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【题目】我国污染场地修复法律责任探究
【引言 第一章】污染场地修复及其修复责任分析
【第二章】我国污染场地修复责任制度现状及问题
【第三章】其他国家和地区污染场地修复责任制度的借鉴
【第四章】我国污染场地修复责任制度的健全与完善
【结论/参考文献】土壤污染修复责任制度构建结论及参考文献
第二章 我国污染场地修复责任制度现状及问题
北京宋家庄事件是我国污染场地修复的开端。事件之后，我国环境保护部开始出台各项文件，北京、重庆等地也制定了地方性的规定文件，试图对污染场地修复责任提供规范性依据。然而，这些文件效力低下，没有形成修复责任的各项制度。具体的问题主要是：污染场地修复责任追究缺乏法律刚性约束、“谁污染、谁治理”原则被架空、环境保护部门监管失灵、承担污染场地修复责任的资金来源渠道不畅。
一、我国污染场地修复责任的法律体系与制度
国家和地方出台了一系列规范性文件，按照污染者付费原则确定责任人，陕西、广东等省份正在探索污染者付费与受益者付费原则，北京、上海、湖南、甘肃等省市各省探索了地方特色的责任追究制度以及多元化的融资制度。土壤污染事件的爆发正推动着国家层面规范文件、专门法律的出台。
（一）我国污染场地修复责任的规范体系
我国污染场地修复责任相关规定散见于各类法律及规范性文件中。在法律层面，有《侵权责任法》、《行政处罚法》、《环境保护法》等综合性法律，以及《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法律；在部门规章方面，环境保护部于2010年颁布《污染场地土壤环境管理暂行办法》；在地方政府规章层面，沈阳市制定了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》。此外，2007年国家环境保护总局和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》，成为全国性行业标准；《场地环境调查技术规范》、《场地环境监测技术规范》、《污染场地风险评估技术导则》等也是重要的规范。在地方层面，北京市、江苏省、广东省等纷纷出台了地方政府及环境保护部门的污染场地治理方案，重庆市已经将污染场地修复列入了地方立法计划。
（二）我国污染场地修复责任实践
虽然法律层面的规范尚未出台，但是我国各地的修复工程开展的如火如荼。上海市世博会的土地置换项目达 5.28 平方公里，世博会带动了《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》的出台，一家日本公司作为先前的污染者，提供了部分修复资金。最终，该项目采用了欧洲的评估标准验收成功。
2014 年 4 月 11 日，兰州市发生自来水苯超标事件，经过调查，自来水公司兰州威立雅水务公司和中国石油兰州石化公司为污染者。事件发生后，兰州市政府要求其向公众道歉，甘肃省环保厅负责督促其修复地下水和土壤，这项修复工程需要投资一亿元。①近期，石化公司已做出修复项目的环境影响评价报告书。
北京万科投资的红狮污染场地采取受益者负担原则，由开发商投资修复地块，这则案例对于修复责任具有很大的启示意义，笔者将重点介绍。按照北京市环保局的回应，由于城市土地供应紧缺、居民住房及商业设施需求加大，场地修复有着丰厚的潜在利润。因而，修复责任及沉重的费用负担并未打消房地产开发商竞争污染场地土地使用权的积极性。红狮场地修复费用达 1 亿元，这对房地产开发商非常重要，他们进行土地再开发的潜在价值远大于此。北京市土地整理储备中心以 352 亿元的起始价招标拍卖土地使用权，共有 14 个房地产开发商投标最终竞标价格达到 600 亿元。
在一些案例中，政府不得不提前承担修复费用，在随后的土地使用权转移过程中收取这部分费用。清理费用首先由政府出资、银行贷款，最终将费用计算在房地产开发商购买土地使用权的费用中。例如，北京染料厂作为中国曾经最大的染料生产商，于 1956 年建成，2003 年停产。北京市国土资源局和北京市环境保护局联合公开招标，意图清理场地的污染，最终 BCEG 环境修复公司竞标成功，获得服务费 32 亿元。
北京的做法使得场地修复变得方便、迅速，无需号召公众投资，这可能成为其他城市争相效仿的典范。然而，北京模式的成功依赖于房地产市场的蓬勃发展，欠发达城市不具备这样的条件；同时，这种模式缺乏修复责任的威慑力，由于资金雄厚的开发商以及广泛的业主帮助他们支付了巨额的修复成本，因而无法有效预防阻止污染者导致新的污染场地。所以，一方面要考虑修复责任的威慑力，规定污染者承担一定经营范围比例的出资义务，另一方面要注意处罚真正的污染者。
（三）我国污染场地修复责任制度现状
综合以上污染场地修复的规范文件内容以及实践，可以发现，我国在污染场地修复责任方面已经初步形成基本的制度。
