第二章 风险防范型制度
一、概述
风险防范型法律制度，是指为了防止页岩气开发利用可能产生的环境污染和生态破坏而在此种负面环境影响发生前采取的预防性法律措施。本章在风险防范型法律制度中，主要对环境影响评价制度和信息公开制度进行研究。原因主要在于：首先，环境影响评价制度和信息公开制度，在风险防范型制度中具有较强的代表性，能够体现页岩气开发利用中风险防范型制度的作用；其次，针对页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险，环境影响评价制度和信息公开制度在我国发展较为成熟，结合这两项制度的现状和页岩气开发利用的特殊性，提出进一步完善和落实的意见和建议，更具有现实的可操作性，利于贯彻实施；最后，2014年新修订的《环境保护法》中对公众参与和信息公开进行了专章规定，更突显其在风险防范型制度中的重要作用。加之，环境影响评价的结果是多项环境制度顺利实施的前提条件和参考准则，对于页岩气开发利用产生的环境保护问题更是起关键作用。并且，由于我国现阶段页岩气开发利用中环境影响评价制度存在的问题，难以全面预防页岩气开发利用中可能产生的环境污染和生态破坏，为此本章对页岩气开发利用中环境影响评价制度的现状和存在问题进行了剖析，并提出完善建议。
二、环境影响评价制度
目前，我国处于页岩气试点勘探开采阶段，对于页岩气可能造成的环境风险，尚不能全面掌控。环境影响评价制度是项目或规划开始进行的前提，具有基础保障作用。由此可见，完善页岩气开发利用环境影响评价制度，对规制和降低页岩气开发利用中可能带来的环境风险显得尤为关键。
（一）环境影响评价制度的现状
环境影响评价制度可以较好的协调开发利用产生的环境污染和经济发展的关系，具有预防可能产生的环境风险的作用。①目前，我国页岩气开发利用的实践中,环境影响评价机构多参考传统石油天然气环境影响评价有关要求编制环境影响评价文件，①由于页岩气资源的特殊性，在勘探开采中多实行滚动开采模式，其中蕴涵较大的环境风险，依据传统法律法规和相关文件对页岩气项目进行环境影响评价，难以科学预测和评估页岩气开发利用中可能产生的环境污染和生态破坏问题。
1. 环境影响评价类型
2013 年出台的《页岩气产业政策》第 29 条中对页岩气勘探开发利用环境影响评价进行了概括性规定。②由此可见，我国页岩气开发利用现阶段倾向于以战略环境影响评价为主，规划环评为辅的环境影响评价方式。就评价对象而言，战略环境影响评价不同于项目环境影响评价的单一性，而是更具综合性和不局限于具体建设项目的环境影响评价；从环境影响评价所涵盖内容而言，战略环境影响评价比项目环境影响评价具有更广泛的内容。战略环境影响评价不仅包括规划开始之前的环境评估，还包括环境影响后评价制度，要求对已经开始实施的宏观政策、规划、计划的实施或运行过程进行持续的环境影响评价；③就评价方法而言，战略环境影响评价尚不具备体系性评价方法，其不同于项目环境影响评价的方面在于，它包括对替代方案的优化选择和采用综合决策支持系统，而项目环境影响评价的方法在我国则采用较为完善的评价技术体系。参照我国现有的战略环境影响评价相关规定可见，战略环境影响评价更重视规划的可持续性，强调经济效益和环境保护的平衡性，就页岩气的特点和我国目前页岩气开采程度而言，战略环境影响评价更有助于降低页岩气开发利用可能产生的环境风险和对页岩气开发利用的持续监测。
页岩气属于非常规天然气，并于 2011 年被认定为独立矿种，亦说明其在属性上的特殊性，区别于常规天然气资源。我国尚处于页岩气试点勘探开采阶段，尚存在诸多不确定性，不能完全预计其可能产生的环境风险程度，采用战略环评为主，项目环境影响评价为辅的综合环评方式，有助于我国页岩产业可持续发展，具有自身合理性。
2. 环境影响评价内容
