第四章 完善贵州省农村水污染防治的法律对策
一、健全农村水污染法律体系。
（一）尽快制定《贵州省水污染防治条例》。
大多数省份的发展都是重视城市，农村的受重视程度相对来说不足，贵州省也是这种现状，尤其在水污染防治方面，城市的步伐一直走在最前面。如 2002年 3 月 1 日开始实施的《贵阳市水污染防治规定》中，绝大多数条款主要针对饮用水源的污染防治，如第 4 条至第 11 条分别对饮用水源的划分、禁止行为以及限期治理的违法情形。而专门涉及到农村的只有寥寥数条，如第 12 条规定了乡、镇人民政府、村民委员会在水源地保护上的保护职责和义务;第 17 条规定了县级以上人民政府和乡、镇人民政府有建设污水处理设施的义务.其余的条款均没有专门针对农村的水污染防治。这些规定都较为粗略，不仅效力层次较低，而且规制范围还很有限，可操作性较差，这使得农村水污染的防治不能够取得突飞猛进的实效。笔者认为，贵州省应当加快制定《贵州省水污染防治条例》的步伐，在总结国外经验的基础上，结合省内农村水污染的具体实际情况，从城市水污染和农村水污染两个层面来进行相应的立法，尤其是针对农村水污染，可以设立专章详细规定农村企业污染排放标准、污染防治措施、农业生产污染防治措施、鼓励绿色农业的发展措施以及违法相关规定的惩罚措施等方面的内容。通过这样的规定，能够让贵州省的农村水污染防治法律工作有相应的依据，确保水污染有效扼杀在摇篮之中。
（二）制定详细的水环境配套标准 以增强法律的可操作性。
健全的标准可以为水资源保护提供有效的法律支撑。目前，我国已经制定了五类水环境质量标准和水污染物排放标准（见表 10 和表 11），其中的《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）中规定了地表水水质按功能高低依次划分为 I-V共五类水质,而水污染排放标准数量高达 32 个，涉及造纸、钢铁、磷肥、纺织印染等行业，大大加强了对那些高污染行业和特种污染行业的控制和管理。这些国家标准在防治污染方面发挥着较大的作用，各个省份根据自己的实际情况也纷纷制定了地方标准。然而，我国的水质标准和排放标准在制度设计的逻辑上存在一定缺陷。水质标准是能达到某类用途的各种指标的最低要求，而排放标准则是基于水质标准来制定的，换言之，排放标准是根据水质标准推到出来的。按照这种逻辑，只要每个点源都达标排放（不考虑非点源污染的情况下），水质标准一定能够达标。然而现实生活中，即便点源都达标排放，由于河道两岸的点源数量较多，水质不可能达标，在很多情况下是远远低于其功能要求，这也是我国甚至省内存在 V 类和劣 V 类水域的原因所在。由于现有的水质标准和污染物排放标准是国家统一制定的，没有体现某区域的自然、地理、人文等地域性情况，即使排污的点源完全符合国家或者行业标准也依然不能够完全保证整个区域的水质达标。而以美国为代表的许多西方国家，在排放标准和水质标准方面的制度构建则遵循不同的逻辑，在排放标准的设计上以污染控制技术为基础并且由国家强制实施，一旦该排污标准已经不能够使某水域达到其使用功能的情况之下，地方的政府必须根据此标准执行更为严格的排放限制，以保证水质至始至终都能达标。
我国在水质量和水污染物排放上制定了国家标准，也明确了如果国家水环境标准中某些标准缺失的情况下，省级人民政府可以制定相关地方标准，也可以制定比国家水污染物排放标准更为严格的地方标准。而笔者通过查询，目前贵州只制定了《贵州省污水排放标准》（DB52/864-2013）、《贵州省环境污染物排放标准》（DB52/864-2013）、《贵州省一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》（DB52/865-2013）等地方标准，针对饮用水标准、农药、化肥等地方标准还没有，更没有关于水环境质量的地方标准。据此，笔者认为，贵州省应该加快制定关于饮用水、化肥、农药、畜禽养殖排污等各项地方标准，并且地方标准要严于国家标准，如果仅仅是符合国家标准就可以排放，会对农村水污染的防治力度会大大减弱。这样能更加规范各行业的排污行为，同时也有利于提高相关法律的可操作性，便于有关执法机关在执法过程中有法可依。
二、加大水污染执法及其监管力度。
（一）严格执行相关法律制度。
