美国公众参与理论对我国环境公益诉讼的启示

　　中美同为 1992 年《里约宣言》和《21 世纪议程》的缔约国，但"公众参与"在各自的环境立法和司法进程中的表现则各有不同。美国早在 1969 年制定的《国家环境政策法》中就第一次以法律的形式确立了"公众参与"环境保护的制度设计，即"环境影响评价制度".
　　
　　随后，1970 年制定的《清洁空气法》（CAA） 、1972 年制定的《清洁水法》（CWA） ,直至后来的《资源保护与恢复法》（RCRA） 和《综合环境应对、赔偿与责任法》（CECLA） 均无一例外地将"公众参与"具体细化到每一个环境决策、标准制定以及许可证管理制度之中，并且授权任何公民可以就"公众参与"提起"司法审查"或者"公民诉讼".中国对于"公众参与"的探讨则源于"公众参与"是否应当成为行政法或环境法的基本原则，真正将"公众参与"环境法律制度化则明显要晚得多。

　　以2007 年国务院通过《政府信息公开条例》为标志，到2014 年新修订的《环境保护法》正式确立公众参与法律制度，中国的"公众参与"在极短的时间内走过了从单纯的"信息公开"到"环境公益诉讼"的跳跃式发展道路。没有太多的经验积累，也没有丰富的司法实践，因此，中国当前和未来的环境公益诉讼需要借鉴国际化的"公众参与理论"和美国的公民诉讼实践而不断发展和完善。

　　一、美国公众参与理论的法律内涵

　　美国学者认为，公众参与拥有从投票到对抗，从向编辑写信到诉讼等无数种形式.较为细致的分类，具体可以包括投票、游行、请愿、游说、给报刊编辑写信、辩论、运动、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团，甚至提起诉讼[2]
.为了保证公共参与目标的实现，保障公众宪法性权利的实现，除联邦法律外，美国已经有 26 个州出台了专门保护公众参与的法案，一般称之为"Anti -SLAPP"法案。所谓 SLAPP 指的是在美国司法实践中建立起来的防止公众滥用其公众参与权的机制，全称为"针对公众参与的策略性诉讼"（strategiclawsuits against public participation） .如德克萨斯州议会在2011 年就专门针对《德克萨斯州公民参与法案》进行了修订，对"针对公众参与的策略性诉讼"进行了限制。

　　首先，公众参与在美国是一项宪法性权利。华盛顿州在其2010 年 6 月 10 日生效的《反对针对公众参与的策略性诉讼法案》（Anti - SLAPP Act） 第 2条第 2 款 e 项中规定，公众参与首先是一项宪法性权利。有关公众参与的诉讼就是一种旨在保护公共利益的宪法性言论自由权的法律行为。

　　因此，公众参与属于宪法言论自由权的一种外在表现。

　　美国《联邦宪法第一修正案》规定： "国会不应当就设立宗教及其事务制定法律，也不应当通过制定法律限制公民的言论自由、新闻自由、和平集会的权利，以及向政府申请获得救济的权利。"任何阻止或不当限制公众为维护公共利益而实施的各种合法行为均不受到法律保护，并且给予适当的司法救济。公众参与作为宪法性权利的唯一限定条件就是： 必须具有公共之目的。任何以公众参与为掩护而旨在保护私人利益的行为都会受到 SLAPP 的必要限制。

　　其次，公众参与属于一项程序性权利。在宪法层面上，公众参与主要体现为一种言论自由权。在联邦单行法中，公众参与则主要体现为公众的信息知情权和决策参与权，充分体现为一种程序性权利，任何违反公众参与要求所作出的行政决策或政策都有可能招致司法审查，而最终可能会被法院撤销。

　　从信息知情的角度来看，美国《联邦行政程序法》（APA） 第 2 章"行政程序"中（《联邦法典》第552 条（a） 款） 明确规定各联邦部门必须充分保障公众的信息知情权。由此，该条规定各联邦部门必须履行两大类别的法定义务： （1） 信息公开义务。