目前，我国对于页岩气开发利用环境影响评价包含的具体内容处于空白阶段。现有的规范页岩气开发利用环境影响评价内容的法律法规和规章主要包括：《环境影响评价法》、《环境影响评价实施细则》等。战略环境评价内容主要包括：位置选择的可行性、规划规模的可行性和项目类型等。①要综合考虑规划或者项目可能对该地区带来的经济、社会和环境等方面的影响和所选地区的自然和人文特点对项目开展带来的影响等因素。就当前试点开采区块而言，多依据原有天然气项目环境影响评价标准作为执行规范，国家和地方并未制定专门的页岩气环境影响评价标准。
3. 环境影响评价过程
我国现阶段页岩气环境影响评价程序，基本按照原有天然气项目环境影响评价过程进行，难以发挥战略环境影响评价制度在页岩气开发利用中的预防功能。依据《环境影响评价法》等相关法律法规的规定，环境影响评价的程序包括首先，根据对环境的影响程度，筛选评价对象和决定评价的范围。其次，编制环境影响报告书。因为页岩气开发利用可能产生的环境风险程度，应属于编制环境影响报告书的项目范围。再次，由建设单位向有审批权的环保部门提出审批申请。有关部门在此期间应将有关页岩气开发利用中涉及公众利益等方面的信息予以发布，若页岩气区块周边居民对于页岩气开发利用存在较为严重的意见分歧，可以组织进行听证会等，听取公众意见和建议。最后，审批部门认为环境影报告书符合环境影响评价法相关规定的，应当向建设单位发放同意的批复。目前，我国环境保护部和国土资源部并未公布现阶段已经进行勘探开采的页岩气区块的环境影响评价报告书等涉及环境影响评价文件。
4. 环境影响评价制度与相关环境制度的衔接
（1）环境影响评价制度与“三同时”制度
“三同时”制度②是我国环境管理的基本制度之一，是我国结合自身情况设立的一项环境法律制度，具有一定的创新性。页岩气勘探开发涉及诸多环境问题，具有较大的经济效益，成功勘探对我国能源消费结构转变具有重要意义。“三同时”制度的严格执行是页岩气勘探开发的前提条件，更是我国页岩气开发利用能否降低环境风险的决定因素。页岩气开发利用中环境影响评价制度与“三同时”制度之间的关系在于，页岩气勘探开发前需要实施“三同时”制度的具体要求，在同时设计阶段，要以环境影响评价结果为参考依据，以实现设计的合理性和合法性。2014 年我国重庆涪陵页岩气区已经进入商业化开采阶段，并且，随着我国开采技术的日趋成熟和完善，势必有更多页岩气区块将进入商业化开采阶段。但在我国现阶段的实践中,页岩气区块未能较好的执行“三同时”制度和环境影响评价制度的相关规定和操作流程。
（2）环境影响评价制度与环境标准制度
目前，我国尚未制定页岩气开发利用具体环境标准①，部分页岩气开发试点地区政府，正在制定相关的环境标准，但是都在筹备过程中。环境标准制度是对环境状况进行检测和管理的有效依据，与环境影响评价制度是相辅相成的。就页岩气勘探开发产业而言，环境影响评价制度是页岩气勘探开发的前提，“三同时”制度的落实是页岩气勘探开发的首要任务，环境标准制度则是页岩气开发利用过程中，对环境监管的法律依据和标准。保障页岩气开发利用产业运行过程中，实现经济效益的同时，将环境破坏的程度控制在合理范围内。但是，我国现阶段并未制定页岩气开发利用中可能涉及的相关环境标准，大多沿用了传统油气资源开发利用环境标准。
（3）环境影响评价制度与其他环境制度的衔接
我国现有环境制度之间，都具有一定程度的关联性。环境影响评价制度不仅与“三同时”制度和环境标准制度密切相关，亦与我国其他环境制度之间相互联系。如我国环境保护许可证制度中的排污许可证制度，应以环境影响评价的结果作为参考依据，合理分配企业排污量。再者，我国环境保护制度中的环境应急预案制度，企业在制定环境应急预案时，应以企业进行中的建设项目或者规划所做的环境影响评价文件作为参考，一旦发生突发性环境污染事故，可以及时采取应急措施。