在贵州省农村水污染防治的过程中要严格执行相关的法律制度，才能够保证水污染等违法行为受到相应的法律惩戒。这些制度包括环境影响评价制度、排污申报登记制度、排污许可证制度、排污收费制度、限期治理制度等在内的重要制度。我国《环境保护法》对这些制度作出了具体规定，总体上来说，这些法律制度为农村水污染防治提供了较为可行的执法依据。然而，目前我国的环境执法还存在着诸多问题，如"执法不严、有法不依、执法人员素质低下"等，尤其是针对建设项目的环评报告，很多情况下都是项目开工之后再补办，严重违反了法律的规定，虽然新修订的《环境保护法》已经取消了可以补办环评报告的规定，但是在现实中依然还有人铤而走险。究其原因主要是当地环保部门为了当地的经济发展利益，往往执法不到位甚至存在暗箱操作的行为存在。因此，在贵州省水污染执法过程中，环保部门执法时一定要遵照有关法律的规定，严格执行相关法律制度，如环境影响评价、排污收费、限制治理等等一系列环境保护的制度，对于违反法律规定的行为，要严格惩处，绝不姑息，真正落实环境法律的精神，确保农村水环境在现行法律框架下能够得到有效保护。
（二）进一步加强政府的水污染监督管理。
我国法律规定了县级以上地方人民政府负责本辖区的水质量，然而贵州省农村水污染防治中，政府监管工作没有做到位，导致水污染事件的发生。因此，在进行水污染防治的过程中，政府要积极做好水环境监管的相关工作，尤其是环保部门作为政府的工作部门，其自身对农村的水污染有着不可推卸的监管责任。为了加强政府的水污染监督管理，具体可以从以下两个方面进行：
1.健全乡、镇一级的环保机构。由于乡、镇一级的环保机构属于基层单位，在贵州省农村水污染防治工作中更为了解当地的实际情况，县级以上的地方人民政府应当在没有设立环保机构的乡、镇农村设立环保机构并配备环保工作人员负责当地的水污染防治工作，包括对当地的水质进行检测与统计，制作水质周报或月报，及时发布水污染预警等日常工作。
2.建立水污染责任追究制度。农村的水污染造成的损害波及范围广，因此在防治水污染的过程中，为了更好地督促环境保护监管人员各司其职，尽心尽责，可以建立水污染责任追究制度，一旦发生水污染事件，政府要及时追究相关责任人的监督管理责任，并给予严厉的惩罚。
3.实施水污染防治网格化监管措施。所谓的网格化监管措施就是环保部门将本辖区的农村划分为若干个网格，并作出等级划分，配备相关的监管责任人对该网格的水污染防治工作进行负责的一种措施。在划分网格完毕之后，县级环保机构和各乡、镇人民政府要建立联合管理的机制，尤其是县级环保机构要加强网格的巡查管理以及执法工作，乡、镇人民政府予以配合，这样的联动机制有利于农村水污染的有效防治。
三、强化环境司法工作 确保环境侵权救济的实现。
（一）继续推进环境公益诉讼 发挥环保法庭的积极作用。
在当下环境污染形势严重的情况下，通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一的问题，而司法在防治环境污染方面可以发挥更大的作用。环境公益诉讼是近年来环境司法研究的重点课题之一。所谓的环境公益诉讼，指的是当环境受污染或者有潜在受到损害的可能时，社会成员可以在法律的框架下，对有关的民事主体或者行政机关提起诉讼以便更好地保护环境公共利益免受损害的制度。我国法律目前只是把有关机关与组织作为环境公益诉讼的主体，个人还不能提起环境公益诉讼，这导致了环境公益诉讼主体范围狭窄，在农村水污染防治中不能完全实现该法律制度设计的预期效果。
在此之前，国内的一些省份就已经做了相应的尝试，通过建立环境保护法庭（以下简称"环保法庭"）的方式来审判案件，如 1989 年，湖北省武汉市硚口区人民法院最早成立环保法庭成立，随后辽宁省、河北省、山东省、江苏省等省份先后建立环保法庭。贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及其清镇市人民法院环保法庭于 2007 年 11 月成立，清镇环保法庭作为全国首家独立建制的环保法庭，成立不到一年的时间内仅审理破坏森林资源的刑事案件就达 58 件，67 名违法者被判处有期徒刑。截至目前已审理 700 多件各类环境案件，其中包括"贵州环境公益诉讼第一案"--贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限责任公司污染环境案；中华环保联合会诉安顺市宏盛化工有限公司排放超标废水一案等等，这些具有典型性代表的环境公益诉讼案件，是强化环境司法工作的体现，同时也为贵州省的农村水污染环境公益诉讼提供了更为丰富的司法实践参考。笔者认为，在目前取得的环境公益诉讼司法经验的基础之上，应继续推进环保法庭功能的深化，尤其是在全省范围内绝大多数地区建立环保法庭，以便相应的水污染案件都能够得到及时地处理。
