组 (OWG)"已经召集了一系列会议③,形成了可持续发展目标的零稿方案④ .在国际可持续发展目标构建进程中,学术团体、非政府机构和私营部门通过各种渠道向各国政府或联合国机构提供建议、背景报告或参加讨论.
2013年我们组建了 "独立研究论坛2015",通过交流、研究、分析、咨询等方式,跟踪、参与并努力贡献于2015年后发展议程以及制定可持续发展目标 (SDGs)的政府间进程.作为独立研究机构构建的平台,我们认为,"2015年后发展议程"的内容需要在全球具有普遍适用性、能够以综合方法应对经济、社会和环境等不同维度的全球发展挑战,并且能够带来更加公平、更加可持续的发展成果.除了通过一系列参与式会议研讨以促进思考与交流外,我们开发了一套评估方法,以帮助各政府和其他利益相关者规划并执行可持续发展目标.本文首先对OWG提交的可持续发展目标进行总体评述,然后就评估的指标和方法问题展开讨论,随后选取部分重点领域作了系统评估,并对结果展开了讨论.
二、OWG提出的可持续发展目标的重点领域
联合国开放工作组 (OWG)通过的可持续发展目标建议方案涵盖了可持续发展的各个重要方面和努力方向,大致可分为四大类:人的自身发展、资源利用与发展、环境可持续性和实施手段.针对每个领域,提出了总体目标和具体目标①.
(一)人的自身发展
人的自身发展主要涵盖了保障基本需求和赋权弱势群体,主要体现在第1至第5五大领域:(1)消除贫困,建立共享的繁荣,促进公平,总体目标在于终止一切地方一切形式的贫困,包括到2030年消除极端贫困等具体目标;(2)可持续农业,粮食安全和营养,总体目标在于通过可持续农业和改进粮食体系终止饥荒并保证所有人的营养,包括所有人全年均可获取足够 (安全、买得起、多样化和有营养的)粮食等具体目标;(3)健康和人口,总体目标是所有的各个年龄段的人均享有健康生活,包括到2030年将产妇死亡率减少到低于70/10万、消除可预防的新生儿和儿童死亡、减少儿童和产妇发病率等具体目标;(4)教育和终生学习,总体目标是为所有人提供品质教育和终生学习机会,包括到2030年确保所有男孩女孩享有普及、免费、均等获取和完成品质小学和中学教育,产生有效学习成效等具体目标;(5)性别平等和女性赋权,总体目标是各地均实现性别平等和女性赋权,包括到2030年终止一切形式的对所有年龄女性的歧视等具体目标.
(二)资源利用与发展
资源利用与发展涉及资源、可持续增长、可持续工业化、可持续城市化、可持续生产与消费等内容,主要体现在第6至第12七大领域:(1)水和卫生,总体目标是未来一个可持续世界的水和卫生,包括到2030年提供可普遍接入的、用得起的饮用水、环境卫生和个人卫生,尤其是女性和女孩等具体目标;(2)能源,总体目标是确保所有人可获取用得起、可持续、稳定、现代的能源,包括到2030年普遍可获取可持续的现代能源服务等具体目标;(3)经济增长和就业,总体目标是促进可持续的、包容性的、持久保持的经济增长和所有人拥有体面工作等具体目标;(4)基础设施和工业化,总体目标是建设有韧性的基础设施,促进包容和可持续的工业化以及培育创新;(5)减少国家之间和国内的不平等,总体目标是促进可持续工业化和各国平等,包括为工业发展确保足够政策空间和有利的政策环境,包括鼓励产业企业家精神和包括中小企业的企业形成等具体目标;(6)可持续城市与人居,总体目标是构建包容性的、安全和可持续的城市和人居环境,包括到2030年所有人均可普遍可获取足够而且是付得起的住房和基本服务,并消除一切地方贫民窟一类的状况等具体目标;(7)可持续消费与生产,总体目标是促进可持续生产与消费格局,包括到2030年实现自然资源的可持续管理与使用等具体目标.