（二）环境影响评价制度存在的问题
鉴于我国页岩气开发利用中环境影响评价制度的现状，可见我国页岩气开发利用中环境影响评价制度主要存在缺少具体环境影响评价导则、评价主体不专业、评价范围不全面、评价实施具有局限性和公众参与程度不足的问题。
1. 缺少具体环境影响评价导则
根据环境影响评价法律法规的规定，环保部发布了《环评影响评价技术导则》和《建设项目环境风险评价技术导则》作为国家环境行业标准。现阶段我国并未制定《页岩气环境影响评价技术导则》，对现有的页岩气区块的环境影响评价，多为专家组审评和依据原有的常规天然气的环评标准和范围。现有的环评标准，主要是依据原有的常规天然气的评估标准。页岩气属于非常规天然气，自身具有很多特殊性，不能等同于常规天然气。在勘探开发的过程中，页岩气可能产生的诸多环境风险区别于常规天然气。采用传统的环境影响评价导则，对页岩气项目进行环境影响评价的不科学性体现在，原因评价导则中缺乏对压裂液中化学成分的相关规定，并且对于甲烷排放浓度未作出具体环境标准划分。具体而言，页岩气开发利用中使用的压裂液含有多种化学成分对水资源的影响，以及开采中释放的甲烷气体对大气的污染程度和运输管道铺设造成的生态破坏程度等诸多环节，都是现有环境影响评价标准中未予以规定的。依据现有行业标准，不足以全面评估页岩气勘探开发利用可能产生的环境风险。
2. 评价主体专业性不强
我国页岩气环境影响评价主体，一般有建设单位、环境影响评价单位、环评审批单位、当地受影响公众及其他团体等。就专业性而言，在页岩气开发过程中环评单位的专业性和审批单位的专业性就显得尤为重要。
我国尚处于页岩气试点开发阶段，对页岩气勘探开发可能产生的环境风险不能完全掌握。现阶段我国试点页岩气田主要集中在重庆四川等地，地形较为复杂，数据采集难度较大，需要长时间的追踪监测。目前，国内环境影响评价公司对页岩气开发利用项目环境影响评价由于缺少长期的调研资料和数据追踪采集，导致缺乏页岩气开发利用项目环境影响评价经验和充足的数据，难以做出科学的环境影响报告书。
3. 评价范围不全面
《环境影响评价法》①对我国环境影响评价的具体范围进行了规定。然而，现阶段对页岩气开发利用起具体指导作用的政策性文件，并未涵盖在环境影响评价范围内。加之，目前已有的关于页岩气开发利用的政策和决定，更多的关注与矿业权问题和技术研发问题等，对页岩气开发利用中可能产生的环境风险的说明过于模糊和概括。沿用传统的天然气项目环境影响评价相关法律法规，由于范围不全面，将导致页岩气开发利用中环境保护问题难以得到有效预防，更不利于实现风险预防原则的作用。
4. 评价实施的局限性
我国《环境影响评价法》中亦明确了环境影响评价目的①，环境影响评价的目的主要在于预防规划或建设项目对环境造成的不良影响。现有的《环境影响评价法》和相关环境影响评价技术导则，难以全面预测和评价页岩气开发利用中可能产生的环境问题。我国目前采取的方法是沿用传统天然气项目环境影响评价相关技术导则对页岩气区块进行环境影响评价，并逐步完善页岩气项目环境影响评价相关规范和行业环境影响评价导则。2014 年我国四川和重庆涪陵等地的页岩气区块已经初步实行了商业化开采，并且，全国多个省市建立了页岩气试点勘探区块，然而，现实中个别省市页岩气区甚至采用先勘探后环评的方法。我国页岩气勘探开发技术不断更新的同时，环境影响评价却显得尤为滞后。由此引发的问题是，我国页岩气资源的开发利用对环境评价的重视不足，将导致我国重蹈美国页岩气开发利用中发生的环境污染和生态破坏问题之覆辙。
5. 评价程序公众参与不足
