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【题目】我国环境责任保险法律体系建设探究
【第一章】环境责任保险制度优化分析引言
【第二章】环境责任保险的概述
【第三章】环境责任保险的现状及其存在的问题
【第四章】加强我国环境责任保险的法律对策
【结论/参考文献】我国环境责任保险的不足及完善结论与参考文献
3 我国环境责任保险的现状及其存在的问题
3.1 我国环境责任保险的现状
3.1.1 我国环境责任保险立法现状
新修订的《环境保护法》于2015年正式实施，其中第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”新法中明确了环境责任保险的地位，对鼓励其发展做出了倡导性条款，以缓解目前实施推广中“于法无据”的现状。
有关环境责任保险的立法，从中央层面来看，集中于法律、行政法规和规章三个层面，涉及八部立法、30余个条款。立法的内容涉及海洋船舶油污、危险化学品航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产勘探开发以及危险化学品内河航运污染等仅有的几个方面。①其中原则性、限制性的条款较多，而涉及其他急需解决的实际操作问题却规定得很少。1980年中国加入了《国际油污损害民事责任公约》，成为该公约的缔约国。②根据该项公约的规定，并结合环境责任保险在我国实施情况及存在问题，权力机关开始有针对性地开展相关立法工作，以便进一步履行公约的义务。
1983年国务院颁布了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，要求投保污染责任保险。1999年新修订《海洋环境保护法》第66条倡导建立海洋船舶油污的责任保险。2009年国务院颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》。在其中规定了海洋船舶油污责任保险的投保条件，违反条款规定时的法律责任以及取得财产担保的要求。2011年国务院的《危险化学品管理条例》规定了内河航行船舶强制购买船舶污染损害责任保险，以及违反该条例应当承担的法律责任。2013年交通部颁布的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》，是环境责任保险领域唯一的一部专门性立法。
国务院及其各部委也发布了政策性文件，主要是以指导性文件方式规定有关环境责任保险的国家政策性问题。2003年国务院各部委联合发布的《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》。2006年6月15日国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》。首次明确规定了采取市场、政策和法规相互结合的方式，共同促进环境责任保险的发展，这一创举势必有助于进一步推动我国环境责任保险制度的建立。2008年原国家环保总局和保监会正式对外发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》。在文件中对环境责任保险发展进行规划，构思了其发展的新路线。2011年10月20国务院颁布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。其中规定了有针对性地采取强制保险的形式，这也是首次在相关的政策依据中明确提出强制环境责任保险的概念。2013年国家环保部和保监会发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。在此文件中扩大了强制环境责任保险的投保范围，将潜在重污染的企业也纳入其中，推动了其在全国范围内快速地推广。
