美国公众参与理论对我国环境公益诉讼的启示(3)

　　（一） 诉讼主体范围的有效拓展

　　从原则上来讲，公众参与权是一项无差别的普世性权利，即全体公民、法人、其他单位或组织按照法定的程序和条件获取环境信息、参与环境决策以及依法提起诉讼的权利。然而，我国新修订的《环境保护法》在确立"环境公益诉讼"制度时，却将诉讼原告的资格仅授予具备特定条件的 ENGO,否定了普通自然人或其他类型 NGO 通过公益诉讼行使环境公众参与权的可能，有差别地遴选了特定机构作为诉讼原告，大大缩小了能够提起环境公益诉讼的主体范围，也使得环境公益诉讼的监督和制约功能大打折扣。

　　当然，作为新事物的"环境公益诉讼"尚未有可以直接借用的立法、执法和司法经验，《环境保护法》在第一次确立此项诉讼机制时有意控制立法的进程和节奏，避免不必要的"诉讼爆炸",是科学的，也是必要的。但是，随着执法和司法经验的不断积累，团队建设的不断完善，诉讼机制的不断健全，未来的环境公益诉讼应当以美国公民诉讼为参照，将诉讼原告的主体资格范围扩展至所有享有环境公众参与权的主体，即新《环境保护法》第 53 条所规定的"公民、法人和其他组织".

　　（二） 诉讼请求与诉讼救济措施的探索与创新

　　公益诉讼区别于私益诉讼的最大特点在于其所保障的利益不同，反映在诉讼请求方面，公益诉讼的诉讼请求必须充分体现和反映公共利益的维护和保障。同时，作为公众参与基本形式之一的公益诉讼，在诉讼请求上又要充分体现公众参与环境污染治理和生态保护的特点。因此，环境公益诉讼的诉讼请求及其救济措施必须突破传统的环境侵权诉讼的诉讼请求和救济。

　　根据美国环境单行法的规定，公民诉讼的诉讼请求主要体现为对违反排污标准、排污限制或者排污许可证等行为的禁止性措施。如美国《清洁水法》（CWA） 第304 条规定了三种公民诉讼的可诉行为，分别是： （1） 违反排放标准或排放限制的行为；（2） EPA 的行政不作为； （3） 未根据"防治大气质量显着恶化"或者"非达标区域管理"的要求申领许可证的行为。就具体案件来看，公民诉讼的诉讼请求一般有三项： （1） 请求法院针对被告的违法行为签发临时的或永久的禁令，一般称之为"禁令救济"（injunctive relief） ; （2） 请求法院对被告处以罚款；（3） 请求法院判令被告承担本案的诉讼费、律师费、专家费以及证人费用。例如，在联邦最高法院 2000年审理的 Friends of the Earth Inc. v. Laidlaw Envi-ronmental Services （TOC） Inc. 案中，原告 Friends ofthe Earth 一共提出了四项诉讼请求，分别是： 宣告性和临时性禁令； 罚款； 诉讼费用； 律师费。

　　与之相对应，法院所给予的救济措施也就集中于是否给予临时或永久性禁令，同时决定是否处以罚款，以及诉讼的成本如何分担。

　　由于中国和美国属于完全不同的诉讼法律体系，公民诉讼的诉讼请求和救济措施仅能够为中国未来环境公益诉讼提供必要的参照和有限的借鉴作用。如果我们把公民诉讼的诉讼请求做一总结，不难发现，签发禁令或处以罚款在中国非常明显地体现为一种行政处罚措施： 公民诉讼中的禁令非常类似于中国行政处罚中的限期治理或者责令停业关闭，而罚款则为行政执法机关所独享。因此，直接借鉴公民诉讼的诉讼请求和救济措施，难以适应中国环境公益诉讼的需要。

　　根据中国的环境违法现状和诉讼法律体系，在没有专门的环境公益诉讼法的情况下，环境民事公益诉讼的诉讼请求必须在遵守现有《民事诉讼法》一般性规定的前提下有所突破或者创新，符合解决平等主体之间民事法律纠纷的特点。最为重要的是，能够最终通过民事的手段和方法给予司法救济，而不是通过行政的执法措施提供民事救济措施。

　　因此，在当前条件下，可以预见和探索的环境公益诉讼的诉讼请求和救济类别有三种： （1） 纠正非法排污类，即通过公益诉讼要求排污单位立即纠正其排污行为，如若不然，可以向法院申请强制执行以纠正其非法排污行为。（2） 污染治理和生态恢复类，即非法排污已经造成环境污染或者生态破坏的，通过公益诉讼的方式要求被告立即采取污染治理措施或者生态恢复措施，或者要求被告承担全部污染治理或生态破坏的恢复费用。2014 年 9 月 10日，江苏省泰州市中级人民法院审结的泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等 6 家企业环境污染侵权赔偿纠纷案,最终判决认定被告承担 1. 6亿元的环境修复费用，有力地证明了此类公益诉讼请求及其救济的可行性。（3） 损害赔偿类，即被告的环境违法行为造成了自然资源或生态破坏，无需或者无法予以生态恢复的，通过公益诉讼要求其承担损害赔偿责任。

　　（三） 制定专门的"环境公益诉讼法"

　　环境公益诉讼作为一项新的诉讼形式，在诉讼类别及受案范围、诉与诉权、诉讼构成、诉讼标的、诉讼管辖、诉讼保全、举证规则、证据适用、立案受理、诉讼裁判以及诉讼执行等方面均与现有的民事诉讼程序有所不同，有的还存在着根本区别。如应将"诉讼禁令措施"作为一项诉讼保全措施引入环境公益诉讼程序之中，法院的证据保全措施和证据调查措施的环境技术性，当前中国各地所设立的环境法庭对于诉讼管辖和诉讼执行的特殊要求等，均需要一部专门的"环境公益诉讼法"予以规定，以形成全国统一的环境公益诉讼审判模式和审判效果。

　　美国尽管没有统一的公民诉讼法，但是每一部环境单行法都非常详细地规定了公民诉讼的受案范围、诉讼管辖、期间以及司法惩戒措施等。当前，我们新修订的《环境保护法》仅仅包含了环境公益诉讼的原则性规定，更多的诉讼程序性问题需要在司法实践中不断地予以解决和总结，从而最终形成一部专门的、具有中国特色的"环境公益诉讼法".

　　尽管中美在环境公众参与的法律化和制度化方面仍然存在较大差距，但必须承认，美国公民诉讼和中国的环境公益诉讼都是"公众参与理论"法律化和制度化的成功佐证，未来的法律实践尤其是诉讼救济仍然需要借助"公众参与理论"予以不断发展和完善。我们需要通过环境公益诉讼的方式维护和保障公众参与权，更需要通过环境公益诉讼的方式实现公众对环境监督管理的有效参与。