在生态问题日益突出、生态环境不断恶化的状况下,生态文明建设已日益引起全社会的广泛关注。
2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告中更是明确提出“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”,要“大力推进生态文明建设”,树立“生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位”。随着公众的社会民主法治意识、生态意识的不断提高,公众要求对生态文明建设状况知情、参与生态文明建设的呼声也越来越高。生态文明建设公众知情权是知情权在生态文明建设领域的具体落实,是生态文明建设中公众能够有效参与的法律保障。党和国家高度重视广大公众的知情权,在2007年中国共产党第十七次全国代表大会报告中提出要“保障人民的知情权、参与权”,并在十八大报告中再次重申。为了保障公众知情权的实现,十八大报告还将十七大报告提出的“完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”进一步细化为“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。
生态文明建设视域下公众知情权是一项新型的权利,是知情权在生态文明建设领域的具体运用,对于建设生态文明具有重大的理论意义与现实价值。行使知情权有利于公众有效监督政府的各种行政行为,促进生态文明建设立法和决策的民主化和科学化,保障公众生态文明建设知情权成为依法治国和建设社会主义核心价值体系的必然要求。在我国社会主义法律体系已经形成、全面推进依法治国的时代背景下,公众对公共事务知情是实现民主法治的必备条件,有必要建立知情权法律制度,为公众知情权的实现提供法律保障。近几年来,中国不断加强知情权相关立法实践,政府部门也已经相继采取了多种措施为公众拓宽生态文明建设信息来源。然而随着社会的发展,这些立法和举措已经不能满足公民日益增长的对生态文明建设事务的关注要求。生态文明建设公众知情权作为知情权在生态文明建设领域的具体适用,有必要结合其特点,探求制约我国生态文明建设领域公众知情权实现的制度障碍因素,对之进行有针对性的制度完善。为此,需要对生态文明建设公众知情权的内涵、权利主体、范围、救济机制等进行深入探析,健全生态文明建设公众知情权相关制度,以求把生态文明建设公众知情权落到实处,使生态文明建设知情权从公众的应然权利转化为实然权利,用法律后盾保障公众知情权的实现。
一、生态文明建设视域下公众知情权的内涵
知情权,又称为了解权或知悉权,最初是作为一项政治权利在1945年由美国记者肯特·库柏率先使用的,其主张公民应当享有更加广泛的知情权,倡议政府对公众知情权予以尊重,并提出应将知情权以宪法性权利确定下来。联合国1948年《世界人权宣言》的第19条规定,每个人都有自由去通过任何媒体寻求、接受和传送信息。有学者认为,知情权与信息权是同义词,是了解国家、社会和其他事务的权利,该权利的实现以政府履行行政公开义务为前提。随着社会的发展,知情权的范围也在发生着变化,不限于既有的被动获得信息的权利,还拓展至包括主动要求获得信息的权利,即公众依法具有向信息公开义务主体申请发布信息的权利。政府不但有主动公开相关信息的义务,而且政府还有依照公众的申请发布相应信息的义务。因此,知情权的实质是通过政府主动和依照公众申请发布相应信息,为公众参与公共事务铺设信息资料等前提条件,是落实公众参与权的一项必不可少的权利。
由于人是生态环境的组成成员,同时人类的生产、生活与生态环境存在这样或那样的关系,因此公众享有获得对其生活、工作区域、本国乃至世界的生态状况、生态文明建设状况,政府、国家及相关组织的生态文明建设职能、管理状况等有关信息的权利。生态文明建设知情权,又称生态文明建设了解权、知悉权,指公众有权了解正在规划、进行或者己经完成的与生态文明建设有关活动的实际情况并获得相关资料的权利。公众生态文明建设知情权的实现要求相关主体和管理者如实地向公众公开该活动的资料、情况,听取公众的意见,并对公众的意见和建议采纳情况予以反馈。