在一些地方性法规、规章和规范性法律文件当中，也专门写入并细化了推行环境责任保险的条款，如1999年深圳市人大常委通过的《深圳经济特区海域污染防治条例》，2002年福建省人大常委会通过的《海洋环境保护条例》，2008年沈阳市人大常委会通过的《沈阳市危险废物污染国境防治条例》，2008年江西省人大常委会通过的《江西省环境污染防治条例》，2009年重庆市环保局联合重庆保监局制定的《重庆环境污染责任保险试点工作实施方案》，2009年湖南保监局与湖南省环保厅联合制定了《关于深入开展环境污染责任保险试点工作的通知》，2012年内蒙古自治区环保厅联合政府金融办、保监局制定了《内蒙古自治区关于开展环境污染责任保险试点工作的意见》等。
3.1.2 我国环境责任保险试点现状
近些年来，环境责任保险在我国发展之路并不顺畅，一度陷入僵局，仍处于试点阶段，没有得到大范围推广。截止目前，环境责任保险试点的发展经历了两个时期：第一时期为1991年至2007年，这一时期是我国环境责任保险的零星试点时期，仅有少量的地区参与试点；第二时期为2007年至今，这一时期是我国环境责任保险的重点试点时期，大量的地区较为广泛的实行试点。
①下面对我国两个试点阶段的实践情况进行分析：
第一时期，即零星试点时期。1991年，大连首先实行了环境责任保险试点。随后长春、丹东、本溪、沈阳、吉林等城市也成为环境责任保险首批试点的城市，这时期的内容主要是设立海洋污染防治的强制保险。此时环境责任保险试点仅限于零星的几个城市。由于保险赔付率过低、费率过高以及我国法规不健全、公民意识淡薄等原因导致我国环境责任保在该时期呈现范围小、投保企业少、保险规模不大等特点。试点发展情况并不理想，投保率逐年降低，一度陷入僵局，停滞不前。
第二时期，重点试点时期。为了加快试点工作的推行，迅速拓展保险市场。2007年12月4日原国家环保总局联合保监会发布了《关于开展环境污染责任保险工作的意见》。
该文件提出在高风险行业首先开展试点，要求全国绝大部分省市都要参与环境责任保险试点，这标识着新一时期的环境责任保险试点工作正式实施。2008年，召开了“全国环境污染责任保险试点工作会议”,试点工作全面启动。①从重点试点时期各地实施情况分析，我国的环境责任保险工作正逐步从理论向实务方面转变。到2013年为止，全国范围内23个省（区、市）参与试点工作。为全面启动该项工作奠定了坚实的基础。
2008 年 9 月 29 日，被保险人湖南株洲某化工公司的三氯化磷氯化反应釜由于工人操作不当，导致大量氯化氢气体外溢，造成周边村农作物污染，平安财险湖南分公司为此支付赔付金 10 万元。这是全国首例环境责任保险赔付案例。②据此，我国其他试点省市纷纷效仿其做法，但总的来说由于保险公司赔付率过低，从而导致了企业投保积极性不高。政府针对造成环境事故的污染企业，设置处罚数额一般都比较低，有些仅为象征性处罚，不足以对相关企业形成威慑力。并且政府的扶持力度不够，仅有部分试点地区对于环境责任保险在保费补贴上给予一定支持，其他相关配套政策并不完善，因此造成了许多企业仍处于观望状态，进而产生了投机心理。
江苏省通过把第三方评估机构介入环境责任保险，保险公司正式启动“事前--事中--事后”的保险事故处理模式。这不仅有利于在保险事故后受害人及时得到救助；而且能在保险事故发生前，通过第三方评估机构进行环境风险测评，消除隐患；在承保期间，随时排查有没有新出现的环境风险点。江苏省还结合自身的水文地理特征，因地制宜，开发新的环境责任保险类型即内河船舶污染责任保险。注重发挥江苏省水域环境特点，高效处理省内发生的船舶污染事故。可截止 2010 年，江苏省只有 38%的运营船只参与投保，远远低于环境责任保险预计的参保率。
2010年12月，内蒙古自治区政府召开关于环境责任保险试点的工作会议。会议上明确了关于内蒙古试点工作的重要内容，首批环境责任保险的试点是涉及冶炼金属等极其容易发生环境污染事故的相关化工企业。结合本区域工业发展的特点看，该区域是重要的冶金基地，重金属污染最为严重。所以政府决定冶金领域率先开展环境责任保险。2013年内蒙古自治区采用了企业与保险公司对接的模式，通过公开招投标，形成了保险公司共保体的模式。成立了“环境风险评估和损害专业鉴定委员会”,对环境评级、事故定责等业务事项进行监督。2013年5月，内蒙古自治区涉及重金属以及他高环境风险行业对环境责任保险进行了公开招标，组成了共保体并签订了共保协议。
