四、欠发达地区新型城镇化进程中的财政政策创新路径
（ 一） 新型城镇化的财政资金保障机制
1. 构建基于公共服务标准的财政转移支付制度
以促进城镇化为目的的财政转移支付的基础应是公共服务水平，其主要理由如下： （ 1） 农业人口一般都流动到财力雄厚的发达地区； （ 2） 农业人口通过从业给就业地区贡献了各项税费； （ 3） 农业人口在发达地区并没有享受居民待遇； （ 4） 农业人口流出对欠发达地区经济发展造成负面影响。（ 5） 以农业人口转移为基础的转移支付会新增专项转移支付的种类与规模。
据以这些理由，中央财政的转移支付不应以接受农业人口为基础进行财政转移支付，否则一是扩大地区间收入差距，二是固化了财政利益的地方化与局部化，也不利于实现一亿人口在中西部就近城镇化的目标，不符合“异地城镇化”人口回流成为“本地城镇化”的政策要求。建立在公共服务标准基础之上的财政转移支付，并不是全国一刀切，强行拉平地区间公共服务的差距。根据现实国情，建立公共服务标准，可考虑划分为五个等级，目标当然是中国公民能在全国享受大致相当的公共服务。只是这个目标要根据地区经济差距分步走，当经济水平差距不大时，公共服务标准也将逐步统一。
财政转移支付政策应是对人均财政收入分档实施，可以考虑分五档标准，这是遵循一般城市划分为四级，而城镇为第五级。即 A 类城市（ 北上广深） ,B类城市（ 发达省会城市） ,C 类城市（ 欠发达省会城市与设区市） ,D 类城市（ 县级市、县与镇级市） 与乡镇等五级。这里把欠发达省会城市降一级划分的依据有四点，一是欠发达省会经济实力普遍落后于发达省的省会城市，二是欠发达省会城市的人口规模一般也低于发达地区的省会城市，三是欠发达省会城市的人均财政收入低地发达地区的省会城市，四是这样划分之后，有利于欠发达省会城市得到更高标准的财政转移支付。
财政转移支付的补贴标准应是级别越低的补贴标准越高，级别越高的补贴越少。可以参考负所得税的线性补贴公式制定财政转移支付的补贴公式。这种制度设计中关键在于确定每档最低人均财政收入标准和人均财政上解中央财政比率。中央财政的公共服务均等化补贴的这种安排有三大好处，一是鼓励各个城市积极引入农业人口，只有农业人口流入多，人口基数大，其人均财政收入水平才低，才能得到更高一层的财政转移支付补贴； 二是这种财政补贴并没有实现地区间公共服务水平排序的逆转，只是缩小了贫富差距，不会形成鞭打快牛的逆向激励效应； 三是这种安排更有利于欠发达地区吸引农业人口流入，这不但是欠发达地区的补贴水平更高，而且较发达地区的过大规模不经济而言（ 比如公立医院外地患者过多，严重影响到本地患者就医的便利性） ,更容易在公共服务领域形成新的规模经济效应，有利于农业人口就近城镇化。
2. 构建基于地方政府债券基础上的财政投融资
体制。城镇化所需的资金规模远远大于财政财力。虽然新型城镇化是以人为本的城镇化，似乎更强调软件的城镇化，而不只是住房、街道、社区设施等硬件设施的投资。其次，即使是软件的城镇化也需要大量的资金。比如，社会保障制度，其中包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险等，不论哪一个都是需要花费大量资金的软件建设。硬件的投资当前主要是通过土地财政运作进行，今后主要转向依靠地方政府发行债券。地方政府在需要进一步实施城镇化硬件建设过程中，把 PPP 等引入民间资本投入的模式运用到硬件设施建设中。地方政府还需要通过发行债券增加对人的投资。一般所说的地方政府发债必须遵循黄金法则，即政府借债必需形成有效使用期较长的资产。促进城镇化的财政投融资体制要基于欠发达地区的经济水平。
欠发达地区今后的融资体制将逐步由融资平台公司转移到自发债券上来。当前的自主发债其规模与结构受中央政策限制，这有利于控制地方债风险，但是对融资杠杆水平不高的欠发达地区来说，这是一个非常不利的情况： 一是不利于降低欠发达地区现有存量债务的成本，二是不利于欠发达地区自主决策投资规模与结构。因此，当前的财政投融资体制中，需要中央政府对欠发达地区自借自还债的管理模式由当前的行政管理模式，转换到规则约束为主，市场约束为辅上来。这样的财政资金保障机制改革有利于欠发达地区在新型城镇化中得到财政资金的有力保障。
