第二章 环境公益诉讼主体的立法现状与范围扩大的理论基础
2.1 立法现状
新修订的《环境保护法》中，针对环境公益诉讼的原告资格及范围做出了相关规定。新环保法的第 58 条指出可以作为环境公益诉讼主体的社会组织需要具备两个条件：其一，在市级以上的政府部门登记，是合法的社会团体组织；其二，专门从事环保公益活动的时限高于五年并具有连续性，并且在这段时间内从未出现过任何违法违纪的行为。一旦具有上述条件的社会组织出于保护环境的公益性考虑而提起诉讼，而并非出于组织私利，则法院就需要按照法律规定依法受理。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
在 2015 年年初开始实施，其中第 2 条进一步完善了《环境保护法》中所限定的环境公益诉讼主体范围，指出：“按照法律规定，经过合法程序在市级以上政府部门登记的社会团体、民办组织和基金会等，可以认定为《环境保护法》第 58条规定的社会组织。
在新环保法出台之前，2012 年 8 月 31 日通过的《民事诉讼法》修正案第五十五条中规定：”社会公共利益不容侵犯，法律规定的机关及有关组织可以以损害环境公共利益为依据向法院对损害环境公共利益的行为提起诉讼。“新《民事诉讼法》将提起环境公益诉讼的主体资格范围界定为：法律规定的机关和有关组织，但这只是一种模糊的框架式设定，在具体实践操作中有很大局限性。新《环境保护法》相对于新《民事诉讼法》更为明确地规定社会组织作为诉讼主体的法定条件，在具体实施该法律规定的司法实践中，符合规定的条件而且具备提起诉讼能力的组织可以说少之又少。因而就目前的司法实践而言，将环境公益诉讼的主体界定为”法律规定机关与社会组织“过于狭窄且主体不明确。
2014 年 10 月召开的十一届四中全会中提出检察机关可以提起公益诉讼的制度。2015 年 5 月 5 日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015 年 7 月 1 日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。检察机关以诉讼主体参与环境公益诉讼呼之欲出，但在法律中相关的配套机制还不够完善，甚至是处于空白阶段。
提起环境公益诉讼，公益是其核心。因为环境破坏行为所产生的危害后果具有较为特殊的性质，其危害的直接客体是公共环境，其间接客体是通过危害公共环境而导致的组织和个人的经济、人身等权利的损失。这种侵害后果的特殊性直接导致了在诉讼资格的规定具有明显的差异性。具体来说，环境私益诉讼的诉讼主体资格是建立在其自身利益受到了切实侵害的基础上，而环境公益诉讼因为其较为鲜明的公益性，因而并没有做出这些要求，只要是存在破坏环境公益性权利的行为，任何符合法律相关规定的机构都可以作为主体引发诉讼程序，不仅仅局限于国家机关，还包括部分法人和社会组织。从这个角度来看，环境公益诉讼的诉讼资格范围具有相当的广泛性。①中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守仁先生对”环境公益“是这样定义的：”环境和任何人的生产生活都息息相关，环境公益可以说是和不特定多数人具有利害关系，因而将不特定多数人都赋予诉讼原告的资格是合情合理的“,因此，环境公益诉讼主体不应该存在”一体独大“的情况，而应该包括符合一定条件的公民，国家机关，社会团体、环保组织等。
2.2 理论基础