2014年8月，陕西省环保厅公布了陕西省第一批共计53家环境责任保险试点企业。在发生重大污染事件时，企业可以要求保险公司及时提供资金进行垫付，用于救助物资的调配与施救。这将有利于减轻企业责任，及时赔付受害人。据悉陕西省从2013年开始环境责任保险的试点工作，并出台了相关法律法规，对其具体内容都做了明确规定。并扩大了环境责任保险参保的范围，不仅包含环境敏感区的污染企业，还包含曾发生过环境污染事故的企业等。
2011年3月，河南省获准作为2011年全国重点试点地区之一，成为全国第一批开展环境责任保险重点试点的省份。实施的企业范围包括化工类企业；生产危险化学品类企业；有色金属矿采、电镀、重金属、含铅类企业；制药类企业。河南省环境责任保险试点工作中采取了很多保障性措施，主要包括：加强日常监督管理工作；在试点期间对于连续参保的企业采取更为优惠的政策；建立重特大环境污染事故应急基金。但是河南省试点的现状仍不尽如人意。2011年全省仅有一家企业投保；2012年也仅有一家企业投保，且额度仅为5万元；2013年至2014年并未有企业投保。
湖北省环境责任保险试点工作是从2008年底正式施行，截止2013年全省范围内累计投保的污染企业仅为104家，不足污染企业总额的1%.环境责任险推广困难，但是环境污染事件却屡见不鲜。仅2012年湖北省查处的环境违法案件就达500件，主要涉及建议投保环境责任保险的高危企业。面对这种情况，湖北省在2013年推行强制性环境责任保险试点工作。力争在2016年底，实现环境责任保险在全省范围内的全覆盖。并且按年度提出详细的环境责任保险试点发展计划。2013年在全省800多家高污染企业推行强制责任保险。2014年对部分重点保护地区的全部环境风险企业推行环境责任保险试点。2015年对其他全部地区，全面推行环境责任保险试点。2016年实现环境责任保险在全省范围内的全覆盖。同时为了鼓励试点全面地推行，湖北省安排专项资金，对购买环境责任保险企业按照一定的标准基于财政补贴。
云南省以昆明市为典型试点。在国内，昆明市是最早开展环境责任保险重点试点阶段的城市之一。昆明市要求以滇池流域为中心，所有高风险污染企业强制性参与环境责任保险，以保护滇池流域生态环境。市政府辖区内符合参保条件的企业共计396家，发放了投保通知，要求各相关企业积极投保。尽管政府部分强制性地要求投保，并实施优惠措施鼓励投保，但昆明市参与环责任保险业务的的企业仅为215家，投保金额累计为417万元，投保状况实在差强人意。
尽管各个地方的政府在环境责任保险的试点工作中均采取的各种措施，促进其全面推广，但是其并未收到良好效果。截止到目前，还有相当一部分企业不主动投保，抱着等待、观望的心理，存在着消极抵制环境责任保险的行为。因此试点工作的发展道路还比较坎坷，面临着许多困难和重重压力。
3.2 环境责任保险存在的问题及其原因分析
我国环境责任保险开始比较晚，发展状况并不尽如人意，试点工作实施缓慢，状况频出。法律保障体系也并不健全，有待完善。针对环境责任保险立法现状及试点现状，本文从对立法、执法、司法和守法四个法律角度分析存在的问题及其原因，为完善环境责任保险制度打下基础。
3.2.1 我国环境责任保险相关法律法规不健全
中央以及地方的各级权力机关都积极投身于环境责任保险立法的工作中来，使得近些年来有关立法取得了长足的进步，但是我国现行立法仍存在较大的局限性，这是不容忽视的重要问题。其主要问题表现在以下几个方面：
第一，环境责任保险缺乏单行立法。根据上文所述，现行立法并不完善，未能建立比较完整的环境责任保险法律体系。新修订的《环境保护法》仅对环境责任保险制度做出原则性规定，未做出任何具体明确的规定。而在《保险法》中也没有明确规定相关内容，只能参照实施。从中央层面来看，仅涉及八部立法、30余个条款对相关环境责任保险的进行规定。范围仅主要局限于海洋船舶油污、危险化学品航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产勘探开发等与海洋、船舶有关的方面。由此看出我国立法呈现出相关法律规定过少，没有集中进行规范，缺乏统一规定的专门法，难以适应环境责任保险的实施需求。