（二）建立环境侵权救济的相关制度。
1.创设水污染损害赔偿制度。
水污染损害赔偿制度是指赔偿义务人由于自己的水污染行为导致的人身、财产或者其他权益损害的情形给予受害者相应赔偿的一种制度。在当前贵州生态文明的大背景下，创立完善的水污染损害赔偿制度非常必要。对于水污染损害赔偿制度时，应当从赔偿的基本原则、赔偿责任和义务的界定、赔偿对象、赔偿范围及认定、赔偿程序等等几个方面进行制度设计，维护农村水污染受害者的合法权益，这也是贵州省建设生态文明进程中的必然之举。
2.建立水污染事故责任保险制度。
由于水污染的事故发生后，造成的后果往往很严重，很多企业在赔偿能力上较为欠缺，这直接导致了众多受害者的合法权益得不到完整救济，因此，笔者认为应当通过社会化的救济方式来维护受害者的权益，可以建立起水污染事故责任保险制度，这种制度有利于减轻企业的赔偿压力，集中社会全部力量来解决因水污染问题受害的弱势群体权益维护的窘境。目前，很多国家都已经建立了该项制度，如美国建立了强制责任保险制度，要求企业必须购买该项保险；法国和英国采取任意保险和强制保险两者保险制度相结合的制度，而德国、意大利等国则采用强制责任保险加财务担保或保证的制度模式。
笔者认为，由于水对于人类较为重要，一旦污染了则会造成严重后果，甚至危及人的生命。因此，在水污染事故责任保险上，应选择强制责任保险的制度模式，即企业必须向企业购买水污染事故责任保险，一旦在发生事故后，可以根据保险合同的约定由保险公司承担相应的责任，这样可以将风险转移一部分到保险公司，企业能够有充足的经济实力进行水污染防治而不至于破产，可谓一举两得。
3.设立水污染损害补偿基金制度。
水污染事故发生后，受害者有时会无法通过民事赔偿及其他责任保险的方式获得权利救济，在国际上，通行的做法是建立基金制度予以解决，如全球环境基金、国际油污损害赔偿基金等。借鉴国际上的这些做法，贵州在在农村水污染防治的过程中，也可以探索建立水污染损害补偿基金制度。"水污染损害补偿基金是为了补偿由于水污染而致他人人身或财产所遭受的不能得到救济的损害，通过国家政府财政捐助、社会捐助及其他税费的征收等途径建立起来的具有专门用途的基金".在水污染损害赔偿基金的来源上，主要包括：1.按比例提取的水资源税收、排污费和环境罚款；2.向侵害人或者其他责任人追缴的款项；3.政府预算资金拨付的款项；4.利息、捐款及其他收入。在获得水污染补偿基金的对象上也应该做出特定限制，只要是受害者的生命权、健康权因为水污染而受到损害却无法通过保险等方式获得相应赔偿，并且具备特定情形之一的，据可向水污染损害补偿基金请求补偿，这些情形包括：1.侵害人无法查明；2.侵害人已经死亡或者消灭；3.侵害人无力支付赔偿金或者逃匿；4.环境损害鉴定困难而不能获得赔偿的。
县级以上的人民政府应当设置水污染损害补偿基金，并由专门的基金管理机构负责管理和运行，同时还要建立起一套完整的监督管理体系，包括内部监督，如建立监事制度外部监督，如社会公众监督、政府监督、司法监督等，以确保水污染补偿基金能够真正发挥作用，充分救济因水污染受到损害的受害者的合法权益。
四、明确公民和企业自身的权利和义务。
（一）进一步强化农村水污染防治中的公众参与制度。
公众参与制度的宗旨是让公众积极参与到环境保护的工作中来，这也是国家法律赋予公众的权利和义务,在农村的水污染防治中具有积极意义。而由于政府以及环保部门等对公众参与制度的重视不足，导致贵州省农村水污染防治的效果不明显。因此，进一步强化公众参与制度，不仅是全民参与水污染防治的必然要求，也是维护公民权利的体现。