二、生态文明建设视域下公众知情权的价值意蕴
1.赋予公众知情权是实现生态文明建设目标的加速器
公众知情权的基本理念在于“人民主权”,赋予公众知情权是宪法上人民主权原则的具体落实,也是生态文明建设目标早日实现的推动力。
生态环境问题具有公益性,对于涉及公众利益的重大环境立法和决策,公众享有被告知相关信息、被咨询相关意见的权利。赋予公众生态文明建设领域公众知情权能够为生态文明立法和决策环节公众科学高效参与保驾护航,及时全面地公开信息,可以让公众能够尽早了解相关信息,特别是让可能受到立法和决策影响的公众能够尽早地获取信息,增加行政立法和决策的透明度。
生态文明建设公众知情权的确认,在政府和公众之间在生态文明建设问题上建立起一个对话平台,通过相互之间的信息共享、沟通与协商,促进生态文明建设的民主公开,采用非强制性行政手段,遵循平等、开放、协商等原则建设生态文明,弥补了以往单一的强制性行政的生态文明建设模式的不足,使生态文明建设措施更趋合理有效,加快生态文明建设进程,早日实现生态文明建设目标。
2.健全知情权是实现公众有序参与生态文明建设的强心剂
对生态文明建设知情使公众能够在充分了解所处生态环境的前提下活动,是生态文明建设领域公众文明、有序、高效参与的必备前提。公众只有在获得了有关生态环境方面的信息,才有可能去参与。公众只有及时完整地获取了具体的生态行为情况及其可能造成的后果的相关信息,才能够在实际生活中有针对性地进行防范,并在环境污染、生态破坏等事件发生后,能够有的放矢地救济自己的权利,使参与权得到有效的行使。一个没有充足生态环境信息的人,仅凭着对生态环境的热爱和执著,即使参与也会因为缺乏充分的生态环境信息,而无法正确、理性地判断某些生态环境行为,公众既难以知晓政府行为的初衷与目的,政府也难以了解公众对具体生态文明建设行为的真实看法和意愿,最终的结果将是公众参与制度有名无实。
确立生态文明建设知情权,能够使公众清楚地了解和掌握生态文明建设的真实情况,并持续获知国家及他人生态活动的相关信息,公众的心理处于对整个社会生态文明建设状况了解的状态中。只有建立在对生态文明建设信息充分认知的安全心理状态的基础之上,人们才能摆脱盲目、无序的参与状况,以保障参与的有效性和有序性。
3.完善知情权是妥善处理生态环境问题的定心丸
赋予公众生态文明建设知情权能够通过监督和控制生态环境相关行为,为生态环境侵权的预防和救济提供有效保障。生态污染和环境破坏,必然波及公众的生产、生活,甚至危及人的生命和健康。在缺乏生态文明建设知情权制度的社会中,公众并不能清楚知悉、了解自己究竟生活在一个怎样的生态环境中,只是凭自己的感觉知道自己所处的生态环境可能受到了污染或破坏,公众难以知晓生态污染和环境破坏带来的不利影响的具体情况。如果公众没有生态文明建设知情权,公众还将难以及时知道加害人存在污染环境和破坏生态的行为。因此,有必要确立生态文明建设中公众知情权制度,便于公众预防并及时制止生态环境污染和破坏行为,方便公众对已经遭受的环境污染和生态破坏侵害及时采取事后法律救济措施,防止环境污染、生态破坏行为的发生及损害后果的进一步扩大,使生态环境问题解决于萌芽状态。
三、我国生态文明建设视域下公众知情权实现的制度制约因素
我国是人民民主专政的社会主义国家,对公共事务知情的权利主体范围体现了民主法治精神的践行程度,对公共事务知晓的范围决定了依法治国国策的实践状况,对公众知情权提供保障的法律救济措施构成了社会主义法律体系的组成部分。因此,有必要有目的性地对照和查找我国生态文明建设领域有无制约公众知情权实现的权利主体、知情权范围、救济措施等制度因素,以便有针对性地进行相关制度完善。
1.权利主体范围狭窄