目前，国家在率先推行一些有关环境责任保险的具体规定时，主要是以政策性文件规定为先导。国务院相关部门以及地方各级人民政府试图通过政策性文件推动环境责任保险的实施推广。根据这些规定指导具体的实施工作是没有问题的，但仅靠它们很难支撑整个环境责任保险制度的框架。需要专门的环境责任保险立法，实现法律建构的完整性。
第二，明确规定环境责任保险的规范性法律文件的位阶不高。针对我国环境责任保险相关问题做出具体规定的只是一些政策性文件和地方性法规。政策性文件一般以倡导性条款居多，实施的效力并不高。而地方性法规，针对的大多是各个地方的具体事宜，很难在全国范围内推广实施。要实现环境责任保险在全国范围的全面发展，必须以法律、行政法规等高位阶的规范性法律文件进行其具体规定。
第三，相关规定比较原则，缺乏可操作性。在法律法规方面的原则性、限制性条款较多，而涉及其他急需解决的实际操作问题却规定得很少。例如《海洋环境保护法》只是倡导建立海洋船舶油污责任保险，并没有对相关事宜进行具体规定。新修订的《环境保护法》，仅就鼓励环境责任保险发展做了倡导性规定。环境责任保险相关条款，以倡导性、原则性条款为主，大多数条款并没有明确规定法律责任以及相关实施细则。没有法律责任的立法形同虚设，没有实施细则的制度其运行的程序规则是不完整的，最终将导致其难以全面实施。
第四，我国环境责任保险制度存在诸多不足。从我国责任保险开展的情况来说，其制度体系的建立还没有形成一套完整、系统的框架体系，急需探讨解决的问题仍然存在。
首先，环境责任保险的模式难以满足我国环境责任保险的发展。我国在极个别的高污染风险企业推行了强制性环境责任保险。对绝大部分企业还是采取任意模式。但是企业并没有把环境责任作为自己分内的职责和应尽的义务，完全靠自己的意愿投保，在这种心理的作用下使得投保产生的行为随意化、个性化。于是这些企业为了经济的增长和自身利益的增加，对于是否造成环境损害问题置之不理，不愿意投保环境责任保险。因此在任意模式下，企业拒绝投保情况时有发生，导致环境损害难以得到有效赔偿。
其次，环境责任保险范围过于狭窄，难以充分发挥保险的作用。目前我国环境责任保险标的主要是由突发性环境事故损害导致的民事赔偿，保险人一般只承保违反有关法律法规规定的突发性环境事故所造成的损失。但是根据量变转变为质变的原理，正常排放的工业废物在达到一定量时，也会产生污染，给环境和他人造成严重的损失，这种损失的造成影响不亚于突发性环境事故造成的损失。而现行的承保范围并不包括渐进性环境事故，这无疑将企业行为所引起的环境损失，部分转嫁给了他人，明显不具有合理性。
最后，由于保护环境的投入远远高于污染环境的支出，导致了“守法成本高、违法成本低”的扭曲现象，企业往往不愿投保，以污染环境为代价继续生产经营。其在狭义经济利益的驱使下，盲目追求自身利益的最大化，削减了环境成本支出，必然导致投保需求的降低。并且环境责任保险在赔付不变的情况下，保费率比其保险行业，整整高出了近百倍，令人难以想象。在如此高费率，低赔付的情况下，环境责任保险在市场经济背景下实施的 举步维艰。
3.2.2 我国环境责任保险缺乏有效的政府行政监管与执法
环境责任保险在执法上存在诸多问题，阻碍环境责任保险的发展。这些问题反应在如下三个方面：
第一，环境责任保险行政监管存在障碍，难以形成行之有效的监管体系。环境责任保险的承保风险一般都很高，一旦涉及环境侵权事故的赔付，往往需要巨额的资金，这就要求在事故未发生时高度集中保险金。如果没有有效的监管，在巨大的经济利益面前往往容易滋生腐败。要建立行之有效的监管模式，必须彻底改变过去僵化监管体系，建立健全市场经济运行下符合我国监管模式的监管体系，为环境责任保险制度的实施，提供良好的空间。从当前的现状看，我国的环境监管存在诸多弊端：其一，由于是中国保监会独立对保险部门行使监管的职能，其监管的手段大都是通过行政命令或审批来完成。这种独立的监管模式是属于单一的行政监管，具有执行力度大，公信力强等优点。