(三)环境可持续性
环境可持续性主要包括气候变化、海洋保护和生物多样性保护等内容,体现在第13至第15三大领域:(1)气候变化,总体目标是采取紧急并且重大减缓和适应气候变化的行动,包括适应、减缓和融资等具体目标;(2)海洋资源、海洋的保护和可持续利用,总体目标是采取紧急并且重大的海洋资源和海洋保护和可持续利用的行动,包括到2030年防止、控制和减少x%②的海洋污染和废弃物尾矿残渣倾倒,包括陆基活动等具体目标;(3)生态系统和生物多样性,总体目标是保护和重建陆地生态系统和中止生物多样性损失,包括到2020年中止生物多样性损失 (包括生境)和保护受威胁物种等具体目标.
(四)实施手段
实施手段主要涉及国际合作和制度建设,体现在第16和第17两大重点领域: (1)和平和包容性社会、法制和有能力的机构,总体目标是构建和平和包容性社会、法制和有能力的机构,包括创造和平和包容性的社会、法制和有能力的机构两大类多项具体目标;(2)实施手段/全球可持续发展伙伴关系,总体目标是全球可持续发展伙伴关系,包括贸易、技术转让和技术能力、融资与债务可持续性、能力建设、加强全球可持续发展的伙伴关系等方面的实施手段和具体目标.
三、重点领域的总体评估
与只有八大领域的联合国千年目标 (MDGs)① 相比,可持续发展目标 (SDGs)都有进一步的深化和拓展.不仅要消除贫困,而且还要共享繁荣;不仅是小学教育,还包括中学教育;不仅仅是简单的国际合作,而且有具体的可操作的实施手段.尤其值得重视的是,SDGs增加了可持续的工业化、城市化、生产和消费等发展性领域和指标,直接指向人的发展的驱动力和环境可持续的压力,不仅关注发展中国家,也关注发达国家的可持续发展实践.
我们通过分析讨论,认为OWG所列出的重点领域,映射出了 "一个都不落下"的雄伟抱负.应该说,OWG能够就重点领域达成一定的共识,形成一个文件,就是一个进步,同时我们也要看到,目前的重点领域还有许多需要进一步深入探讨的方面.
(一)目前的具体目标和总体目标尚不能形成具有转型变革性的发展议程
例如,消除贫困以及获得可持续发展,没有包括系统性的驱动性目标,以及克服消除贫困障碍的目标.重点领域中所列的关键驱动力是有效的,但是由于所设置目标太多,它们所能发挥的效用存在被弱化的风险.需要投入更多精力以应对产生变革的各种因素,例如重新考虑私营部门、公民社会以及国家政府间能源的不均等问题;加强各家庭、生态系统以及全球经济和金融系统的恢复力;使用纳入环境退化及不平等元素的改良版的增长与富裕方式等.
(二)有待系统性地解决互联问题
目前的重点领域体系,目标框架的关联性与有效性不够明确.强化关联性的方式包括解决跨部门、跨主题以及城市-农村联接问题,以及更全面地解决可持续发展的社会、经济与环境维度之间的相互关系.
确立并对各具体目标间的依赖性加以分类,能够在精简具体目标的落实过程中,简化框架,促使提升潜在协同作用,解决权衡取舍问题.不同层级 (地方与全球)与行动者之间的协调在落实的方法与策略方面也需要更多思考.
(三)共同行动的框架内有区别的责任不够明确
捐献者-受让者的范式对于落实MDGs责任,表述较为清晰.作为一个更具普遍适用性的议程,SDGs目标框架中的各国的作用与责任不能模糊不清.各目标很少与地方政府以及非国家行为者直接关联,而地方政府以及非国家行为者的参与程度对SDGs的落实可以起到至关重要的作用.因此,如果想要增快总体目标的实施进度,使每个国家和个人摆脱 (多维度的)贫困,那么具体目标和总体目标需要更加直接地针对所需要的变化,包括国家议程和政策、民间社会和市场行为者的战略及行为所需要的各种变化.
(四)许多具体目标并未真正达到
SMART标准所定具体目标需要更多雕琢,尤其是需要确保这些目标在多种环境下均足够具体和可测量 (在不同规模下都可测量);"朝零努力"②,即要真正实现具体目标,在充分利用当前数据的同时,还需要收集一些次国家层级数据和创新数据.在完善具体目标的过程中,我们需要更多地考虑地方层级数据的收集.可持续发展要求根本性的行为改变.尽管2030具体目标在一些情况下具有里程碑意义,但在目前的框架中没有考虑2030年后的发展愿景.