主体要素是实现权利的基础。知情权的权利主体对知情权的权益实现起着关键作用,权利主体的范围体现着知情权在社会民主法治的普及程度。目前,我国生态文明建设知情权的权利主体通常限定于具有特定身份的主体,强调请求人与请求事项存在利害关系。这与信息公开制度的立法宗旨存在一定的偏差,不利于生态文明建设中公众知情权的实现。由于任何人都不能离开生态环境而独自进行生产、生活,人人均同生态环境存在或多或少的利害关系,很难严格区分哪些人是直接的利害关系人。生态文明建设信息公开权利主体范围狭窄必将给公众司法维权造成障碍,将广大公众剔除在生态文明建设信息公开对象的范围之外。同时,我国对申请行政公开的权利人多界定为存在利害关系的人的规定,也与行政公开和知情权权利主体范围的国际发展趋势存在差异。欧盟1998年《奥胡斯公约》对知情权权利主体的自然属性、国籍、申请目的及是否有利害关系均无限制。因此,有必要扩大权利主体的范围,为 公众参 与生态 文明建设汇聚更广大的主体力量。
2.信息公开例外情形范围不明确
公众环境知情权是以环境信息为客体的,信息公开制度是公众知情权实现的制度保障,世界各国纷纷强化信息公开制度以对知情权进行法律保护。对于知情权客体的规定,国际立法总的趋势是对生态环境信息中要求公开的信息越来越广,它同时对各国国内立法产生影响。目前各国的立法很不统一,但各国新制定和修订的环境立法在信息公开的内容方面呈现不断变化和完善之势,法定公开的信息内容日益宽泛,彰显了生态环境信息在公众心中的重要价值。当然,为了保护国家机密、商业秘密和个人隐私,各国立法均对生态文明建设信息公开作出了限制,对不公开的情形采取了限制解释的方法,最大程度保障生态文明建设信息的公开。
由于生态文明建设信息公开是义务主体应承担的法定责任与义务,通常情况下生态文明建设相关信息都应予以公开,而基于利益平衡原则而不予公开某些信息则是生态文明建设信息公开的例外。我国的相关立法中也规定了“国家安全、公共安全、经济安全及社会稳定等”信息公开的例外情形,但规定过于简单,且没有详细解释。由于我国立法欠缺相应规定,行政机关往往采取有利于自己的解释,变相地不履行信息公开义务,从而事实上阻碍了公众知情权的行使。因此有必要在法律适用上采取严格解释的方法,对信息公开例外情形进行细化,限制行政机关的自由裁量权,保障公众的知情权。
3.知情权救济措施不健全
“无救济即无权利”,权利实现离不开救济措施的保障,没有救济的权利常常沦为一纸空文。
只有确立相应的责任制度,才能约束义务主体按照法律规定履行义务。根据《奥胡斯公约》,环境领域知情权受到侵害的,公众既可以通过行政途径救济,也可以通过司法诉讼方式维权,极大限度地保障了生态环境领域公众知情权的实现。美国的《信息自由法案》规定,环境保护署有公开环境信息的义务,如果不发布相关环境信息,不但必须明确说明不发布的法定原因,而且必须包括针对不发布决定公众如何提起诉讼的步骤。如果公众获取环境信息的要求被拒绝,要求者还可以首先进行行政诉讼。
反观我国,现行立法中关于公众生态文明建设知情权救济的规定微乎其微。目前,根据我国《行政诉讼法》的规定,环境保护部门信息公开不作为行为不属于行政诉讼的受案范围。因此,若环境保护部门怠于履行生态环境信息公开行为,即当环保部门拒绝公众的申请不公开生态环境信息或对公众提出的生态环境信息真实性质疑不作回应,缺乏法律上的救济措施为公众提供制度保障。为保护和落实公众的生态环境知情权益,应将行政诉讼范围扩及至环保部门信息公开不作为行为,不但促进政府部门自我约束,也为公民通过行政复议和司法诉讼寻求救济提供可能性。
四、我国生态文明建设视域下完善公众知情权制度的路径选择
针对上述制约我国生态文明建设领域公众知情权实现的制度制约因素,探索对公众知情权法律保护国际经验中国化的可行性路径,可以从如下几个方面完善我国生态文明建设领域公众知情权制度,以该制度的健全巩固我国社会主义法律体系。
1.扩大权利主体范围,奠定公众参与生态文明建设的主体力量