由于农村的水污染问题直接关系到农村居民的身体健康，政府在污染防治过程中要对其职责范围内该公开的事项应当积极主动公开，如脚踏实地地办好环境状况公报、环境日报，精心组织召开水环境状况发布会等，使公民的水环境知情权能够得到充分的保护。同时，在贵州省农村水污染防治立法活动中，要落实开门立法的民主性，尤其是在涉及到农民或其他组织的权益时，应给利害关系人发表意见的机会，广泛听取意见，充分了解其内心诉求，从而保证农村水污染立法和政策的科学性。此外，还要明确各种参与农村水污染防治决策的具体程序和法律效力，不管是开发建设项目，还是水污染防治政策、办法或制度，在没有充分听取公众意见或者未对公众提出的意见作出相应答复、未得到公众认可的情况下，该决策一律无效。这样能够充分体现出公众的重要性，也有利于强化公众的监督权利。
（二）加大环境保护法律宣传力度 提高公民环保意识。
造成贵州省农村水污染的人为原因之一就是公民环保意识不强，尤其是在农村，村民随意污染水体的行为特别常见。这在客观上对我们的环境保护法律的宣传力度提出了更高的要求，以保证农村居民从根本上提高其环境保护意识。
1.宣传水环境保护的知识，走绿色发展之路。
由于贵州的许多农村地势较为偏僻，信息闭塞，在宣传水环境保护知识的时候应注重方法和宣传效果的配合。可以开展内容较为丰富，形式灵活多变的活动，在活动中加入普通老百姓都喜欢看到和听到的元素，宣传内容上要通俗易懂，不能晦涩深奥，否则会极大影响农村公民参与的积极性。尤其是着重宣传水环境保护对于农村、农业以及农民自身发展的重要性，从根本上提高他们自己的日常行为，如"污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑"等做法对环境的危害。此外，还可以寓教于乐，将水环境保护的知识通过科普娱乐和文化体育等活动表现出来，让农村居民在轻松的氛围中就能获得农村水污染防治的知识。
除了宣传水资源环境保护方面的知识，还要积极引导广大农村居民转变生活以及生产方式。在日常生活中，注意生活污水的回收再处理利用，不随意倾倒，对于生活垃圾要合理堆放，以防污染河流、湖泊、水库的水体质量甚至威胁到居民的饮水安全；在农业生产方面，鼓励和引导农民使用农家肥料，尽量不用或者少用化学肥料和农药，积极倡导农民发展生态农业，实现农村经济发展和生态文明建设相结合的可持续发展理念。当然，在宣传这些环保知识和引导农民发展绿色农业的时候，要确保工作实施到位，尤其是对于生态文明建设的环境知识的宣传要及时和有效，不能抱着"走过场"、"应付检查"等态度进行，否则会影响农村水环境保护知识宣传的效果，背离了环境保护知识宣传的初衷。
2.加大水污染防治法律知识的普及力度。
由于贵州省农村大多数居民环保意识较弱，在农村水环境保护以及维护自身环境权益时，往往不知道如何从法律的角度进行救济。有鉴于此，相关环保部门在开展水环境保护的工作中要注重对相关法律知识的普及。在宣传手段上，可以灵活运用多种方式，如通过电视、广播、报纸等传统媒体对国家以及贵州省内的有关环境保护法律法规进行播送，除了传统媒体外，新媒体的运用也必不可少，由于现在手机尤其是智能手机已经成为每个人生活离不开的工具，大量的客户端，如 QQ、微博、微信等聊天工具或者一些官方网站的 APP,都可以成为农村水污染防治法律宣传的工具或者手段，如及时推送相关环保法律知识或者环保常识，长时间下来，居民在使用手机时会潜移默化地受到环保法律的熏陶，其环保意识也会相应地提升。当然，除了传统媒体和新媒体措施综合运用外，环保工作人员也要定期开展水污染防治法律知识的活动，如组建环保法律宣传小组到贵州各个农村进行水污染防治知识讲解，举行一些有趣的活动，充分调动农村居民参与环保互动的积极性。
五、重视企业的环保责任。
"企业是水环境的主要污染者，也是发展循环经济的主力".
因此在水资源利用的过程中，应该要对水资源进行循环利用而不是加剧水资源的污染。在这样的背景之下，企业应该重视自身环保责任，尤其是农村的乡镇企业在生产的过程中要注意污染物的控制和处理，同时还要大力改进生产设备，提高设备的生产效率，降低企业废弃物的排放，促进企业走低碳、循环、绿色发展之路。与此同时，企业的负责人自身也要加强环境保护知识的学习，努力提高自身的环保意识，只有企业负责人意识到环保的重要性，才能在设定企业生产目标时以环境保护为中心，尽可能减少对水资源的污染，这在农村的水污染防治工作中至关重要。