就环境影响评价程序而言，公众参与不足，是环境影响评价中的一个不可忽视的缺陷。公众参与制度是环境影响评价制度的一项重要内容，我国《环境保护法》②和《环境影响评价法》③中，都对公众参与制度有所规定。为了强化公众参与环境影响评价力度，依据原有法律法规，环境保护部于 2006 年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（下文简称《办法》）。现行主要存在的问题包括:（1）虽然《办法》中对公众参与主体范围和事项作出了相关规定，但是仍然存在着诸多模糊性，公众参与主体并未进行明确规定，没有明确的公众参与时间等问题仍然没有解决。（2）页岩气勘探开发主要采用战略环境影响评制度，而我国目前就战略环境影响评价中公众参与的形式和起止时间并未作出详细具体的规定，不利于页岩气开发利用战略环境影响评价的有效实施。（3）页岩气开发利用属于新兴产业，尚未普及和扩大开采。我国公众参与制度的主体也不应仅局限于开发区域居民，应扩大主体范围包括：具有一定专业知识和经验背景的民间团体、非政府组织等。但目前我国相关法律规定中，未明确规定有专业背景的民间团体、NGO等可以通过何种方式有效的参与环境影响评价过程中，来合理的扩大环境影响评价环节的公众参与力度。现阶段页岩气开发利用可能产生的收益和环境风险等相关内容在普通民众中普及程度较低，其开发又具有诸多不确定性，合理采纳具有专业知识背景的相关组织的建议，有利于完善页岩气环评的科学性和合理性，以减少类似于我国 PX 项目中产生的公众集体反对问题的产生。
（三）环境影响评价制度的完善建议
鉴于我国现有的环境影响评价的实施和法律规制情况，并结合页岩气开发利用中产生的环境污染和生态破坏问题，笔者从以下几个方面，对页岩气勘探开发环境影响评价制度提出了完善建议。其中包括：扩大环境影响评价范围、明确环境影响评价技术导则、实行长期动态环境影响评价制度、加强公众参与环境影响评价制和提高环境影响评价从业人员专业性。
1. 扩大环境影响评价范围
现有的环境影响评价范围，无法涵盖页岩气勘探开发项目的整个过程，不利于降低页岩气勘探开发可能带来的环境风险。应在现有范围上进行扩大，加入针对水力压裂法和水平钻井技术的环境评估，这两种技术是页岩气勘探开发的核心技术，也是页岩气开发利用产业上游环节中可能产生环境污染的重要来源之一。就我国目前页岩气环境影响评价制度内容而言，扩大范围即将政策和决定纳入进来的同时,应借鉴美国的页岩气环评内容，结合我国页岩气分布区域的特殊情况，细化环评内容，将选址、运输、水平钻井技术、水力压裂技术、温室气体排放、水污染、废水回收、井址复原等细节列入其中，降低页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险。
美国于 1969 年颁布了《国家环境政策法》，以法律的形式对环境影响评价制度予以确立，其内容建设项目的整个决策过程。①其中规定的环境影响评价制度使得行政机关必须将环境价值作为决策过程的参考依据，也使得行政机关改变了对于环境保护和经济发展间的协调关系。
美国页岩气开发初期，亦采用原有的天然气环境标准及环评标准，随着开采规模和页岩气开发利用中产生的环境问题日益严重。美国针对页岩气开发的特殊性，制定的相关的环境标准，并且扩大了环评范围。美国页岩气环评范围包括页岩气开发利用整个过程，环评中涉及选址、运输、水平钻井技术、水力压裂技术、温室气体排放、水污染、废水回收、井址复原等诸多详细环节。
目前我国环境影响评价的范围，尚不包括政策和决定。页岩气开发利用的相关文件中亦未对页岩气项目环境影响评价作出具体规定，并且法律等级较低，突显我国页岩气开发利用环境保护缺乏具体的上位法的规制。结合美国的实践经验，我国在页岩气开发利用规划环境影响评价的过程中，有必要将国家各部门的相关政策和决定作为环评的评估范围之一，使得我国页岩气开发更具科学性和可持续性，并且为日后其他新能源和非常规能源的开发树立良好的典范作用。