　　各联邦部门必须如实通过"联邦公报"（FederalRegister） 公布该部门的基本信息、职责范围、议事程序和规则、各种规章制度或文件等。（2） 接受监督和提供信息拷贝的义务。该法第 552 条第（a） （2）款同时规定公众有权对联邦各部门制定的具有终局效力的意见、未通过"联邦公报"发布的政策、对公众产生影响的行政指令、各种形式的复印件及其索引等行使监督权，并有权进行拷贝、复印。鉴于此，美国《国家环境政策法》第 102（C） 条明确要求所有联邦部门或机构必须针对所有的立法建议或其他对环境产生重大影响的联邦行政行为进行环境影响评价。在出具环境影响评价报告前，必须根据《联邦行政程序法》第 552 条的规定向总统、联邦环境质量委员会以及公众公开。

　　从参与决策的角度来看，联邦第九巡回上诉法院在审理 Western Watersheds Project v. Kraayen-brink 案时指出： "在作出决策和制定管理政策时，公众参与得越多，政策的可接受性越强，其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低。"基于此等立法和司法理念，美国所有联邦环境单行法都规定了公众参与决策的权利。如《清洁水法》第 4 章"许可证照"（Permits and Licences） 中第401 条明确规定，任何人在申请建设或运行许可证之前，必须向 EPA 或者颁发证照的机构提供其从污染排放所在州取得的批准文书，而州在向申请人颁发批准文书之前必须完成公众告知的程序，必要时还必须对具体的批准文书进行听证。

　　同时，EPA 或者颁发证照的机构在接受申请后，认为拟申请的排污行为可能对其他州产生影响的，其他州可以提出反对颁发许可证的意见，并就该意见申请公众听证。除此以外，《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护与恢复法案》（RCRA） 以及《超级基金法案》（CERCLA） 在授权EPA 制定排污标准或者治理方案时都无一例外地要求其征求公众意见，并且要求相关信息在"联邦公报"上予以公布，任何对于公众参与程序之违反，都将可能通过公民诉讼的方式被追究法律责任。

　　例如，《清洁水法》第101（e） 条和《资源保护和恢复法案》第7004（b） （1） 条几乎以完全相同的条文规定，EPA 和各州政府应当提供、鼓励并且帮助公众参与该法规定的任何行政法规、指南、信息或者计划的制定、修改、实施和执行； 同时 EPA 经与各州政府协商，应当制定并颁布公众参与的基本指南,由此可见公众参与对于美国环境法实施的重要性及其意义。

　　第三，公众参与这种宪法性权利也充分反映在各州制定的法律之中。德克萨斯州《公民参与法案》第2 条规定： "制定本法的目的在于在法律允许的最大限度范围内鼓励和保护公民所享有的请愿、言论自由、集会自由以及其他方式参与政府决策的宪法性权利，同时，还旨在保护受到伤害的公民依法提起有价值的诉讼的权利。"明尼苏达州法律在解释"公众参与"时指出： "公众参与意指全部或部分纯粹在于获取有利的政府行为的言论或者合法行为。"其中最值得学习的当属华盛顿州在其《州法典》第4 篇第4.24.552 条"公众参与诉讼"条款对于"公众参与行为"的定义。该条第（2） 款通过列举的方式确定了公众参与的 5 种途径，总结来看主要体现为"在法律授权的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口头的或者书面的或其他形式的意见",或"为行使宪法上言论自由权或宪法上请愿的权利而采取任何其他合法行为".