公益诉讼的概念率先由古罗马提出，这一概念与私益诉讼相对。环境公益诉讼属于公益诉讼的一种，是基于保护公共环境的目的，为了制裁破坏环境公共利益的行为而引发的法律活动。当前，我国环境公益诉讼并没有在法律中做出明确的规定和规范，也缺乏较为普遍使用的定义。环境公益诉讼主体在新《环境保护法》只是规定了符合提起环境公益诉讼条件的社会组织，新《环境保护法》虽然规定了环境公益诉讼，但在司法实践具体实施法律规定时还会遇到符合条件并有能力提起环境公益诉讼的组织可能很少，提起环境公益诉讼”法律规定机关“范围过于狭窄。笔者认为环境公益诉讼制度应这样定义：环境公益诉讼是符合一定条件的公民，国家机关，社会团体对于损害或者可能损害环境公共利益的违法行①为提起的一种诉讼活动。
2.2.1 环境权理论
环境权这一理论的诞生与持续发展主要是受到全球环境危机不断加剧的影响。环境权理论主要是为了防止全球生态不断恶化并解决传统法律无法有效保护环境以及防止生态破坏的缺陷。就当前世界法律发展潮流来看，环境权是一种较为新颖的权利，在许多国家中正逐渐被认可。从性质上来说，环境权是环境法的关键所在，是环境法立法活动和司法实践的前提，是全人类都应当享有的一种必然的权利。以美国、德国、英国、法国等国家为首，世界上许多国家已经将环境权纳入了宪法保护的范围内，通过宪法对于环境权进行保护，从而最大程度地提升保护环境的成效。环境权属于较新的且处于不断发展和完善中的法律权利，其作为专门针对环境问题的权利对于环境立法以及执法至关重要。1960 年，德意志联邦共和国的一名医生针对部分国家以及组织将大量放射性废弃物倒入北海的行为向相关机构提起正式的控告，其认为这些国家或者组织的行为侵犯了公民享有的合法权益，由此关于环境权的讨论正式拉开序幕。此后，众多国家的学者在环境权的性质、环境权的内涵等方面进行了激烈的争论。1969 年，美国着名学者萨克斯正式提出了环境公共财产论等环境权的基础理论，这些理论的提出为环境权的发展奠定了理论基础。1969 年，美国正式颁布并执行《国家环境政策法》，正式在法律层面上提出了环境权。此后，日本在《东京宣言》中重点强调了环境权的重要性，并在法律层面上对环境权进行了详细说明，以更好地保护公民的环境权。1973 年，《欧洲自然资源人权草案》正式出台，这一草案明确了环境权是一种重要的新兴权利，并要求将环境权纳入到《世界人权宣言》当中。历经半个多世纪的发展，环境权理论得到了全方位的完善，其内涵和外延也到了相应的发展，就目前而言，环境权包含了国家环境权、个人环境权等众多的内容。
按照相关统计，截止至 20 世纪末，全球共有六十多个国家在宪法中明确指出要对公民的环境权进行保护，例如美国 1969 年颁布的《国家环境政策法》，韩国1990 年颁布的《韩国环境政策基本法》等。从宪法层面对环境权进行保护是环境权发展的必然趋势，这也证明了越来越多的国家开始重视环境权这一新兴权利。如今，随着各个国家法律法规的不断完善，环境权在多个国家的立法当中得到了应有的重视，并成为了公民的一项重要权利。蔡守秋教授指出，作为环境法的核心，环境权是各类涉及环境问题的诉讼的重要基石。环境权的前提是公民共享环境，其具有明显的公益性。作为公民重要的权利之一，环境权应当可以借助诉讼的形式来加以实现。
从我国现阶段的发展情况来看，无论是政治还是经济，都处于转型期和上升发展时期，许多地方政府过于注重经济发展的速度，通过牺牲环境价值来实现经济价值，大肆地进行环境破坏，从本质上来说，这是一种牺牲大多数人的环境权益来实现少部分人经济利益的做法。我国当前宪法，并没有对于环境权作出明确的规定，但在我国的《环境保护法》在第六条中明确规定，环境保护是所有个人和单位的共同义务，对于污染和破坏环境的单位或个人，其他单位或个人有权进行控告和检举。因此可以得出结论：环境公益诉讼的主体资格范围扩大为公民、国家机关，社会团体、环保组织是合理的。