前文已述及知情权的理念依据是人民主权,那么理论上享有人民主权权利的主体就应该是知情权的主体。由于广大普通公众是生态文明建设的重要推动力量,那么广大普通公众都应该是生态文明建设公众知情权的权利主体。为此,借鉴国外对公众知情权进行法律保护的成功经验,我国有必要在法律制度上扩充生态文明建设公众知情权的主体范围,扩及至任何自然人、法人、其他组织,甚至行政机关。自然人是组成社会的最小单位,也是参与生态文明建设的基本主体,自然人是当之无愧的生态文明建设知情权的基本权利主体。在我国,由于以非政府组织为典型代表的法人及其社会组织在生态文明建设中的地位和作用日益显现,是生态文明建设中公众参与的重要形式,能够有效克服单个自然人参与生态文明建设时在人力、物力、财力、专业技术知识、社会影响等方面的固有缺陷,许多国家生态文明建设知情权的权利主体都包括法人和其他社会组织,因此,法人及其他社会也应是我国生态文明建设知情权权利主体的重要组成部分。生态文明建设知情权的权利主体还应该包括行政机关。“公众”是一个外延很广的概念,任何与义务主体相对的主体都属于“公众”的范畴,都应是知情权的权利主体,因此,环境保护机关以外的行政机关作为我国社会的特殊主体,同样应当享有生态文明建设知情权。
2.严格限制信息公开例外情形范围,打造生态文明建设公众知情权的前提条件
信息公开的范围决定着公众对公共事务的知晓界限,影响着公众可以参与公共事务的深度和广度,体现着我国民主法治国策在实践中的执行程度。近年来,国际上关于生态文明建设信息公开制度的趋势是公开原则,不公开才是例外,除了关于国家秘密和安全、企业商业秘密、自然人隐私的生态文明建设信息外,一般均予以公开。在这样的国际立法背景下,我国法律应该明确规定生态文明建设信息公开的例外情形,并且对该例外情形的规定应尽可能明确细致,以防止行政主体滥用自由裁量权不公开相关信息,只要不属于法律规定不予公开的情况,生态文明建设信息必须公开。因此,对于国家秘密不应该采取从宽解释的原则,而应尽可能遵循从严原则进行解释。因为随意将应公开的生态环境信息界定为国家秘密而不予公开,相当于为信息公开义务主体的违法行为披上了合法的外衣,这构成对生态文明建设信息公众知情权的变相侵害。至于商业秘密,那些已经造成生态破坏、环境污染、影响人类健康或有影响之虞的生态文明建设相关行为都不应属于不能公开的商业秘密。因为生态环境是脆弱的,人类正在从“以人为本”的工业文明时代向注重生态环境的生态文明建设时代迈进,不但任何对生态环境存在确定性损害影响的商业行为应该停止,而且对生态环境仅存在可能性不利影响的商业行为也应让位于生态文明建设。只有那些经论证在各个方面都不对生态环境存在不利影响的商业行为属于可以不予公开的商业秘密之列。
3.完善知情权司法救济,缔造生态文明建设公众知情权的权利保障
如何使公众的生态文明建设知情权得到切实有效的保护,是生态文明建设知情权制度的一个重要环节。由于生态环境行为、生态环境问题往往涉及不特定多数人的利益,因此,公众生态文明建设知情的实现离不开完善的救济措施予以保障。而司法诉讼是权利主体维护自身合法权益的终极途径,也是法律上权威性和强制力最强的一道保障。因此,从立法上完善生态文明建设知情权诉讼制度是完善生态文明建设知情权救济措施的关键。鉴于生态问题的公益性,有必要完善行政诉讼制度,使法院审查的范围扩充至包括生态文明建设信息公开不作为行为,赋予司法机关依请求审查行政机关的该不作为行为是否合法的权力,再由法院作出是否公开的裁定。即关于环境保护机关不公开生态环境信息、无正当理由拒绝行政相对人申请查阅相关信息、无故剥夺了公众参与的权利、对公众环境决策有异议的意见没有进行慎重考虑、公众对于环境机关最终的决议表示反对的,公众都应该享有提起行政诉讼的权利,要求法院予以审查该行为,以司法救济来维护自己的知情权益。这样,通过扩大行政诉讼受案范围,为公民生态文明建设知情权提供司法保障,确保公众知悉生态环境信息,有效参与生态文明建设。
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