　　因此，在2014 年1 月21 日审结的 Dillon v. Seattle Depo-sition Reporters,LLC 案中，华盛顿州上诉法院法官Dwyer 认为，立法的主要目的就在于在公众提起诉讼的权利与公众参与公众事务的权利之间实现均衡； 法律授权公众参与公共事务，并且向公共机构和其他公众提供信息是符合公共利益的。

　　二、美国"公众参与"理论对公民诉讼的影响

　　"公众参与"在美国环境法中无处不在，它将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权具体细化到各项法律制度之中，公众有权参与环境决策、申请修改或调整环境行政法规或环境标准、参加听证、申请司法审查以及依法提起公民诉讼等。

　　除此以外，美国的"公众参与"还突出地体现为"公民诉讼".在司法实践中，很多法官在解释"公民诉讼"的法律适用时，将其作为"公众参与"的一种必要形式加以论述。在Sierra Club v. SCM Corp.

　　案中，法官引用了美国参议院在制定《清洁水法》"公民诉讼"条款时的立法报告，认为在环境管理过程中实现高度的公众参与对于修复和保护自然环境目标的实现是非常必要的……EPA 和州政府应当积极鼓励和帮助公众参与水质标准的确定及其后续实施和执行。

　　在 Student Public Interest Re-search Group of New Jersey, Inc. v. Fritzsche,Dodge & Olcott,Inc. 案中，主审法官认为国会在立法时非常清楚地将"公民诉讼"认定为"公众参与"的必要形式，但不局限于"公民诉讼"本身。

　　因此，美国有学者较为形象地将"公民诉讼"比喻成"公众参与"的利齿，指出国会确立"公民诉讼"的目的在于减轻环境危害，加强政府执行措施，鼓励政府部门更加有效地实施和执行法律，并且扩大公众参与的机会，"公民诉讼"是实现真正有效的"公众参与"的关键.

　　由此可见，"公民诉讼"不仅是公众参与的法律保护手段，而且还实质性地拓展了"公众参与"的表现形式。在很多案件中，"公众参与"都被解释为"公民诉讼"的理论基础，其直接决定了"公民诉讼"的制度构成。

　　（一） 诉讼主体的广泛性

　　"公众参与"决定了"公民诉讼"中原告主体的广泛性。就诉讼主体而言，美国环境法中的公民诉讼就是一个"任何人针对任何人"（any person a-gainst any person） 所提起的诉讼。一个典型的公民诉讼条款授权任何人可以针对任何违法行为人提起诉讼，强制要求其遵守法律规定，同时要求政府履行法定的强制性义务[4].除了 CWA 第 505 条使用了"any citizen"之外，全部使用"any person"作为原告的主体范围。除了《噪音防治法》（Noise Con-trol Act） 之外，所有的环境单行法都将"any person"解释为包括任何个人、公司、合伙、协会、州、市、各州的政治分支机构以及美国联邦政府的任何机构、部门或单位及其任何官员、代理人或者雇员等，而《噪音防治法》将"美国联邦政府"排除在公民诉讼原告之外。CWA 所使用的"any citizen"实际上与"any person"所指向的范围完全相同，因为该法第505（g） 条将"citizen"解释为"利益受到或可能受到负面影响的 person 或 persons",而"person"的范围与其他法律规定无异。尽管我们在翻译时分别使用了"公众"和"公民"这两个不同的名词，但是在美国环境法中，二者所指向的主体范围没有任何差异。

　　（二） 有限参与和有限监督决定了"诉因"的有限性

　　尽管法律授予公众多种形式参与环境管理、实施环境监督的权利，但是"公众参与"的范围和方式仍然是有限的，它不能替代环境管理，也不能滥用环境监督权，"公众参与"的范围尚不能覆盖环境监督管理的任何领域。以美国各环境单行法规定的"公民诉讼"为例，"公众参与"的有限性直接决定了"公民诉讼"诉因的有限性。综合来看，"公民诉讼"可以适用的违法行为一般仅限于两大类别： 一是违反排放标准、排放限制以及行政命令的行为，二是EPA 或者州政府的行政不作为，包括没有实现法定目标的行政作为。除此以外，仅有 CAA 和 RCRA分别授权对违反许可证或者紧急重大危险行为提起公民诉讼。