2. 健全环境影响技术导则体系
一方面，根据现有的石油天然气项目环境影响评价技术导则中的规定，结合页岩气项目的特殊性，加快制定《页岩气环境影响评价技术导则》，对压裂液化学成分分析、返排液处理、局部生态破坏程度、甲烷等温室气体排放量浓度和数量等问题进行规定，亦可借鉴美国环境影响评价及其导则中关于水力压裂法运用时进行的环境影响评估事项。
另一方面，完善环境影响评价技术导则的同时，由于单一的技术导则无法完全发挥环境影响评价制度在页岩气开发利用中的作用，要及时出台页岩气开发利用具体法律法规或者条例，对页岩气环境影响评价制度做出进一步具体详细规定。
3. 实行全过程动态环境影响评价制度
据《埃森克水资源与页岩气开发报告》，2011 年 6 月，马里兰州要求对马塞勒斯页岩钻探的经济效益和环境影响进行为期三年的研究，评估合格才可进行开发。①随着页岩气开发利用中环境问题的日益暴露，多个州中止页岩气开发并对之进行重新评估。由于美国页岩气的开发利用环境监管机制采用联邦和州政府协议，具体监管由州政府实施，联邦政府制定相关配套法律法规。州政府有权停止页岩气开采，并重新进行环评，综合考量页岩气的经济效益和环境污染程度，②实行长效动态环境影响评价。并且，随着宾夕法尼亚州水体污染事件的发生，美国国内页岩气开发利用产生的环境污染问题日益凸显。包括天然气钻井公司、研究机构和政府相关部门等相关利益方都加大了对页岩气开发利用中的排放的废水、废气持续监测。
我国页岩气分布区域差异性较大，单一环境影响评价制度可能无法详细评估我国页岩气开发利用中可能产生的环境问题。首先，页岩气的开发利用是一个长期的过程，我国目前处于试点开发阶段，应进行长期监测，收集数据集中分析处理。其次，跟踪页岩气开发利用全过程，随时监测随时评估，合理进行深入勘探开发，减少可能产生的环境破坏程度。最后，政府采集和企业反馈的环境监察信息，进行汇总，对页岩气开发利用进行长效环境影响评价。将战略环境影响评价切实的贯彻于页岩气开发利用项目中，加强环境影响评价的后续监督，使得我国页岩气环境影响评价实现全程动态监督。
4. 加强公众参与环境影响评价制度
鉴于页岩气开发利用中可能产生的环境问题，以及目前页岩气相关知识普及度低等现存问题，加强公众参与环境影响评价制度应从以下几方面入手：首先，要将页岩气开发过程中可能涉及和产生的环境问题进行普及，使得开采区域内的公众对页岩气开发利用过程有一定程度的了解；其次，明确参与环评的主体范围，不应仅包括受影响区域的公民，应将具有专业背景的相关组织机构纳入其中，并且明确可以参与的组织的标准；最后，将公众参与建议与相关专家建议相融合，一定程度上弥补我国目前对页岩气环境影响评价缺少经验和数据的不足。
5. 提高环境影响评价从业人员的专业性
目前，我国对页岩气的勘探开发主要采用国际合作的方式，其中主要是与美国的技术合作。尽管 2014 年我国实现了页岩气勘探开发主体技术的重大突破，但是部分技术仍然不够成熟，所以国际合作仍然成为推动页岩气开发利用的主要手段。我国页岩气分布区域的地质条件等与美国页岩气分布存在较大区别，单纯的引进美国技术，不利于实现我国页岩气资源的持续供应。
我国从事环境影响评价的企业以及现有的环境评估师，在页岩气开发利用项目环境影响评价方面，欠缺经验和监测数据。然而，美国在页岩气的环境规制方面，则较为成功，并且积累了较为丰富的页岩气环境影响评价方面的经验。我国环境影响评价企业或者环保部门可以及时咨询和吸收国外环境影响评价建议。从而，尽可能全面的对页岩气开发利用项目进行环境影响评价，降低其可能产生的环境风险，实现可持续开发利用。另一方面，亦可以将我国环境评估师派到美国，进行系统的培训和学习，累积对页岩气等非常规资源进行环境影响评价的经验。