第一，在责任人认定方面，按照《侵权责任法》的规定，明确了环境污染的无过错责任原则归责原则，在如何认定具体责任人依据“污染者付费”原则，“谁污染，谁治理”.该原则要求污染者承担污染预防、控制措施（如修复措施）的费用，以保证人体健康与环境健康。同时，各地逐步探索“受益者付费原则”,比如北京市红狮场地修复成为成功的典范，此外，陕西省、广东省在政府规范文件中明确要求探索“受益者付费原则”;在场地使用权转移的情形下，一律由承继者承担责任①，在责任人不明时由地方人民政府承担兜底责任，这种“一刀切”的归责原则违背了法的公平性。
第二，在修复责任的公法实现层面，我国加大了行政执法的力度，明确了环境保护部门是主要职责部门，水利部门、国土资源部门等在各自职权范围内予以配合，比如广东省最新的《土壤环境保护和综合治理方案》要求加大环保执法力度与频次，并下发具体任务要求 2015 年之前完成彻底排查，江苏省率先提出土壤环境保护目标责任制，渎职的公职人员将承担刑事责任。
第三，在修复责任的社会化层面，我国的融资制度逐步多元化，污染场地修复虽主要依靠政府财政支持，但在北京等房地产价值高的城市，实现了“受益者付费”的融资模式。此外，陕西省、江苏省、广东省已经在政府规范文件中明确要求探索社会化、多元化、市场化的融资机制。
二、我国污染场地修复责任制度中存在的问题及分析
我国土地权利复杂，土壤和地下水污染严重，场地修复才刚刚开始，修复需求大，各项规范不明确，尽管国家及地方环境保护主管部门已经意识到环境执法力度的重要性，以“污染者付费原则”为基础的责任框架已经建立，“受益者付费原则”初见端倪，然而，这些制度仅是粗略的框架，具体落实较为乏力。这些问题可以归纳为：缺乏法律约束力度、“污染者付费原则”被架空、环境执法力度薄弱、修复资金来源不足。
（一）污染场地修复责任追究缺乏法律刚性约束
我国污染场地修复责任的立法尚属空白，仅分散于行政机关的文件中，作为政府工作的指导。缺乏法律约束力度会导致以下问题：
首先，责任人追究中出现若干问题。修复责任重点是追究污染者的行政责任，这需要通过法律授权，行政机关依法行政，做出具体行政行为，必要时进入司法程序，才能圆满实现。然而，现阶段仅靠政府文件规制污染者明显不足。一方面，污染场地的责任认定存在一定困难，由历史性的污染者以及改制、土地使用权转让后的经营者承担责任，是否导致新的不公，如大企业规避责任、小企业利益受损，使“无辜的人”承担重负，不仅需要详细的科学论证，更需要征求公众意见。
其次，行政系统内部做出的规定可操作性受到怀疑。然而，一方面，我国行政机关不作为现象严重，又缺乏畅通的外部监督渠道，作为最后一道防线的司法权对行政权的审查不力，再加之地方经济利益与环境利益的冲突，地方保护主义的根深蒂固，凡此种种不利因素使得场地修复的落实情况大打折扣。另一方面，环保部门的执法权处于弱势地位，地方政府无法赋予环保部门更为强大、集中的执法权力，场地修复可能陷入“九龙不治水”的尴尬境地。据调查，有些地方政府对场地修复有些松散，甚至出现钻空子现象。“毒地”现象如此严峻，和立法存在空白有很大关系。
最后，在规范文件内容上，缺乏环境要素的整体考虑。污染场地内环境要素具有整体性，土壤（地表土、地下土）与地下水之间联系密切，场地内土壤污染和地下水污染相互渗透，给责任人的认定带来困难。目前，我国场地修复仅仅考虑土壤这一要素，并未与场地的地下水污染同时修复。一些地方甚至急于开发而进行临时性治理。首先，单独修复土地使得造成地下水污染的责任人成功逃避责任。场地修复的目的是“减少土地中的毒性与有毒物质的流动性，从而恢复场地的长期效应。”①而以土壤单一要素为主的修复理念，“将修复义务主体限定在狭小的范围内，使其不能调整涉及污染的全部主体，丧失了所有义务主体共同承担义务的可能性。”②这种局限的思维会导致多头管理、重复修复、二次污染，浪费经济成本。
（二）“谁污染、谁治理”原则被架空
由污染者付费无论在法律还是道德层面均具有正当性。然而，不分场合的由污染者承担费用，却有滥用之嫌。污染场地修复责任人难以认定，责任主体复杂不明确，当法律规则不确定时，法律原则应当明晰具体责任人，而实践中的最终责任人变为土地使用权人、承继者以及地方人民政府，“污染者付费原则”实际上不能对追究责任人发挥应有作用，因而，我们应当反思该原则的合理性。
首先，人们对“污染者付费原则”有曲解。作为法官判案中的大前提，“污染者付费原则”的逻辑涵义是：如果法律主体污染了环境，那么该主体要提供资金，承担修复责任。这项大前提并不等同于“只能由污染者承担修复责任”,如果法律主体没有污染环境，该原则没有给出可指引的答案。在污染场地这一特殊领域，由于企业搬迁、破产，在发现污染时，场地内的经营者已经不再是污染者，我国各地明确规定由土地使用权人和承继者承担责任，并由地方人民政府承担补充责任，这些没有做出污染行为的土地使用权人、占有人、承继人是否承担责任，依据何原则承担责任尚有疑问，也容易导致新的不公，使“无辜的人被牵连”.