以上分析表明,OWG对于具体重点领域需要深化考虑,有必要就该领域框架的转型变革性、完整性和普遍适用性进行评估.
四、评估具体目标和总体目标所用的标准和问题
我们对OWG提出的重点领域零稿方案的评估,从方法上系统考察其转型变革性、普遍适用性和完整性程度,以及所提具体目标是否符合SMART标准.不仅如此,还进一步改进评估方法,对各个标准进行完善.我们用来评估的这些方法和标准,体现了里约成果文件对OWG的核心指导原则和要求,以及OWG进展报告中OWG各成员提出的思路.在我们主办的一系列会议中①,与会的OWG成员对这些标准及相关概念进行了深入讨论和交流.对OWG目标的评估标准和所涉及的问题主要包括转型变革性、普遍适用性、关联完整性和SMART等方面.
(一)转型变革性
联合国秘书长潘基文在OWG第一次会议上强调,"为了在全球、区域、国家和地方层面支持以权力为根基的平等而具包容性的可持续发展方式,SDG应该为转型变革做出贡献"②.
OWG在其进展报告中,也特别重视转型变革:SDGs的起点和必 要 条件 是落 实并 完成15年 前联合国制定的千年发展目标(MDGs).但是,相对于MDGs,SDGs需要更加综合、平衡、有抱负、转型,并且可以解决未来挑战③.
1.要实现转型发展,需要应对制度性驱动力和体制性障碍.要考察所设立的可持续发展的具体和总体目标是否对消除可持续发展的体制性障碍,对利用可持续发展的制度性驱动力量有所帮助.在所设立的可持续发展的具体和总体目标中,需要嵌入公平、恢复力和生态系统服务价值三个跨领域的概念,从而为消除贫困、走向可持续发展、实现转型变革性议程,发挥积极的实质性推动作用.
2.公平对于转型发展至关重要.所设立的可持续发展的具体和总体目标需要在所有层面上 (从家庭层面至全球范围)促进公平.这不仅包括通过包容参与、公开透明和责任明确的政府框架保障和促进公平,也包括在不同利益群体出现利益冲突时,优先为社会最弱势群体提供机会与利益,从而有效提升公平.
3.系统转型必须要求系统具有恢复力.所设立的可持续发展的具体和总体目标,需要有助于在从家庭层面至全球范围的所有层面上,建立经济的、社会的和生态上的恢复力,并使之成为主流 (包括对气候变化带来的长期风险的恢复力).这是因为,如果一个社会或系统没有恢复力,对内部的或外界的冲击表现脆弱,这个社会或系统就难以持续.
4.生态系统服务的价值需要在转型发展中得到体现.所设立的可持续发展的具体和总体目标,不仅是要认可,更要反映和彰显生态系统服务对人类福祉的价值.
(二)普遍适用性
2012年里约峰会通过的政治文件 《我们希望的未来》④ 强调, "SDGs应该是……在考虑到各国家不同的实际国情、能力以及发展程度,以及尊重国家政策和优先次序的前提下,在本质上具有全球性,普遍适用于所有国家".这就意味着,可持续发展目标具有普遍性或普适性或普世性,或普遍适用性.
1.目标的普适性,要求 "一个也不落下".考察所设立的可持续发展的具体和总体目标是否促使每位个人脱离或者一直远离 (各方面的)贫困以及社会保护最低标准,是普适性的基本内涵.可持续发展政策的连贯性也是一项普适性原则.一个国家所设立的可持续发展的具体和总体目标,如果依赖于其他国家的政策或者行动,就有可能出现政策的不连贯从而产生不确定性.未来减少这种不连续性而引致的不确定性,需要在可持续发展的目标框架体系中有所体现,从而使外部支持也成为目标的一部分.
2.共同行动适用于所有国家和个人.对于所设立的可持续发展的具体和总体目标,需要考察是否要求各国之间的共同行动.如果有要求,可持续发展的目标框架需要纳入促进并要求提供的共同行动,并根据各国情况,明确有差异而且具体详细的责任分配.采取共同行动,所设立的可持续发展目标需要明确在哪些方面需要所有国家都赞同并做出贡献.所设立的目标框架还要能够评估在国际或者地区层面通过共同行动是否能够更有成效或更有效率地完成所设立的总体目标.