2.2.2 公共信托理论
从公共信托的理论来看，环境资源作为一种财产是可以信托的，也就是说环境资源具有普通法和衡平法双重所有权的特点。对于国家或政府而言，作为受托人享有普通法上的所有权，可以为了受益人的利益，对信托财产进行处分和管理；对于公民群体来讲，作为受益人或委托人则享有衡平法上的所有权，应该说公共信托理论的出现，为公民在环境公益诉讼中可以作为原告提供了法理依据。在享有信托财险的受益权之外，当国家和政府滥用职权损害了受托人的利益时，或是没有尽到管理人义务时，全体公民可以对自己的权利提出主张，要求国家或政府尽到其受托人的义务。①也就是说对受托人来讲，其有义务和责任对信托财产进行管理，而受益人则享有信托财产带来的受益权，所以，从这个角度看，双重所有权的主体不一样，两者之间没有矛盾。②追溯诉讼信托理论的来源，其理论基础就是公共信托理论。在诉讼信托理论看来，当公民采用信托的方式将环境资源交给国家进行管理时，同时也将诉权的一部分托付给了国家，然后国家将这部分诉权进行分配，交由其他行政机关和检察机关代表国家提出诉讼。如果这些机关没有按照自己的职能及时对污染和破坏环境的行为提起诉讼，按照公共信托理论，任何公民都有权向法院提出诉讼申请，请求法院对信托财产进行保护。
2.2.3 私人检察总长理论
该理论在美国公民诉讼制度中是其确立的基本理论依据之一。私人检察总长理论对公民个人原告资格予以了确认，从其本质来看主要是为了使公共的利益得到维护。在法律上公民享有的原告主体资格和检察总长是相当的，因为检察总长只有在法律的规定之下才能获得公益诉讼的原告资格，也就是说公民原告资格的取得要有相关法律的明文规定，要不然，公民就无权就环境公益问题提起诉讼。
所以，在环境公益诉讼中，该理论对于原告主体资格的拓展是极其有限的。
2.2.4 公众参与制度
当今的人类社会生活中，环境问题是最为严重的问题之一，在环境保护的挑战面前，决策者主要从两个方面进行应对，一方面寻求科学的方案来解决政策问题；一方面强调利益相关者积极参与②。两个方面中，后一种是目前各国普遍采用的基本原则。关于公众参与环境治理工作，以历史的角度来审视，我们可以发现公众参与机制的确立和政府履行环境治理职能几乎是同时的。一定程度上讲，环境治理之所以成为政府的一项基本职能，正是公众积极参与推动的结果。美国就是这方面的典型代表③。欧洲从上世纪 70 年代始，绿党广泛盛行，主张社会公正和生态可持续发展，这表明当时的欧洲就十分重视环境保护问题，公众可以借助选举投票的形式，参与到环境管理工作中来。时代发展至今日，环境保护已非一地、一国之问题，所以公众的参与也跨越了国界，出现在跨国组织和全球性组织的决策议程之中。但为何要高度强调公众在环境治理中的作用？公众能为现代环境治理提供哪些帮助？众所周知，任何环境问题要得到解决，不能仅仅依靠政府的作用，必须要充分发挥所有环境利益相关者的作用。即企业、社会公众、第三部门等都是保护环境，维护人类健康的主要主体。他们的支持，将能够极大程度地解决环境问题。在 2007 年，美国环境署等多个部门根据环境治理需要组建了专门进行环境评估与环境决策的小组，并鼓励社会公众积极参与环境治理评估。根据评估结果，相关部门及时作出了相应的环境治理决策。经过长期评估，环境研究小组明确提出，公众参与环境治理，有利于提高决策正确性，提高环境治理质量，进而达成社会发展目标。此外，公众参与环境治理，有利于增强公众对政府工作的信任，提高他们对政府工作的理解能力①。因而环境公益诉讼由更多主体的提起是公众参与环境治理的重要举措，也能达到更好的环境治理效果。