但行政监管必然会存在行政行为共有的一些弊端，严苛的依照行政审批程序办事，缺乏变通，效率较低，有时还会造成不必要的资源浪费。这将制约着机动灵活、顺应经济规律的保险市场的长远发展。其二，保险部门在机制体制的运行上，还远未达到市场经济机制的运行要求，霸王条款屡禁不止，人情险、推诿险等造成保险公司信誉度大打折扣，再加上业务办理透明度不高，使得广大公众对其知之甚少，可信度大大降低。
第二，环境责任保险执法力度不够、违法处罚过轻。在环境保护工中，地方政府在人力物力方面投入大、资金支出多，但往往收效甚微。并且一些地方政府受当地经济发展和政绩的影响，对环境保护的重要性缺乏足够的认识，缺少必要的监管，对于环境保护执法工作也不够重视。在发生环境事故后对污染企业的处理大多采取大事化小、小事化了的态度。地方政府这种执法态度纵容了企业继续污染环境，从而直接导致了环境责任保险无人问津。所以在执法方面最为重要的问题是各地方政府执法不严让企业缺乏主动进入环境责任保险的氛围。
在执法方面还有一重要问题即对于行政处罚力度不够。针对造成环境事故的污染企业，我国相关法律设置处罚数额一般都比较低，有些仅为象征性处罚，不足以对相关企业形成威慑力。对于环境损害的赔偿仅限于赔偿损失请求权，赔偿数额较低。由于环境侵权具有潜伏时间长的特点，企业污染行为发生后不能立即发现损害后果，其极强的隐蔽性使很多企业宁愿交些罚款。由于违法成本低，企业不愿意花费巨额资金增加或者运转环境治理设施，以及投保环境责任保险。这将严重影响企业投保积极性，阻碍试点工作的顺利进行。
第三，政府扶持力度不够。我国政府对于环境责任保险的发展从各个方面都给予一定的支持，在一定程度上促进了环境责任保险事业的发展。但就现在的情况来看，政府在政策、财政、税收等方面，对于环境责任保险的支持力度都非常小。随着我国工业产业的迅速发展，环境污染事故呈现出复杂性和“井喷”式增长，在此背景下环境责任保险仅靠商业运行，难以应对环境污染带来的巨大损失。这必须使得政府对保险公司在资金、政策和技术等方面给予强有力的支持，以应对环境污染造成的重大损失。但从现实情况来看，仅有部分试点地区对于环境责任保险在保费补贴上给予一定支持，在其他方面如税收、环境风险保障金等，政府的政策支持是十分缺乏的。但政府支持的介入对环境责任保险领域具有巨大优势。政府部门作为社会公共利益的代表，具有雄厚的资金实力，能成为污染事故受害人强大的后盾，可促进环境责任保险的赔付工作顺利进行。利用政府资本和民营资本的强强联合，不仅有利扩充保险资金的来源，而且能够充分发挥市场竞争的调节作用，促进我国环境责任保险事业的发展。
3.2.3 我国环境责任保险的司法救济作用十分有限
在我国环境污染违法行为已经严重损害了社会的公共利益，由于司法救济作用的有限性，导致环境责任保险问题无法通过诉讼途径得到有效解决。环境责任保险在司法救济方面存在以下问题：
第一，环境责任保险缺少相关法律法规支持。在我国现行有关环境责任保险的相关立法尚不完善的背景下，人民法院进行与之有关的司法审判活动是十分困难的。在环境责任保险法律法规方面，原则性、限制性条款较多，而涉及其他急需解决的实际操作问题却规定得很少。这使得法院在缺少明确的法律依据情况下，对案件的审理往往需要参照其他法律的规定并结合保险行业规范。由于法院缺乏统一的评判标准，对于很多类似案件，认定的赔付率却大相径庭。这给环境责任保险在司法审判的具体操作带来许多的困难。立法过于原则、缺乏具体的操作规程，在很大程度上加大了案件处理的难度。也会成为环境责任保险进行责任认定、确定损失范围和赔偿金额的重要障碍。