3.普适性原则需要考虑所有国家和行动者.可持续发展的总体目标必须适用于所有国家.当然,所设立的总体目标也要能够解决一些特定组国家 (例如非洲国家、最不发达国家、小岛国、中等收入国家和高收入国家)的具体挑战.所设立的可持续发展的具体和总体目标,还需要考虑对不同部门都具有相关性和可执行性.这些不同部门包括各级地方政府、公民社会、私营部门,以及城市和农村居民.
(三)完整性
可持续发展目标需要有其完整性.2012年里约会议的政治决议明确要求所设立总体目标应以一种平衡的方式,应对并包含可持续发展的所有三个维度及其相互关联①.
目标的完整性要求可持续发展三个维度的整合,所设立的可持续发展的具体和总体目标需要包含可持续发展的社会、经济与环境三大支柱.完整性还包括时间尺度,所设立的可持续发展的具体和总体目标需要考虑社会、经济和环境的发展进程和不同的时间范畴.三大支柱不是孤立的,它们相互关联.这就要求所设立的可持续发展的具体和总体目标,需要将三大目标相互之间、与其他具体和总体目标潜在的协同作用和权衡取舍问题纳入考虑范围.这种协同和权衡取舍包括在不同部门、不同地理范围以及不同行政辖区之间的互动,以促进决定和行动的协调性.
(四)SMART(具体性、可测性、可实现、关联性和时限性)标准
一般说来,SMART评价标准多针对的是重点领域中所提出的具体目标,不适用于对总体目标的评估.这是因为,总体目标更具有挑战 (如在 《我们希望的未来》中阐述的那样)和不确定性.虽然具体目标也具一定的挑战性,但多具有可操作性和可实现性.在讨论转型变革的标准时,已经涉及如何区分总体目标以及具体目标.
可持续发展的目标必须具体,否则不具可操作性.这就要求具体目标需要说明谁应该在何时做到什么;具体目标需要量化,需要具有具体数值;量化的具体目标还要考虑不同国家国情的基准线和未来趋势.
可持续发展目标需要度量和可测量.所提出的可持续发展的具体目标需要满足以下可测量要求:(1)有清晰透明的、以科学为基础的方法论 (可能包括可信赖的代理以解决信息缺口问题);(2)能够适应从地方到全球层面等不同规模的分割与加总; (3)使用精确的基准线②; (4)因性别、城市/农村、年龄和收入等人口或社会经济团体所导致的差异;(5)充分利用评估框架和数据收集技术的进步;(6)现有的数据收集能力,或提出具体方案以增加数据收集能力,尤其是在国家层面上;以及 (7)具有成本效益 (例如测量成本不高于利益).
如果可持续发展的具体目标不具可实现性,这些目标就是没有价值的.因此,可持续发展的具体目标需要将目标定位于普通业务的改变上,而不是定位在所定期限内的达成不切实际的进展上.
各种目标之间具有关联性,不是完全独立的.这就要求: (1)具体目标与其相关的总体目标明确关联;(2)所涉及的指标能够影响政策决定以帮助进一步迈向具体目标.
之所以是具体目标,是因为其时限性明确.这就意味着,(1)具体目标需要注明目标达成年份 (最好各具体目标的达成年份一致,并有共同的基准年); (2)如果涉及中期目标 (例如2030年),从近期到中期需要有阶段目标 (例如国家层面制定的大约间隔五年的计划以确保政治可信度),以及远景展望,延至2030年以及之后时期更长的愿景,这样有助于鼓励更具战略性的筹划,并确保诸如生态系统退化、人口增长等可持续发展方面的长期挑战能够被纳入考虑范围.
五、对部分重点领域的评估
我们作为关注2015年后发展议程的国际智库联盟,从学理和方法论视角提出一套对可持续发展目标的评估体系,目的是要使联合国提出的后千年目标更理性、更具可操作性、更具可实现性.上述分析对可持续发展目标的评估提出的一些衡量指标,尽管不具备定量特性,但它们对于重点领域可持续发展目标的评估具有一定的指导和参考价值.我们应用这一评估框架体系,对OWG-11所提出的部分可持续发展重点领域的目标进行初步评估,用以阐释本文中评估框架的应用,但没有在具体目标水平上做太过详细的说明.