（ 二） 新型城镇化的产业发展财政政策
1. 坚持产业发展方向市场化的财政政策。欠发达地区发展支撑城镇化的产业关键应依靠市场机制。中国实践证明，政府主导经济体系与产业结构往往很难成功，广东的电器、浙江的小商品、江苏的台资企业等的成功虽然有政府引导的因素，但更多的是市场机制选择的结果。欠发达地区财政政策主导产业结构调整往往吃了大亏，如某欠发达地区集中力量上光伏产业，省财政出资 3000 万，市财政出资 5000 万元，市财政担保融资 1. 2 亿，但由于国际市场环境变化，产生巨大的财务困难，影响了地方财政稳定，也直接影响到地方经济的发展。依靠市场机制发展支撑产业的财政政策是谨守政府与市场边界的财政政策。欠发达地区政府要破除赶超意识与跨越式发展的陈思，在产业发展中，对能够通过市场机制进行资源配置的领域，政府不插手。政府财政主要是提供公平的财税优惠政策环境。对市场自己选择出来的主导产业政府只需要配合产业发展需求就可以了。一地的优势支柱产业的形成与财政政策关系不大，是市场选择的结果，比如某地自发地发展出绿壳鸡蛋产业，这完全是市场选择的结果，后来政府财政对此产业提供许多财政补贴支持，希望做强做大该产业，但是市场变化后，某绿壳蛋企业沦为只为得到财政补贴而生存。因此，如果政府强行扶持一个产业，则可能越陷越深。随着经济发展，地方的支柱产业可能会发生变换，如果政府也跟着调整产业优惠财税政策，一是会影响财政收入，二是妨碍市场机制配置资源，三是可能会带来不应有的政府债务。比如某市因光伏企业亏损财政减收 8. 48 亿元，占比为 13. 5% ,2012 年市财政安排 5 亿元预算弥补企业还贷缺口。因此，对地方产业发展什么支柱产业，应由市场决定，政府只要配合，不要做产业结构调整的主角。江西省财团信贷通政策可以算是欠发达地区产业发展方向市场化财政政策的典范之一。根据笔者实地调研，许多园区经济与财政收入增长超过10% 以上，各银行中小微企业类贷款规模以及在贷款结构中的占比都有比较明显提升，大部分中小微企业在经济下行的环境下顽强存活下来，而且有的还得到较大的发展。这种财政政策有利于新型城镇化过程中市场选择产业发展方向。
2. 坚持财政对各个产业的公平服务与配合。在坚持政府不再主导地方产业结构调整后，并不意味着政府没有经济发展的职能。首先，政府财政可以扩大财政周转金规模，支持企业度过还贷与续贷间的困难期。在欠发达地区，由于银行贷款的还旧与借新存在时间差，往往是银行先要收回贷款。基于企业生产的连续性与资金需求的连续性，企业往往需要融资还贷，资金紧张的企业就不得不借助民间高息贷款公司。银行根据企业经营情况及银行贷款政策决定是否续贷。企业还贷与续贷资金下发之间时间差多则一个月，少则半个月。如果银行不贷了，企业很可能立即破产倒闭。即使银行续贷，企业通过民间融资来的过桥资金也侵蚀了企业大量利润。对此，部分园区管委会提供财政周转金做为企业的过桥资金，既让企业生存下来，又降低了企业的资金成本。但是，根据笔者调研，大部分中小微企业要么不知道园区有这类支持资金，要么由于周转金规模不大，很难借到这笔资金。企业主要还是依靠关联企业之间的资金调剂。而规模小实力差的小微企业如果没有这种关联企业资金调剂很容易倒在过桥资金之下。因此，园区与政府财政有必要扩大财政周转金的规模与支持范围，提高小微企业的生存能力。
其次，政府保证尽可能低的财税成本环境。中国税收中流转税占税收收入的比重较高。而流转税的特点是不论企业赢利与否，只要发生交易，就要交税，而且这个税率并不低，这使得企业的经营成本比较高。欠发达地区传统产业居多，企业产品附加值普遍偏低。由于欠发达地区税源偏少，政府又追求财政收入跨越式增长，因此对中小微企业的税收征收率逐年提高，企业的生存非常容易受到市场价格波动的影响。欠发达地区政府应摈弃财政收入连年实现跨越式增长的陈旧思维，财税部门要帮助企业用好用足各类财税优惠政策，尽可能地降低企业的财税成本。