第二，司法适用缺乏专业性。司法救济以国家强制力为手段，具有较强的公信力，对维护公平正义、解决环境纠纷起到最后的保障作用。通过诉讼手段解决环境纠纷仍然是广大社会公众的首选。鉴于环境侵权、侵害的具有长期性、复杂性，使得受害者在维权的道路上步履艰难，往往在侵害发生时得不到有效的解决。再加上我们的司法人员本身缺乏环境保护方面的专业知识，使得环境纠纷案件久拖不决，当事人的合法权益和合法诉求得不到及时的解决，在浪费大量的诉讼资源的同时，使环境侵权救济的成本大大提高。
3.2.4 我国公民和污染企业的环境保护意识淡薄
在我国，公民与污染企业严重缺乏环保意识，法律观念淡薄，导致环境责任保险难以顺利实施，其主要表现在以下几个方面：
第一，企业环境责任保险意识淡薄。在试点实践中，有能力的大型企业不愿投保，资金实力不够雄厚的小型企业也持观望态度，投保的积极性都比较低。这正是由于企业环境责任保险意识淡薄导致的。只有在政府要求时，企业才投保，一旦没有后续措施，企业就没有了投保动力。到目为止前环境责任保险得发展仍举步维艰，难以大规模进行。
导致企业环境责任保险意识淡薄的原因有以下三个：其一，环境污染事故的发生，大都存在不确定性、偶发性，其侵害结果和侵害程度就同“蚂蚁啃大树”一样，只有污染达到一定的量，其结果才能显现，这种从量变到质变过程在时间上最少几年甚至几十年。
例如，造纸企业向河流排污，排放几年甚至更长，给河流造成的污染结果和程度也不易显现。俗话说的好，“压倒房屋的往往是最后一根稻草”,基于上述原因导致了涉污企业的投机心理，在面临环境责任保险的投保时总认为投与不投一个样，从而弱化了企业的投保意识。其二，是我国在环境保护方面起步较晚，相关的法律、法规及与之配套的地方性相关规定还不够健全和完善。面对环境污染执法，无论是从机构的设置上，还是从相关专业人员的配置上，远远不能满足目前环境保护和执法的需要。而环境保护和环境污染执法对全社会广大公众来说，还是一个全新的概念，远未达到家喻户晓的程度，再加上我国的环境保护和环境污染执法刚性不足，未能给涉污企业造成环境责任保险强大的社会压力。从而致使企业在生产经营过程中，不愿意对环境保护技术设备、环境责任保险投入财力。其三，由于环境污染事故造成的损失数额巨大，且损失不能确定，保险公司对其应赔付的金额估算底气不足，往往是望而却步，对污染企业来说投保数额又超出了企业的正常生产经营的成本预期，因此，形成了“麻茎秆打狼、两头害怕”的局面。
其结果是双双陷入保险公司不愿意承保、企业不愿意投保的怪圈，从而打击了保险公司、企业的承保、投保的积极性。
第二，我国公民缺乏对环境的保护意识。目前我国的经济发展水平虽然已经居于世界的前列。但对环境保护必要性的认识还存在盲区，导致我国公民环境保护意识偏低，这与我国高速增长的经济并不匹配。由于广大公民法治意识淡薄，环境保护的思想水平较低，对于污染的发生，大多数人持有的是“事不关己，高高挂起”的冷漠态度。只有当因环境污染导致大规模的受害人无法生存，或者发生集体性疾病时，才会引起人们重视。政府为了安抚百姓不得不出面解决，进行补偿，这就使得污染企业在免除巨额赔偿后对环境污染无所顾忌，对投保环境责任保险缺乏动力。
第三，我国公民的环境权利观念淡薄。我国公民有参与国家环境管理的权利，并享有监督、检举和控告等环境监督权利。尽管我国法律对公民环境权利做出诸多保护，但是由于缺乏法律知识，维权意识普遍偏低。这是制约我国环境保护顺利发展的重要因素之一，也是试点工作全面推广的“绊脚石”.随着经济和社会的高速发展，工业化进程快速推进，导致环境污染事故频发，环境侵权数量不断增加。公民环境权利意识有所提高，但是大多数人的环境权利意识仅限于维护自身权利和停止侵权损害方面，对于环境管理和环境监督方面的意识并未觉醒，对于环境难以形成有效的社会监督体系。由于没有公众有效地监督制约，企业保护环境意识松懈。又因为保护环境的投入远远高于污染环境的支出，在高额的经济利益面前，企业往往不愿投保，以污染环境为代价继续生产经营。这些因素使得造成污染事故频发，受害人事后难以得到有效救济，并且造成无法挽回的环境损失。因此，宣传普及环境权利的法律常识、提高公民参与环境管理与监督的积极性，为全面推行环境责任保险试点工作打下坚实的群众基础。