(一)可持续农业、粮食安全和营养:通过可持续农业和改进粮食体系终止饥荒并改善所有人的营养
粮食和营养是摆脱饥荒、消除贫困的基本指标和重点关注.它不仅包括在2000年联合国通过的MDGs中,而且在OWG的SDGs构建的17大重点领域中位居第二,可见是重中之重.从转型视角看,该重点领域尚没有针对食品和农业的转型变革日程.虽然具体目标包含广泛的、雄心勃勃的指标,但仍然没有或很少提及可持续食物系统以及食品安全和营养的一些关键障碍.这一重点领域需要重视转型发展,可以通过 (更好地)解决一些关键问题 (同时简化其他方面)来实现,包括:(1)从局地到全球层面,将小佃农和被边缘化的社区纳入决策过程,赋予并提升他们的权利;(2)消除贸易扭曲的农业补贴和市场可得性 (与第17重点领域 (执行手段/伙伴关系)中的贸易内容相关),多样化和稳定性;(3)采用与生态系统服务一致的农业生产措施并且保护自然资源库 (例如通过2℃目标的强化行动以更好地支持重点领域14(海洋保护与利用)之下的目标;目标6e(可持续淡水资源开发利用)对水资源相关的生态系统服务有益);(4)广泛关注家庭、社区、价值链、国家和全球层面上对不同环境、社会和经济变化的正在加强的恢复力;(5)对农业创新系统进行投资 (特别是运用当地知识);(6)当地附加价值和小型企业发展;以及 (7)农业和农村发展的技术设施.
这一重点领域的第4项具体目标,要求到2030年让小规模农户和渔民,尤其是女性和原住民获取足够的要素投入、知识、生产资料、金融服务和市场,提供了一项解决可持续发展的一个关键驱动因素的范例.
按照普适性原则,在这一领域下提出的目标反映了 "一个也不落下"的决心,例如具体目标2要求终止一切形式的营养不良,尤其是5岁以下儿童的发育不良和消瘦,旨在实现对充足食物的普遍获取.实现这一总体目标和许多具体目标的能力尤其取决于其他国家的政策和行动以及跨国合作.因此,就特别需要国际政策的一致性,创造一个有利的环境以确保国家总体目标和具体目标的实现.但是这些关联性没有在这一重点领域中表示出来,这样做也许对今后标准的讨论乃至实施有益.这一重点领域的实施方式包括参考政策一致性的某些贸易方面的信息,但其范围可以更加特殊一些,即包括消除贸易扭曲性补贴和加强市场获取.总体目标和其具体目标都隐含要求协同合作的联合行动,但没有区别对应的国家能力和其他条件的具体目标.虽然在国家层面上能够反映出区别,但在一些情况下这些区别可以应用于一个更广泛的层面以反映特定国家群体的条件.不论是总体目标还是具体目标,在总体上具有普适性,适用于任何个人和国家.但是,具体目标2在解决肥胖症上并不明确,而这对许多国家来说可能高度相关.公民社会和私有部门需要的行动在目标表述中也没有得到很好的解决.
那么,这一重点领域的目标体系是否具有完整性呢?这一重点领域作为一个整体反映了可持续发展三个维度的一定水平的完整性,但是部门、主题以及规模之间更宽泛的联系还可以进一步加强和明确.比如,让所有人获取营养比实现营养食物的普遍获取所要求的更多:在这一重点领域之下营养相关的目标与获取清洁水、现代能源、健康服务和教育,以及非传播疾病等目标的关系可以被进一步明确.其他没有表述或没有明确的关联包括:城-乡联系、食物基础设施和农业系统、消除贫困的小型农业企业和经济发展、土地所有制 (重点领域1即消除贫困领域下的第6项具体目标)和作为毁林重要驱动因子的农业.可持续土地利用政策的目标 (具体目标6)可以促进整体土地利用和自然资源管理.尽管如此,关于制定土地利用政策的过程还可以说的更多 (包容性、参与性、民主性、部门和规模之间的协调性).一般说来,将这一建议目标纳入一个更整体的实施方式将有助于目标实现 (例如,负责可持续发展战略实施的一个国家进程能够提供资金渠道和监督SDGs在全国范围内的传播).