最后，政府财政还要保证提供公平的竞争环境。从欠发达地区的情况来看，工业园区对企业有相当多的财政税收优惠政策。但是有的政策只针对税收贡献大，产值贡献高的大型企业。园区在招商引资中普遍偏好大型与特大型企业。园区政府不但会特意上门招商，热情接待，而且进行一对一的财税政策与土地使用政策谈判。比如对大企业购置园区土地的资金按照其对财政的贡献进行分批返还。对中小微产业则基于成本收益比例，就没有多少优惠，同时设置园区工业用地亩均财税贡献门槛，使小微企业与大型企业税收环境不公平。这促使小微企业在市场中处于更加弱势地位，平均生存期不到 4 年。因此，园区应遵循中央清理优惠政策的精神，基于小微企业的草根性与本土性，应有一定程度的倾斜，使中小微型企业能与大型企业公平竞争。这样才能使欠发达地区的新型城镇化得到产业发展的有力支撑。
（ 三） 新型城镇化的公共事业财政政策
从世界其他国家的历史经验看，只有加强法制建设，将城市化进程纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化进程顺利进行。
1. 财政要支持公共事业的社会化改革。公共事业的社会化是指非营利性组织在政府与社会经济组织的资助下为社会提供非营利性的公共服务。公共事业的社会化改革是为修正当前公共事业市场化改革的弊病而提出来的。在欠发达地区，由地方财政能力有限，为优化基本公共服务供给，解决资源使用效率低下的问题。政府应鼓励社会成立更多的类似农村专业合作社性质的非营利组织。鼓励成立更多的民间慈善机构，鼓励企业成立财团法人慈善基金从事公共事业服务。允许社会组织与个人对其捐款捐物。在税收方面，政府应对经济组织与个人的慈善捐赠资金放大税前抵扣标准，甚至对社会急需的重大公共服务事项给予全部税收抵免。比如抗洪救灾、防治突发流行性急病等。在财政资助方面，根据其提供服务的数量与质量给予一定标准的资助。这有利于在欠发达地区新型城镇化进行中实现公共服务供给的优化与发展。
2. 财政支持公共事业的公众参与。欠发达地区由于经济发达水平低，大多数人处于解决温饱问题的阶段，主动参与公共服务意识比较淡漠，人们主要还是自然人，而不是社会人，学术上界定这种状态为原子人状态。这种人群结构对不合理的公共活动现象要么不予理睬，要么受谣言误导爆发突发的群体事件。因此，针对公共活动的群体事件在欠发达地区时有发生。也因此欠发达地区的财政有必要支持社会成立相关自治的公共事务民间组织。比如各种行业与商业自律公会、小区业主委员会、公共交通政策研究会、社会治安论坛、地方公共建设论坛等等。财政支持这类组织具有两大好处： 一是使政府与社会成员有一个正规的沟通渠道，百姓不容易受错误的信息误导； 二是有利于政府掌握社会对公共事务的意见，使政府的决策更贴近民意，让政府把好事办好。财政支持自治组织成立的方式包括资助有关活动场所、资助开设活动网站、资助举办有关活动等。这样有利于欠发达地区在新型城镇化建设中实现社会组织的现代化。
财政支持社会公共参与欠发达地区的公共服务投资的决策有多个渠道。在欠发达地区，可行的体制内方式包括由财政提供预算经费，支持人大组织听证会，邀请有关民间组织就某项公共服务投资进行听证与辩论。这有助于破除有关公共活动决策信息被误导的情况。还一个比较简明快捷让公共参与的方式是财政资助开设有关公共事务的网站，通过非营利组织的网上公开有关信息，有利于增强信息扩散面及信息的客观性。通过非营利机构的平台，把公共服务投资决策两方面的观点与论据在网上公开，先行进行网上讨论与辩论，然后再由合格的民意调查机构进行规范的民意调查。
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