其次，实现“污染者付费原则”的社会运行成本过高。场地修复需要大量资金，为了实现这一原则，必然要明确污染者，而追溯污染者所投入的行政资源、甚至运用司法资源确定责任人等消耗的成本，不比修复本身所需的成本要小。高昂的运行成本实质上将纳税人列入责任名单中，影响企业正常生产经营，甚至导致小企业破产，最终违背法的效率价值。
法根植于社会的土壤中。正是考虑到污染者付费原则的局限性，北京红狮污染场地修复按照“受益者付费原则”确定了责任主体，这种运用经济刺激手段，吸引开发商修复场地的方法，不仅解决了修复资金空缺的问题，也能够带动荒废土地的利用以及地区经济的繁荣。然而，受益者付费原则实质上将修复责任转嫁到房屋买方，不利于责任追究，也不利于法教育目的的实现。总之，导致我国修复责任主体不明的主要原因，是“污染者付费原则”运行不力。
（三）环境保护部门监管失灵
修复责任主要体现为行政责任，行政责任不同于私法责任，其实现必然依托于完善的管理制度。我国的污染场地管理存在管理机构缺位的问题，其根源便是我国环境管理体制的问题，即“九龙不治水”.这种“九龙不治水”的尴尬存在于国家和地方各个层面。我国的环境保护主管部门是国家环境保护部、省环境保护厅和地方各级环境保护局。在执法过程中，环境保护部门受到同级人民政府的以及“其他有关部门”①的干预，这些“有关部门”涉及水利、国土资源、发展与改革委员会、农业部门、卫生部门、工商部门②等，各大部门追求自身部门利益，在环境管理过程中存在互相推诿现象，使得环境管理不断弱化。
在国家层面，环境保护部负责“健全环境保护的基本制度、落实减排责任、环境污染防治的监督与管理”③，包括土地、大气、水环境要素，同时，与环境保护部相关的国土资源部承担着“保护与合理利用土地资源”①的职能，水利部的职能包括“负责水资源保护工作，核定水资源的纳污能力，地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作。”②在污染场地领域，场地污染的目的包括土地、地下水资源的开发利用。环境保护部门处于弱势地位。环境保护部门没有强大、集中的执法权力，场地修复难免陷入“九龙不治水”的尴尬境地，执法力度也将大打折扣。
地方层面的问题则更为严重。地方的环境保护机关不仅受到“有关部门”的干涉，还受到地方政府的限制。比如，《陕西省土壤环境保护和综合治理工作实施意见》第二部分第2条这样规定：“加大环境执法力度，严格环境监管，对超标排放且造成土壤污染的企业要挂牌督办，限期治理，对治理后仍不能达标的企业要坚决关停”③，该条文反映了陕西省政府修复土壤的决心，然而，如何监管环境，该意见第三部分规定要“建立部门联动机制，夯实属地管理责任”,④具体而言，要“建立由省环境保护厅牵头，省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省水利厅、省农业厅、省卫生计生委、省工商局等部门和单位参加的部门联动协调机制。”⑤该意见还规定了九大部门的具体分工内容，而当出现管理冲突时，由哪个部门负责，该意见却没有任何说明。陕西省的这项规定是全国的缩影，可见，要想落实修复责任，必须改变现有的环境管理制度。
（四）承担污染场地修复责任的资金来源渠道不畅
我国污染场地修复依靠主要政府的财政拨款，这种模式将后果分摊到社会成本中，违背了法的公平性，也增加了财政负担。承担土壤修复责任的资金来源渠道不畅，修复责任社会化的基金制度还在摸索中，市场化与多元化的筹资模式也在探索中，并未形成制度化的资金制度。此外，各地探索的“受益者付费”只能在一些房地产价值高的地区适用，且仅仅停留在实践层面，并未理论化、制度化。