SMART评估原则侧重的是目标的可操作性.用SMART要求来考察这一重要领域之下的建议目标,会发现它们都需要进一步细化.就大多数目标而言,有可能在随后的进程中得以实现,包括在指标层面.获取食物的具体目标、获取生产资料的具体目标以及获取政策支持的目标同时高度相关,重新界定使之更加详细和可量化将对指标有益.在某些情况下,通过更加直接地发挥不同行动者的作用,可以使这些目标变得更加详细和可操作.总的来说,重要的是要清楚实现目标的责任在哪里,包括商业和公民社会的贡献.
(二)经济增长、就业和基础设施:促进可持续和包容性的经济增长以及所有人的体面工作
尽管这一领域在MDGs中没有明确单列,隐含在重点领域8中,但是它既是发展议程的目标,也是发展议程的手段,是SDGs不可或缺的重点领域.对其评估,我们首先看其转型变革性.该重点领域还没有设定经济增长的转型日程.向包容性绿色经济和创造体面绿色工作转变的机会和挑战没有很好地得到解决.收入不平等的驱动因素 (国家内部的个人之间和地区之间,以及不同国家之间)没有提及.尽管公平问题已经有所阐释,但仍然不够充分.营造公平的环境以促进和支持为穷人的企业发展机会 (包括农业、渔业和林业)而非提供工作,这方面还没有目标.消除绝对贫困的目标 (重点领域1)很关键,但还需要改进措辞,保证该目标能促进减少收入不平等.该重点领域没有充分解决经济恢复力和金融稳定性,重点领域12(可持续生产和消费)的目标7(到2030年所有金融部门在业务中纳入可持续发展原则)和重点领域17(实施手段/伙伴关系)的目标1(开放、规则、非歧视和公平的多边贸易和金融体系)仅能解决部分问题.基础设施和公众服务的恢复力也没有被清晰地纳入具体目标中.
从普适性要求看,该重点领域对所有国家都相关,其中特别关注最不发达国家,但是,没有提及全球市场和跨国合作对国家部门和商业的影响.除劳动权利外,没有强调促进全球共同行动.目标中没有涵盖加强区域合作和贸易的机会.由于全球经济和金融系统变化导致的分担风险,在目标中也没有得到反映.
具体目标中没有促进商业、劳动组织以及公民社会的行动,而这些是实现目的所需的.政府应该做什么来帮助中小企业,在这一领域的目标设置中有概括性描述.
关于这一领域目标的完整性,有许多需要改进的地方.该重要领域没有提及可持续发展的环境维度,忽略了使用生态系统对经济增长和创作体面工作的作用.与重点领域10(国际和国内公平)有重叠,其中目标8(高效产业)被充分涵盖.经济增长和减缓气候变化 (如目标1)之间的内在联系似乎没有被考虑其中.需要进一步考虑与重要领域17(实施手段/伙伴关系)之下的具体目标的内在联系.
对这一领域的目标进行SMART评估发现,特别是目标1需要改进措辞以保证所强调的含义可以有逻辑地清晰表述.目标5引用了一个适宜的气候,需要更加详细和可测量.目标6如果作为一个定量化具体目标而不是简单的一个增量将会更有益.
六、结论与展望
联合国千年目标尽管是一种政治取向,没有法律约束意义,但对进入21世纪后全球的发展进程起到了积极的引领敦促作用.随着千年目标终止年的来临,我们需要一个新的发展议程.原本希望能够在2012年里约峰会上草拟达成推进2015年后发展议程的政治协议,但只是得到没有实际目标的政治文件《我们希望的未来》.然而,这一政治文件引致联合国组建可持续发展目标的开放工作组,讨论构建可持续发展目标体系.
OWG经过一年多的努力,已经大致勾画了可持续发展的目标框架,其提交的涵盖17个重点领域的总体目标和具体目标,比千年目标更完整、更深入、更具可实现性.
作为智库,我们有责任也有一定能力参与可持续发展目标的制定进程.我们的长项在于学理性、方法论与独立性,可以在相当程度上超脱国家政治实体的政治性和利益偏颇.正因为这样,我们就如何评估可持续发展目标,提出一套评估方法体系.这一方法体系当然不尽完美,但是作为一套初步可用的标准体系,从本文的分析应用可以认为,它是有益的、建设性的.
